triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam và vùng Duyên hải Miền Trung đến năm 2020
4.2.1. Nhóm giải pháp chung/tổng hợp
Đây là nhóm giải pháp mang tính quyết định, là tiền đề cho việc thu hút nguồn vốn ODA cho nông nghiệp và phát triển nông thôn ở Việt Nam và vùng Duyên hải Miền Trung, nhóm giải pháp này gồm các giải pháp sau:
4.2.1.1. Xây dựng đề án thu hút và sử dụng ODA vào phát triển nông nghiệp và nông thôn Việt Nam nói chung và vùng Duyên hải Miền Trung nói riêng
a. Xây dựng đề án thu hút và sử dụng ODA vào phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam đến năm 2020
Theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ) và xuất phát từ thực tếcần thiết phải xây dựng đề án thu hút và sử dụng ODA cho phát triển nông
nghiệp, nông thôn Việt Nam tới năm 2020 để làm đinh hướng cho vận động, thu hút cũng như quản lý ODA một cách có quy hoạch và kế hoạch.
Đê án được xây dựng dựa trên căn cứ pháp lý gồm: (i) Nghị định số 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ (thay thế Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ) về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; (ii) Quyết định số
899/QĐ-TTg ngày 10/6/2013 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững.
Mục tiêu của đề án là tăng cường quan hệ đối tác và tạo niềm tin cho Nhà tài trợ, với mục tiêu thu hút nguồn vốn ODA cam kết cho ngành nông nghiệp thời kỳ 2011-2015 là 2,25 tỷ USD, thời kỳ 2016-2020 là 2,722 tỷ USD, bên cạnh đó việc thu hút nguồn vốn ODA sẽ là đòn bẩy để thu hút nguồn vốn khác (FDI, vốn tư nhân,...) vào phát triển nông nghiệp, nông thôn và nông dân nhằm duy trì tăng trưởng, nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh thông qua tăng năng suất, chất lượng và giá trị gia tăng; đáp ứng tốt hơn nhu cầu, thị hiếu của người tiêu dùng
trong nước và đẩy mạnh xuất khẩu. Phấn đấu đạt tốc độ tăng trưởng GDP toàn ngành bình quân từ 2,6% - 3,0%/năm trong giai đoạn 2011-2015, từ 3,5 - 4,0%/năm trong giai đoạn 2016 - 2020.
b. Xây dựng đề án thu hút và sử dụng ODA cho phát triển nông nghiệp, nông thôn vùng Duyên hải Miền Trung đến năm 2020
Dựa trên đề án thu hút và sử dụng ODA cho phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam tới năm 2020, sẽ xây dựng đề án thu hút và sử dụng ODA cho phát triển nông nghiệp, nông thôn vùng DHMT đến năm 2020, đề án này có những đặc điểm, nội dung, yêu cầu phù hợp với định hướng phát triển kinh tế, xã hội nói chung và định hướng phát triển nông nghiệp, nông thôn nói riêng của Vùng. Đề án được xây dựng dựa trên các quan điểm chiến lược sau:
Quan điểm thứ nhất, Chính phủ cũng như Chính quyền địa phương tại Vùng DHMT phải hoạch định chiến lược vận động và sử dụng vốn ODA, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội và chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn. Do phụ thuộc vào khá nhiều yếu tố bất định nên khó có thể dự kiến chuẩn xác trong dài hạn vốn ODA vận động được. Vì vậy, dự án dự định sẽ đầu tư bằng nguồn vốn ODA phải sắp xếp theo thứ tự ưu tiên cao cần bố trí nguồn vốn thay thế, nếu không vận động được vốn ODA. Mặt khác, kinh nghiệm của Malaysia nên áp dụng cho Việt Nam: họ lựa chọn rất kỹ các dự án ODA, chỉ tập trung vào các dự án qui mô lớn và tận dụng tối đa sự hỗ trợ của Nhà tài trợ.
Quan điểm thứ hai, sử dụng vốn ODA cần phối hợp với các nguồn vốn khác. Mỗi nguồn vốn đều có những đặc điểm và thế mạnh riêng, không thể thay thế cho nhau. Vốn ODA cũng như vốn nước ngoài là quan trọng nhưng không thể thay được tính chất quyết định của nguồn vốn trong nước. Vốn ODA chỉ là chất xúc tác giúp chúng ta khai thác các tiềm năng sẵn có để phát triển, tức là chỉ gián tiếp tác động đến phát triển sức mạnh kinh tế của quốc gia. Thế mạnh của mỗi nguồn vốn chỉ phát huy được khi có sự phối hợp với các nguồn vốn khác, nhằm tạo nên một sức mạnh tổng hợp thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, cần phối hợp sử dụng vốn ODA với vốn FDI, vốn đầu tư tư nhân và hộ gia đình, vốn của các doanh
nghiệp nhà nước và các nguồn vốn ngân sách khác. Vốn ODA cũng được dùng để cho các doanh nghiệp, các hộ gia đình, tư nhân vay lại để kết hợp với các nguồn vốn khác phát huy tác dụng. Chẳng hạn chư các dự án thuộc các ngành công nghiệp mũi nhọn, thuộc các ngành được ưu đãi đầu tư như trồng cây lâu năm trên đất chưa sử dụng, đồi núi trọc, nghiên cứu khoa học công nghệ.
Quan điểm 3, sử dụng vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế xã hội có trọng tâm, trọng điểm. Một mục tiêu chung nhất của các nhà tài trợ là sử dụng ODA để tạo môi trường, tạo điều kiện ban đầu cho nước nhận tài trợ khai thác các nguồn lực khác nhau trong nước. Đại bộ phận ODA được sử dụng để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế. Phát triển theo trung tâm và lan tỏa dần là vấn đề có tính quy luật trong phát triển kinh tế theo không gian. Chính vì vậy, tập trung vốn ODA xây dựng một tổ hợp hạ tầng kinh tế - xã hội ở các vùng trọng điểm trong một thời gian ngắn, tạo ra một vùng kinh tế phát triển là phương án tối ưu. Một tổ hợp cơ sở hạ tầng ở đây có nghĩa là phải đảm bảo cho một vùng kinh tế trọng điểm có cảng, sân bay hiện đại, liên lạc viễn thông tốt, đường xá và cầu cống thuận tiện, kho tàng và bốc dỡ tốt, việc cung cấp điện nước được đảm bảo, việc chăm sóc sức khoẻ cho những người làm việc trong vùng phải được lo liệu chu đáo... Tóm lại, không nên phân rải vốn ODA phân tán, mỗi nơi một ít, nơi này có cái cầu, nơi kia có con đường, nơi khác có cái cảng... mà nên tập trung chúng vào một vùng trọng điểm trong một thời gian, sau đó lại tập trung xây dựng các tổ hợp cơ sở hạ tầng ở những nơi khác.
Mục tiêu của đề án là tăng cường quan hệ đối tác và tạo niềm tin cho Nhà tài trợ, với mục tiêu thu hút nguồn vốn ODA cam kết cho ngành nông nghiệp và PTNT vùng DHMT dự kiến đạt 405 triệu, thời kỳ 2011-2015 và đạt khoảng 517 triệu USD vào thời kỳ 2016-2020, trong đó nguồn vốn này nên tập trung vào các lĩnh vực như: (i) chế biến, bảo quản sau thu hoạch nông lâm thủy sản; (ii), Thị trường tiêu thụ nông sản; (iii), Khoa học công nghệ về giống và kỹ thuật canh tác mới; (iv), Hạ tầng cơ sở nông thôn: đường, công trình thủy lợi,... và hoàn thiện cơ chế chính sách về nông nghiệp, nông thôn trong đó ưu tiên các chính sách về an sinh xã hội.
Những điểm cần lưu ý trong Để án thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA của Vùng, theo kết quả khảo sát 36 cán bộ quản lý ODA cấp bộ, ngành và các ban quản lý dự án các cấp tại vùng Duyên hải Miền Trung cho thấy, phương án tối ưu là các địa phương trong Vùng phải liên kết để xây dựng đề án thu hút nguồn vốn ODA trên cơ sở phù hợp với kế hoạch của Nhà tài trợ. Đồng thời trong nội dung của Đề án phải cụ thể và đồng bộ hóa các biện pháp như: Cải tiến một số các thể chế chính sách về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, bố trí đủ vốn đối ứng bằng tiền mặt và hiện vật, tăng cường năng lực quản lý và thực hiện dự án... . Theo khảo sát của tác giả với 21 người hưởng lợi từ các dự án ODA trong Vùng thì 100% ý kiến hoàn toàn đồng ý với các đề xuất trên (xem Bảng 4.2).
Bảng 4.2. Tổng hợp ý kiến đánh giá về các đề xuất giải pháp thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA
Nguồn: Khảo sát của tác giả năm 2013.
STT Đề xuất giải pháp Thứ tự ưu
tiên
Tỷ lệ phần trăm đề xuất (%) 1 Đẩy nhanh tiền trình thẩm định và phê duyệt dự án 4 14 2 Tăng cường năng lực quản lý và thực hiện dự án 3 17 3 Cải tiến một số thể chế và chính sách về quản lý
nguồn vốn ODA để phù hợp với Nhà tài trợ
2 24
4 Bố trí đủ vốn đối ứng bằng tiền và hiện vật 7 3 5 Xây dựng đề án thu hút nguồn vốn ODA phù hợp với
kế hoạch của Nhà tài trợ
1 25
6 Xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá dự án có hiệu quả và tăng cường công tác giám sát, kiểm tra nội bộ
9 5
7 Tăng cường sự phối hợp đồng bộ, thông suốt giữa Nhà tài trợ, Trung ương và địa phương
5 10
8 Chính sách an sinh xã hội (đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư,...) của Việt Nam
6 5
9 Công khai và minh bạch hóa thông tin về dự án ODA cũng như quy trình và thủ tục để người dân tham gia tiếp cận nguồn vốn này.
4.2.1.2. Áp dụng mô hình quản lý dự án ODA phù hợp có tính chuyên nghiệp cao
Để thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA, cần sớm đánh giá các mô hình quản lý dự án ODA và lựa chọn mô hình phù hợp nhất với lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn để áp dụng. Mô hình quản lý ODA được lựa chọn phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản của quản lý nhà nước về vốn ODA, đó là phải (1) Phát huy cao độ tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan chủ quản và cơ quan, đơn vị thực hiện dự án; (2) Bảo đảm tính tổng hợp, thống nhất và đồng bộ trong công tác quản lý vốn ODA; (3) Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan, trong đó có các đối tượng thụ hưởng; (4) Bảo đảm tính rõ ràng, minh bạch về quyền hạn và trách nhiệm của các bên có liên quan; và (5) Bảo đảm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và Nhà tài trợ. Để thỏa mãn được năm yêu cầu này, cần tiếp tục thực hiện sự thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở phân cấp, tăng cường trách nhiệm và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các cơ quan quản lý ngành và địa phương.
Như đã phân tích trong chương 3, để thu hút và giải ngân sử dụng nguồn vốn ODA đảm bảo tiến độ và hiệu quả, vai trò của các Ban quản lý dự án ODA tại các cấp, đặc biệt cấp địa phương là hết sức quan trọng. Những tồn tại trong các mô hình tổ chức các Ban quản lý dự án hiện nay cũng đã được ghi nhận bởi Bộ Kế hoạch và Đầu tư - đơn vị được giao trách nhiệm là cơ quan chủ trì trong xây dựng và thu hút nguồn vốn ODA và xây dựng các văn bản pháp luật liên quan đến mô hình hoạt động của các Ban quản lý dự án. "Thành lập BQLDA chuẩn và phù hợp sẽ giúp cho quá trình giải ngân nhanh các dự án ODA hơn. Các BQLDA chuyên nghiệp thường biết khai thác và tận dụng được những kiến thức đã học hỏi trong nhiều năm. Nếu không thành lập được ban đó thì cũng sẽ gây khó khăn cho địa phương" [50].
Trong mô hình quản lý dự án ODA thuộc lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, việc xác định rõ địa vị pháp lý của các Ban quản lý dự án theo hướng đảm bảo tính chuyên nghiệp, tăng cường tính minh bạch, chống khép kín và tự chịu trách nhiệm là hết sức quan trọng.
Việc tổ chức các Ban quản lý dự án chuyên nghiệp có ý nghĩa cụ thể sau: (i) tiết kiệm chi phí quản lý dự án như thuê văn phòng, lương và các chi phí hành chính; (ii) phát huy được những kinh nghiệm thực hiện dự án của các cán bộ dự án do cán bộ thực hiện dự án sẽ đồng thời thực hiện các dự án khác nhau và tiếp nối khi dự án kết thúc; (iii) giảm thời gian thực hiện dự án do tiết kiệm được thời gian thành lập Ban quản lý dự án; (iv) thu hút được cán bộ giỏi, các cán bộ dự án yên tâm công tác, không phải đi tìm việc khi dự án kết thúc và tiết kiệm được chi phí đào tạo; (v) tăng hiệu quả thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA do cán bộ quản lý dự án có kinh nghiệm làm việc với các nhà tài trợ.
Các dự án ODA thuộc lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn thường là các dự án phát triển mang tính liên ngành và tổng hợp nhiều lĩnh vực, do vậy nên thành lập Ban quản lý dự án ODA trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trên cơ sở xem xét rút kinh nghiệm từ mô hình quản lý dự án ODA theo hướng chuyên nghiệp điển hình của tỉnh Hà Tĩnh. Với mô hình Ban quản lý dự án chuyên nghiệp, tỉnh Hà Tĩnh đang nổi lên là địa phương có tốc độ giải ngân và thực hiện dự án ODA hiệu quả trong những năm gần đây, được các nhà tài trợ đánh giá cao với 8/13 dự án đầu tư được xếp loại tốt, 4/13 dự án xếp loại khá, 1/13 dự án xếp loại trung bình và không có dự án xếp loại kém [20].
Theo mô hình này, các tỉnh trong Vùng sẽ thành lập Ban quản lý dự án tỉnh làm chủ đầu tư, phía dưới là hệ thống các nhóm hỗ trợ kỹ thuật cấp huyện và các ban quản lý dự án/công trình cấp xã (xem hình 4.1).
Nhà tài trợ CHÍNH PHỦ Bộ KH và ĐT Bộ Tài chính Ngân hàngNNVN phòngVăn CP Các Bộ, UBND Tỉnh, thành phố trực thuộc TW Nhà tài trợ Ban, Ngành Ban quản lý dự án Ban quản lý dự án tỉnh, thành Nhà tài trợ Dự án triển khai cấp Bộ phố Ban quản lý dự án cấp huyện, xã
Hình 4.1. Mô hình tổ chức Ban quản lý dự án chuyên nghiệp đề xuất cho Vùng Duyên Hải Miền Trung
4.2.1.3. Thành lập quỹ vốn đối ứng để thực hiện các dự án ODA
Việc thành lập Quỹ vốn đối ứng sẽ được sự ủng hộ mãnh mẽ của Cộng đồng các nhà tài trợ, thể hiện sự cam kết mạnh mẽ của Chính phủ Việt Nam trong thu hút nguồn vốn ODA. Chính vì vậy, trong nhiều diễn dàn và các nhà tài trợ đã có những ý kiến đề xuất về vấn đề này. Theo ý kiến của ông In Kim, Trưởng đại diện Cơ quan Hợp tác Quốc tế Hàn Quốc (Koica) tại Hội thảo quốc tế về hợp tác phát triển Việt Nam - Hàn Quốc diễn ra tại Hà Nội ngày 12/9/2013 thì “Để đón dòng ODA mới trong thời gian tới, Việt Nam cần phải lập Quỹ vốn đối ứng để đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án ODA cũ, mới”.
Cơ sở pháp lý để hình thành quỹ bao gồm các văn bản pháp luật và dưới luật sau đây làm cơ sở cho việc thành lập và vận hành Quỹ vốn đối ứng bao gồm: Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và Nghị định số
60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; Luật Quản lý nợ công (năm 2009) và các nghị định hướng dẫn Luật Quản lý nợ công thay thế cho Nghị định 134/2005/NĐ-CP ngày 01/11/2005 về quản lý vay và trả nợ nước ngoài của Chính Phủ, Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 thay thế cho Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 về Quản lý và sử dụng nguồn ODA; Thông tư 108/2007/TT-BTC ngày 7/9/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Các nguyên tắc vận hành Quỹ vốn đối ứng: