nông nghiệp và nông thôn vùng Duyên hải Miền Trung
3.3.1. Thực trạng thu hút ODA vào phát triển nông nghiệp, nông thônvùng Duyên hải Miền Trung vùng Duyên hải Miền Trung
3.3.1.1. Kết quả thu hút ODA vào phát triển nông nghiệp, nông thôn của Vùng Trong thời kỳ 1993- 2012, tỷ lệ huy động nguồn vốn ODA vào phát triển nông nghiệp và nông thôn của vùng DHMT chiếm 15% tổng vốn ODA của Bộ Nông nghiệp & PTNT, với số vốn ODA ký kết đạt trên 884 triệu USD (đứng thứ 4 so với các vùng miền trong cả nước, sau vùng Đông Bắc, Bắc Trung Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long). Trong đó vốn đã giải ngân đạt trên 486 triệu USD (đạt 55% lượng vốn ODA đã ký kết với Nhà tài trợ), chiếm 14,56% tổng vốn đã giải ngân (xem Biểu đồ 3.12 và Bảng 3.6).
Đông Nam bộ; 5% Tây Nguyên; 5% ĐB sông Cửu Long; 14% Đông Bắc; 16% Tây Bắc; 8% ĐB sông Hồng; 11% Duyên hải miền
Trung; 15%
Bắc Trung bộ ; 26%
Biểu đồ 3.12: Phân bổ vốn ODA lĩnh vực NN&PTNT theo vùng thời kỳ 1993-2012
Nguồn: Vụ Tài chính, Bộ NN&PTNT, 2013
Bảng 3.6. Nguồn vốn ODA cho phát triển nông nghiệp và nông thôn phân theo vùng thời kỳ 1993-2012
Đơn vị tính: Lượng vốn: Triệu USD;Tỷ lệ: %
Nguồn: Vụ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và PTNT, 2013
Để thu hút được lượng vốn ODA nêu trên, cùng với sự định hướng, hỗ trợ của các Bộ, Ngành cấp Trung ương, các tỉnh trong vùng DHMT đã có những hành động thiết thực trong vận động nguồn ODA, cụ thể là:
TT Tên vùng Vốn ký kết Vốn giải ngân
Tỷ lệ giải ngân so với ký kết 1 Đông Bắc 943,1 490,4 52 2 Tây Bắc 471,5 268,8 57 3 Đồng bằng sông Hồng 648,4 415,0 64 4 Bắc Trung Bộ 1,532,5 950,1 62
5 Duyên hải Miền Trung 884,1 486,3 55
6 Tây Nguyên 294,7 144,4 49
7 Đông Nam Bộ 294,7 147,4 50
8 Đồng bằng sông Cửu Long 825,2 437,4 53
Thứ nhất, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh đã tư vấn cho UBND tỉnh đề xuất các dự án yêu cầu hỗ trợ ODA, phối hợp với Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ KHĐT để tiếp xúc, vận động các nhà tài trợ. Khi được phê duyệt là một bộ phân của chương trình, dự án, các tỉnh đã phối hợp tổ chức triển khai, quản lý giám sát theo quy định chung.
Quy trình thu hút nguồn vốn ODA tại các tỉnh trong Vùng bước đầu được thực hiện khá tốt. Sở Kế hoạch và Đầu tư đã phối hợp các Sở, ngành tại địa phương đề xuất ý tưởng, xây dựng đề cương dự án chủ động tiếp cận nhà tài trợ, nhằm vận động các dự án có quy mô lớn theo định hướng ưu tiên của tỉnh đã được xác định trong danh mục ưu tiên vận động ODA và phù hợp với tiêu chí tài trợ của nhà tài trợ.
Đối với các chương trình, dự án ODA do các Bộ ngành quản lý: Các Sở ngành trong Vùng đã tăng cường quan hệ với các Bộ ngành trung ương để nắm thông tin, chủ động xây dựng các tiểu dự án của tỉnh phù hợp với tiêu chí tài trợ và của từng chương trình, dự án để đăng ký tham gia chương trình dự án do các Bộ ngành trung ương quản lý, nhất là các lĩnh vực y tế, giáo dục, giao thông nông thôn, nước sạch vệ sinh môi trường nông thôn, xoá đói giảm nghèo.
Thứ hai, ngoài các hoạt động phối hợp với các Bộ, một số địa phương trong Vùng đã tổ chức các Hội nghị vận động viện trợ tại địa phương mình để giới thiệu, quảng bá tiềm năng của tỉnh và nhu cầu viện trợ, chẳng hạn như các Hội nghị vận động tài trợ ODA tổ chức tại Huế (năm 1998), tại Hội An (năm 2001) và tại Nha Trang (năm 2006).
Thứ ba, trong giai đoạn 2006-2010, các tỉnh thuộc vùng Duyên hải Miền Trung đã xây dựng và Ủy ban Nhân dân các tỉnh đã phê duyệt Đề án vận động, thu hút dự án ODA đến năm 2015. Trong đề án của các tỉnh đều đánh giá tỉnh hình thu hút và sử dụng vốn ODA của tỉnh mình thời kỳ 1993-2006, đánh giá hiệu quả thực hiện các dự án ODA trong thời gian qua và đề xuất định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA của tỉnh mình đến năm 2015. Trong đó, lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nông thôn được xếp vào nhóm ưu tiên hàng đầu để thu hút và tăng cường hiệu quả sử dụng trong thời gian tới.
Thứ tư, các tỉnh trong Vùng đã bước đầu chú trọng tạo môi trường để thu hút nguồn vốn ODA, cụ thể là đã tích cực cải cách thủ tục hành chính, nâng cao năng lực thể chế, sửa đổi hệ thống văn bản pháp quy theo hướng thật minh bạch, cụ thể và có tính đồng bộ cao. Nhận thức đúng đắn về ODA, lãnh đạo các tỉnh đã có sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao nhằm đảm bảo việc thực hiện các chương trình, dự án ODA có hiệu quả, phòng và chống thất thoát, lãng phí. Thông qua đó, đã tạo dựng được niềm tin của cộng đồng quốc tế đối với Việt Nam nói chung và đối với Vùng nói riêng. Bên cạnh đó, các tỉnh cũng đã chú trọng củng cố đội ngũ thực hiện dự án, đảm bảo có đầy đủ năng lực quản lý, trình độ chuyên môn, đáp ứng yêu cầu thực hiện tốt mục tiêu dự án; xây dựng các chương trình, dự án có hiệu quả, hiệu suất, có lợi ích và tính bền vững.
Thứ năm, các tỉnh trong Vùng cũng đã bước đầu thực hiện lồng ghép các dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ vào kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, địa bàn; kết hợp đồng bộ với việc thực hiện các dự án liên quan từ các nguồn vốn khác để phát huy tốt hiệu quả đầu tư; thường xuyên cập nhật, bổ sung danh mục dự án cho phù hợp với yêu cầu thực tế, đảm bảo tính hợp lý, khả thi trong thực hiện.
Tuy nhiên, công tác thu hút ODA của các tỉnh trong Vùng vẫn còn nhiều bất cập. Những bất cập đó được thể hiện cụ thể trong một khâu công tác trong quy trình thu hút, vận động ODA.
3.3.1.2. Những hạn chế trong công tác thu hút nguồn vốn ODA của Vùng
a. Hạn chế trong xác định và chuẩn bị dự án ODA
Xác định và chuẩn bị dự án là khâu hết sức quan trọng trong thu hút, vận động ODA. Thực tế trong những năm qua, công tác này trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn ở cấp Trung ương cũng như ở cấp địa phương tại các tỉnh vùng Duyên hải Miền Trung vẫn còn bộc lộ nhiều yếu kém. Sự yếu kém này thể hiện ở chỗ: việc lập kế hoạch và xác định các ý tưởng thiết kế dự án ODA vẫn chưa bám sát vào nhu cầu thực tiễn và các chủ trương vận động ODA của Chính phủ, còn chắp vá, dàn trải, thiếu một quy hoạch tổng thể và dài hạn, chưa có sự liên kết giữa các vùng, các ngành, các địa phương. Đặc biệt là chưa có sự gắn kết giữa các nguồn vốn ODA vay ưu đãi với nhau, cũng như chưa có sự gắn kết với các nguồn vốn “nội
lực” mà phía Việt Nam huy động được trong nước hoặc các dự án FDI để cùng thực hiện các chương trình dự án. Điều này dẫn đến tình trạng trùng lắp về nội dung cũng như mục tiêu tài trợ giữa các chương trình, dự án với nhau.
Kết quả khảo sát cán bộ quản lý ODA cấp bộ, ngành và các ban quản lý dự án các cấp tại vùng DHMT cho thấy có 23/36 người đồng ý với nhận định cho là thu hút nguồn vốn ODA vào ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu thực tế mà còn bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong quá trình hình thành dự án, và chỉ có 13/36 người đồng ý (xem Biểu đồ 3.13).
14 12 10 9 10 13 8 Series1 6 4 2 0 0 4
Hoàn toàn Không đồng Tạm chấp Đồng ý Hoàn toàn
không đồng ý nhận đồng ý
ý
Biểu đồ 3.13. Đánh giá sự phù hợp của dự án ODA với nhu cầu thực tế
Nguồn: Khảo sát của tác giả năm 2013
Nội dung các chương trình, dự án dự kiến vay vốn ODA để thực hiện tại Vùng chưa tuân theo đúng các quy định của Nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam về mẫu đề xuất dự án, còn sơ sài, chưa đánh giá hết tính khả thi về mặt kỹ thuật, kinh tế, tổ chức triển khai thực hiện, đặc biệt là chưa tính đến hiệu quả sử dụng vốn, coi vốn ODA vay ưu đãi như nguồn vốn cho không, dẫn đến tình trạng lập kế hoạch vay vốn ODA tràn lan theo phong trào.
Bên cạnh đó, việc lập kế hoạch và xác định các ý tưởng thiết kế dự án vẫn chưa bám sát vào lĩnh vực ưu tiên và yêu cầu của phía các Nhà tài trợ, do đó mức độ hài hòa trong thiết kế dự án giữa hai bên vẫn chưa đạt yêu cầu đề ra. Chính yếu tố thiếu hài hòa đã làm cho quá trình huy động vốn thông qua các chương trình, dự án vay vốn bị hạn chế so với các yêu cầu đề ra. Vì vậy, dẫn đến kết quả là danh mục
các chương trình, dự án đưa ra vận động vay vốn thì nhiều nhưng số lượng các chương trình, dự án được phía các nhà tài trợ chấp thuận thì ít. Thậm chí nếu được phía các nhà tài trợ chấp thuận thì tính khả thi về mặt kỹ thuật và kinh tế của nhiều dự án lại khộng đạt yêu cầu đặt ra, do khâu quản lý “đầu vào” đối với các chương trình, dự án dự kiến vay vốn ODA mà các Bộ, Ngành, địa phương trình lên còn lỏng lẻo, thiếu qui hoạch, đặc biệt là chưa có sự sàng lọc kỹ trước khi đưa ra vận động vay vốn. Vì vậy nhiều dự án sau này khi đi vào giai đoạn thực hiện đã gặp không ít khó khăn về thực hiện, giám sát đánh giá và bàn giao kết quả dự án.
b. Thực trạng công tác thẩm định, phê duyệt dự án ODA
Công tác thẩm định và phê duyệt các dự án ODA là khâu hết sức quan trọng nhằm bảo đảm tính hiệu quả và chất lượng của các dự án ODA. Các dự án nông nghiệp được triển khai và thực hiện tại Vùng được chia thành 02 nhóm: (i) Các dự án nhóm O do Bộ Nông nghiệp và PTNT (hoặc các Bộ ngành khác) là cơ quan chủ quản và sau khi phê duyệt dự án xong, thì thành lập Ban quản lý dự án tại tỉnh và giao cho Ủy ban nhân dân tỉnh là cơ quan chủ quản dự án tại địa phương; và (ii) Các dự án trực tiếp do tỉnh đàm phán, thẩm định và triển khai.
Công tác thẩm định, phê duyệt dự án tại Vùng DHMT trong những năm qua gặp nhiều khó khăn, cụ thể:
- Thời gian phê duyệt luận chứng khả thi, thiết kế kỹ thuật kéo dài, từ khi phê duyệt đến khi thi công phải mất từ 1 đến 1,5 năm. Tình hình triển khai thực tế có nhiều thay đổi nên nhiều dự án đòi hỏi phải có sự điều chỉnh cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, việc phê duyệt những thay đổi của cả hai phía là chủ dự án và nhà tài trợ thường bị chậm trễ. Hơn nữa đối với một số dự án như thủy lợi hoặc dự án rừng phòng họ, do mấy năm qua chính sách thuế đối với các nguyên liệu đầu vào và giá cả vật liệu, nhân công thường xuyên thay đổi, đồng thời dự án lại được triển khai tại nhiều tỉnh, nên thời gian thẩm định và phê duyệt rất dài. Có những dự án hợp tác với JICA, kể từ khi Thủ tướng phê duyệt danh mục dự án đầu tư cho đến khi dự án ký kết hiệp định phải mất thời gian khoảng 5 năm, do việc điều tra và thiết kế kỹ thuật kéo dài dẫn đến phải chuyển địa điểm thực hiện dự án.
- Các quy định về thẩm định các dự án ODA nhóm A đòi hỏi phải có sự cam kết chắc chắn nguồn vốn nước ngoài thì mới có căn cứ để thẩm định và trình Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, nhiều nhà tài trợ, đặc biệt là Nhật Bản - nhà tài trợ chủ yếu các dự án phát triển hạ tầng quy mô lớn thuộc nhóm A, lại yêu cầu dự án phải được các cấp có thẩm quyền phê duyệt thì mới có thể xem xét cấp vốn.
- Thủ tục phê duyệt thiết kế chi tiết, tổng dự toán, nội dung đấu thầu của phía Việt Nam (do các cơ quan Bộ ngành địa phương tiến hành) thường bị chậm trễ, không chính xác cả trước và sau khi ký kết hiệp định vay vốn ưu đãi. Sự không hài hòa thủ tục giữa Luật Đấu thầu và hướng dẫn mua sắm của Nhà tài trợ là một trong những lý do dẫn đến trình trạng này. Cụ thể, đối với các dự án ODA do ADB, WB tài trợ, sau khi ký kết hiệp định, Nhà tài trợ đồng ý kế hoạch mua sắm trong 18 tháng, tuy nhiên Luật Đấu thầu của Việt Nam thì lại quy định đối với các dự án đầu tư sau khi dự án được ký kết và có hiệu lực sẽ phê duyệt kế hoạch đấu thầu tổng thể.
Mặt khác, việc thẩm định các phương án tài chính của một số dự án cũng chưa chặt chẽ, chủ yếu được thực hiện tại bàn, chưa giúp lựa chọn được các phương án tối ưu. Điều này, một mặt do hạn chế của phương pháp “thẩm định tại bàn”, mặt khác do áp lực từ nhiều phía trong quá trình vận động của dự án gây ra. Tâm lý các ngành, các cấp đều muốn có nhiều dự án được thực hiện trong phạm vi quyền quản lý của mình nên việc thẩm định dự án không được khách quan, thấu đáo, có khi chấp nhận cả những ràng buộc bất lợi hoặc lựa chọn những dự án không có hiệu quả cao xét trên tổng thể nền kinh tế. Kết quả là nhiều dự án có phương án cho vay lại không phù hợp, đến kỳ trả nợ dự án không trả được nợ và xin hoãn nợ, hoặc có dự án địa phương không có năng lực bố trí vốn đối ứng để thực hiện các nghĩa vụ của mình như đã cam kết...
Thủ tục hành chính của Việt Nam cũng gây nhiều khó khăn cho các Ban quản lý dự án tỉnh trong Vùng, đặc biệt là bước thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các hạng mục sử dụng vốn sau đấu thầu. Ở mỗi bước, các Ban quản lý dự án tỉnh đều phải gửi hồ sơ đến Ban quản lý dự án Trung ương xem xét trước, trước khi trình Bộ chủ quản và Nhà tài trợ. Do các tiêu chuẩn đòi hỏi không đồng nhất nên để có được sự đồng ý của tất cả các cấp thì phải mất nhiều thời gian và công sức, dẫn đến có những gói thầu phải mất vài tháng mới có kết quả đồng ý, gây chậm tiến độ thực hiện dự án.
Các quy định về phê duyệt các dự án ODA cho thấy ý định kiểm soát chặt chẽ hiệu quả của các dự án ODA của Nhà nước. Tuy nhiên các quy định này chỉ
phù hợp trong bối cảnh số lượng các dự án ODA do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ở mức vừa phải. Khi số lượng các dự án tăng nhanh như trong thời gian qua và quy trình xây dựng dự án của các nhà tài trợ phức tạp sẽ tạo ra gánh nặng trong quá trình thẩm định và phê duyệt dự án cho Chính phủ và các cơ quan tổng hợp.
Theo kết quả khảo sát đối với 10 Nhà tài trợ và 36 cán bộ cơ quan quản lý dự án tại vùng Duyên hải Miền Trung về nhận định: “Quy trình thẩm định và phê duyệt dự án đối với ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn đơn giản và thời hạn phê duyệt phù hợp với nhà tài trợ?”, cho thấy chỉ có 15/46 người đồng ý với nhận định, còn 31/46 người không đồng ý (xem Biểu đồ 3.14).
14 12 10 8 6 4 2 0 Series1 Hoàn toàn 7 Không đồng ý 10 Tạm chấp 14 Đồng ý 10