Thông thường các nhà tài trợ đầu tư vốn ODA vào các nước có mối quan hệ chính trị tốt và sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Vì vậy, các nhân tố kinh tế chính trị của nước nhận tài trợ có ảnh hưởng lớn đến thu hút nguồn vốn ODA. Các nhân tố chủ quan ảnh hưởng đến thu hút nguồn vốn ODA bao gồm:
Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tiếp nhận viện trợ: Trong môi trường này, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp, cơ chế quản lý kinh tế, sự ổn định chính trị,… sẽ có những tác động trực tiếp đến quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA. Ví dụ, ở các quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, viện trợ tương đương 1% GDP có thể dẫn đến mức tăng trưởng bền vững tương đương 0,5% GDP. Vì vậy, ổn định về mặt chính trị, tăng trưởng về kinh tế là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng để vận động, thu hút ODA cho đất nước và sử dụng ODA hiệu quả.
Qui trình và thủ tục của nước tiếp nhận viện trợ: Đây là nhân tố quan trọng nhất tác động trực tiếp tới hoạt động thu hút và sử dụng vốn ODA. Ở những quốc gia có quy trình và thủ tục thông thoáng, thuận lợi cho công tác thực hiện các chương trình, dự án ODA thì ở nơi đó các chương trình, dự án ODA sẽ triển khai thuận lợi, đúng tiến độ và phát huy tốt, qua đó sẽ làm tăng khả năng thu hút thêm nguồn vốn này.
Năng lực của cán bộ hoạt động trong lĩnh vực thu hút và sử dụng vốn ODA:
Năng lực của các cán bộ thực hiện chương trình, dự án ODA cũng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới công tác thu hút và sử dụng vốn ODA. Các cán bộ hoạt động trong lĩnh vực thu hút và sử dụng vốn ODA cần phải có năng lực về đàm phán, ký kết dự án, triển khai thực hiện, quản lý nguồn vốn… Điều này đòi hỏi các cán bộ phải có kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật, kinh tế, kỹ thuật, ngoại ngữ. Bởi vì trên thực tế, các hoạt động thực hiện dự án vừa phải tuân thủ các quy định, luật pháp của Chính phủ Việt Nam vừa phải tuân thủ các quy định, hướng dẫn của Nhà tài trợ. Ngoài năng lực công tác chuyên môn, các cán bộ quản lý dự án nhất
thiết phải có phẩm chất trung thực, khách quan và có khă năng chịu đựng được áp lực cao trong công việc.
Năng lực tài chính của các nước tiếp nhận viện trợ ODA: Đối với các chương trình dự án ODA, để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì các quốc gia tiếp nhận phải có ít nhất 0,15 USD vốn đối ứng (khoảng 15%). Ngoài ra, cũng cần một lượng vốn đầu tư nhất định từ ngân sách cho công tác chuẩn bị các chương trình, dự án. Vì vậy, để thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA các quốc gia tiếp nhận vốn phải biết tăng cường và phát huy năng lực tài chính tự có.
2.5.
Kinh nghiệm của một số quốc gia về thu hút và sử dụng ODA trong
phát triển nông nghiệp và nông thôn
Vốn ODA đã tồn tại trên thế giới hơn 60 năm và được đánh giá là đóng vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế của nhiều nước chậm và đang phát triển. Tuy nhiên, việc sử dụng nguồn vốn ODA của các nước nghèo trên thế giới không phải lúc nào và ở đâu cũng thành công. Mỗi nước nhận viện trợ có những đặc thù riêng. Việc sử dụng viện trợ có hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào chính sách kinh tế, xã hội, thể chế chính trị, đội ngũ cán bộ… của nước nhận viện trợ. Có những trường hợp cùng một lượng viện trợ cho hai nước khác nhau đem lại kết quả hoàn toàn trái ngược nhau.
Mỗi quốc gia nhận ODA đều có cách tiếp cận riêng của mình, theo đó công tác quản lý và điều phối của Nhà nước ở các quốc gia này cũng có những nét riêng. Hàng năm, WB, các nhà tài trợ song phương và bản thân các nước nhận tài trợ đều có những đánh giá độc lập để rút ra kinh nghiệm thành công cũng như thất bại. Với Việt Nam, trong giai đoạn hiện nay, ODA còn khá mới mẻ nên việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước đi trước là rất cần thiết.
2.5.1. Những kinh nghiệm thành công trong thu hút và sử dụng ODA
Sự thành công của mỗi quốc gia không bao giờ diễn ra một cách ngẫu nhiên mà nhất định phải có nguyên nhân của sự thành công đó:
- Xác định lĩnh vực ưu tiên hợp lý: Thông thường căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội dài hạn và ngắn hạn mà mỗi nước xác định những lĩnh vực đầu tư dùng vốn ODA cụ thể.
Kenya là một nước đang phát triển điển hình ở Đông Phi, là nước có tầm quan trọng về cả kinh tế và chính trị của khu vực; đồng thời cũng là một thị trường tiềm năng, là nơi cung cấp một khối lượng cà phê và chè lớn trên thế giới. Tại Kenya, từ năm 1987 đến 1996, vốn ODA được thu hút và trải rộng trên nhiều lĩnh vực, nhưng cũng tập trung vào một số lĩnh vực cơ bản: 30% dành cho cơ sở hạ tầng, giao thông vận tải và năng lượng; 15% cho nông nghiệp và lâm nghiệp; 10% cho các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế. Các dự án về giáo dục và đào tạo ở Kenya đã được các nhà tài trợ đánh giá là có hiệu quả cao. Giáo dục tiểu học miễn phí đã làm cho lượng học sinh đến trường tăng lên đáng kể, từ 891.103 em năm 1963 đã tăng lên 1,4 triệu em vào năm 1970, năm 1990 là 5,5 triệu em theo học tại 16.500 trường tiểu học.
Ở Đài Loan, do xác định nông nghiệp là lĩnh vực ưu tiên hàng đầu nên thời kỳ 1951-1953, trong tổng số 267 triệu USD nhận viện trợ, vùng lãnh thổ này đã chi 50% cho lĩnh vực nông nghiệp, tiếp theo là các lĩnh vực khác như kỹ thuật, công nghiệp, hạ tầng, thuỷ lợi giao thông... Trong nông nghiệp, Chính phủ Đài Loan tập trung đầu tư vào cơ sở hạ tầng nông thôn, xây dựng hệ thống thuỷ lợi, phát triển lâm nghiệp, và cải tạo đất. Một phần không nhỏ của hỗ trợ phát triển chính thức được đầu tư cho các hộ nông dân mua máy móc, thiết bị nông nghiệp loại nhỏ nhằm tăng năng suất lương thực. Các nước khác như Thái Lan, Singapore... chủ yếu dành vốn ODA cho các dự án hạ tầng kinh tế giao thông, viễn thông, năng lượng...là những dự án đòi hỏi vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn chậm nên không hấp dẫn các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài nhưng lại giúp nâng cấp cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp trong và ngoài nước.
- Tạo ra một khung chính sách và hệ thống luật khuyến khích thu hút ODA vào phát triển nông nghiệp làm cơ sở cho sự phát triển rộng khắp. Trong thời kỳ Hàn Quốc thực hiện "tái thiết nền kinh tế" (1951-1962), Chính phủ đã đưa ra những luật khuyến
khích thu hút ODA và đã dành 40% tổng số ODA để khôi phục cơ sở hạ tầng và cơ sở công nghiệp bị tàn phá trong chiến tranh, 60% còn lại tập trung vào chuyển dịch cơ cấu kinh tế của Hàn Quốc trong giai đoạn này là tập trung cho nông nghiệp và phát triển nông thôn. Việc khuyến khích thu hút ODA vào phát triển nông nghiệp nhằm nhanh chóng tự túc lương thực, xây dựng cơ sở hạ tầng, và hiện đại hoá nông nghiệp, cùng với các chính sách khuyến khích phát triển công nghiệp đã góp phần giúp Hàn Quốc trở thành quốc gia duy nhất trên thế giới cho đến nay thay đổi từ vị trí là một nước nhận viện trợ sau đại chiến Thế giới lần thứ hai trở thành nước viện trợ [54].
- Xác định các mục tiêu chung và các mục tiêu cụ thể của dự án phải xuất phát từ yêu cầu thực sự của nông dân. Từ kinh nghiệm của các nước đang phát triển cho thấy việc bảo đảm tính khả thi của dự án và mang lại hiệu quả thiết thực cho nông dân là nhân tố có tính quyết định sự thành công của các dự án hay chương trình tiếp nhận nguồn ODA. Muốn đạt được mục tiêu này phải nghiên cứu lựa chọn mục tiêu, đối tượng dự án một cách khách quan, có cơ sở khoa học.
- Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án ODA trong nông nghiệp đủ mạnh từ Trung ương đến địa phương. Các cán bộ lãnh đạo chủ chốt được đào tạo, tập huấn nhằm có đủ năng lực, chuyên môn và hiểu biết chế độ hiện hành của Chính phủ và Nhà tài trợ. Chính phủ Ấn Độ đã tuyển chọn rất kỹ các quan chức và nhân viên đảm trách phân phối và sử dụng ODA theo nguyên tắc tài chính công khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để quản lý và điều phối các chương trình, dự án ODA trong nông nghiệp. Còn ở Thái Lan, các chương trình, dự án ODA nói chung và các chương trình, dự án ODA trong nông nghiệp nói riêng được tập trung ở một cơ quan là Tổng vụ hợp tác kinh tế và kỹ thuật, ở đây đã có một hệ thống quản lý chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương.
- Xây dựng những chương trình, dự án ODA trong nông nghiệp hướng tới mục đích xoá đói giảm nghèo và chống thất nghiệp ở nông thôn. Chính phủ các nước đang phát triển đã xây dựng và thực thi các chương trình, dự án đến với các nhóm người nghèo thông qua việc (i) xác định và lựa chọn các xóm hoặc thôn (hoặc huyện) nghèo cần ưu tiên đặt trọng tâm trong chương trình, dự án; (ii) đảm bảo cho
các chương trình mục tiêu xoá đói giảm nghèo có hiệu quả về kinh tế và không làm suy yếu cơ chế tăng trưởng.
- Công khai hóa thông tin về các dự án đầu tư và các vùng lãnh thổ được đầu tư. Ví dụ, Inđônêxia hàng năm xuất bản "Quyển sách xanh" để gửi cho các nhà tài trợ ODA. Quyển sách này bao gồm đầy đủ các nội dung để cung cấp thông tin cần thiết như các dự án trong nông nghiệp thuộc các lĩnh vực ưu tiên của Chính phủ, kế hoạch vận động thu hút ODA trong đó có đề cập chi tiết đối với từng vùng lãnh thổ sao cho có sự cân bằng giữa nông thôn và thành thị. Đồng thời để thu hút và sử dụng vốn ODA sao cho hợp lý, Inđônêxia cũng chuẩn bị và sẵn sàng cung cấp các thông tin để đáp ứng các yêu cầu từ các nhà tài trợ.
2.5.2. Những kinh nghiệm từ sự không thành công trong sử dụng ODA
- Chưa xác định đúng chiến lược sử dụng ODA trong nông nghiệp, sử dụng ODA tràn lan dẫn tới hiệu quả sử dụng thấp. Xác định chiến lược sử dụng ODA trong nông nghiệp là một yêu cầu đầu tiên của công tác quản lý ODA. Việc xác định chiến lược sử dụng ODA trong nông nghiệp sẽ làm cho sử dụng ODA đúng mục đích và không dẫn đến gánh nặng nợ nần cho các nước nhận viện trợ. Tuy nhiên, có một số nước lại không quan tâm đến vấn đề này, khi nguồn viện trợ ngày càng tăng thì việc sử dụng lãng phí, đầu tư tràn lan cũng có xu hướng ngày càng cao, nhất là trong giai đoạn đầu khi nghĩa vụ trả nợ gốc chưa đến hạn (tức trong thời gian ân hạn). Một số quốc gia đã không cân nhắc đến nhu cầu thực tế, đến khả năng hấp thụ ODA, khả năng trả nợ của đất nước, xây dựng những chương trình, dự án thiếu căn cứ khoa học và luận chứng kỹ thuật chưa chặt chẽ dẫn đến tình trạng phiêu lưu trong sử dụng vốn. Ở Châu Mỹ Latinh, điển hình là Braxin, bằng vốn vay nước ngoài, nước này tiến hành một chương trình xây dựng kinh tế cực kỳ to lớn bao gồm: Xây dựng nhiều công trình thủy lợi với số vốn lớn tại vùng Đông Bắc, xây dựng tổ hợp nông - công nghiệp vùng Đông Bắc với số vốn khổng là 620 triệu USD. Kết quả là Braxin đã trở thành một con nợ lớn nhất thế giới với 108 tỷ USD năm 1986 và là một trong hai nước đầu tiên tuyên bố vỡ nợ vào tháng 8 năm 1992.
- Không chú trọng đầu tư cho nông nghiệp và chưa quan tâm thu hút sự tham gia của người dân/người hưởng lợi vào quá trình chuẩn bị dự án ODA. Ví dụ như ở
Châu Phi, nguồn vốn ODA được tập trung quá mức vào xây dựng hàng loạt công xưởng, biệt thự lớn, đầu tư chủ yếu vào phát triển đô thị, không quan tâm đến phát triển nông nghiệp, đầu tư không cân đối dẫn đến sử dụng vốn kém hiệu quả, gây tổn thất to lớn cho nền kinh tế quốc dân. Kết quả là mặc dù nguồn vốn ODA đổ vào các nước Châu Phi những năm thập kỷ 80 lên tới 30-40% tổng ODA thế giới với mức ưu đãi cao, tỷ lệ cho không lên tới 60-80% nhưng tốc độ tăng trưởng của các nước Châu Phi trong những năm này vẫn liên tục giảm. Theo đuổi số lượng dự án sẽ dẫn tới sự đầu tư lãng phí, chỉ chạy theo tốc độ giải ngân mà không quan tâm đến người hưởng lợi trực tiếp thì dự án khó thành công. Trong quá trình thiết kế dự án, Chính phủ nhiều nước đang phát triển và nhà tài trợ quá chú trọng vào mục tiêu số lượng dự án và công nghệ hiện đại mà quên mất người hưởng lợi. Sự lãng quên này thực tế đã dẫn đến kết quả tồi tệ. Ví dụ, năm 1996, một hệ thống thủy lợi được tài trợ lớn ở Nêpan đã được các chuyên gia kỹ thuật thiết kế với vùng hưởng lợi chưa được tưới tiêu. Tình cờ dự án bị chậm trễ, người ta có thời gian để phát hiện ra rằng trên thực tế đã có 85 hệ thống thủy lợi do nông dân quản lý đang hoạt động tốt ở đó.
Trong nhiều trường hợp, do quá chú trọng tới tăng khối lượng viện trợ tài chính, các nhà tài trợ và Chính phủ nước nhận ODA chỉ tập trung vào quy mô và tốc độ giải ngân mà quên đi người hưởng lợi trực tiếp. Họ chỉ được huy động thực hiện dự án một cách miễn cưỡng, vì sự tham gia của họ thường làm kéo dài thời gian thực hiện của dự án. Tuy nhiên, những đánh giá về kinh nghiệm trong lĩnh vực thủy lợi của WB đã chỉ ra rằng, sự tham gia của người hưởng lợi vào dự án là rất quan trọng. Năm 1995, một công trình đánh giá 121 dự án cấp nước nông thôn được tài trợ bởi các Chính phủ và các Tổ chức phi chính phủ (NGOs) ở 49 nước đã cho thấy tầm quan trọng của sự tham gia của những người hưởng lợi đối với sự thành công của dự án. Theo đánh giá này, 68% các dự án có sự tham gia của người hưởng lợi ở mức độ cao rất thành công, trong khi chỉ có 12% các dự án ít có sự tham gia của các chủ thể này là có kết quả. Khi coi sự tham gia của người hưởng lợi là một mục tiêu thì 62% số dự án thành công, còn nếu không làm như vậy thì chỉ có 10% số dự án thành công. Vì vậy, các nước nhận ODA nên sử dụng đội ngũ cán bộ và người hưởng lợi tại địa phương trong các chương trình, dự án ODA trong nông
nghiệp, đặc biệt là các dự án duy tu và mở rộng các tuyến đường, cải tạo các công trình cơ sở hạ tầng ở địa phương, nâng cấp hệ thống thủy lợi, hệ thống cung cấp nước sạch nông thôn và dự án phủ xanh đất trống đồi trọc, phát triển mạng lưới điện nông thôn miền núi.
2.5.3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Từ những kinh nghiệm của các nước trong quá trình thu hút và sử dụng ODA