văn hóa pháp luật của thẩm phán trong lĩnh vực tố tụng hành chính
Ở Việt Nam, pháp luật TTHC ra đời muộn hơn các loại tố tụng khác, được đánh dấu bằng sự ra đời của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, sau đó được sửa đổi bổ sung nhiều lần và được hoàn thiện dần, được thay thế bằng Luật TTHC do Quốc hội thông qua ngày 24/11/2010 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2011.
50
liên quan đến vấn đề giải quyết vụ kiện hành chính bằng con đường tư pháp, bằng hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân. Bên cạnh những thành tựu đáng ghi nhận, quá trình giải quyết vụ án hành chính vẫn còn bộc lộ những sai phạm, khiếm khuyết đáng phải nhìn nhận và khắc phục, nhất là những khiếm khuyết sai phạm trong việc bảo đảm sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các bên theo luật TTHC Việt Nam. Những khiếm khuyết, sai phạm đó thể hiện ở một số hiện tượng sau:
Thứ nhất, quyền khởi kiện vụ án hành chính có hiện tượng bị hạn chế. Qua tình hình khiếu kiện hành chính chung cả nước cho thấy số lượng các vụ khiếu nại hành chính ngày càng nhiều, tính chất phức tạp ngày càng gia tăng đặc biệt là khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Chỉ tính riêng 3 năm 2006 - 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303 nghìn đơn khiếu nại về gần 235 nghìn vụ việc. Cụ thể, UBND các cấp đã tiếp nhận hơn 214 nghìn đơn về hơn 182 nghìn vụ việc, các Bộ ngành tiếp nhận gần 89 nghìn đơn về khoảng 53 nghìn vụ việc. Trong khi đó, số lượng các vụ kiện hành chính được giải quyết tại TAND chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước. Báo cáo kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2008 cho biết, tại 28 tỉnh, trong số xấp xỉ 57 nghìn vụ việc khiếu nại hành chính đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra tòa án [6].
Năm 2009: Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 1.557 vụ án; Năm 2010: Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 1.651 vụ án; Năm 2011: Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý vụ án; 2323 vụ án; Năm 2012: Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 6.177 vụ án (Các số liệu thống kê án được tính theo năm công tác từ ngày 01/10 năm trước đến hết ngày 30/9 hàng năm) [10].
51
75%) tỷ lệ này cũng tương ứng với các vụ khởi kiện tại Tòa án nhưng tỷ lệ giải quyết đúng, thỏa mãn yêu cầu khởi kiện thì ngược lại không tương ứng với tỷ lệ trên (chỉ vài %). Rõ ràng đây là một nghịch lý[6].
Thứ ba, qua rà soát của các cơ quan chúc năng thì tỷ lệ trái pháp luật của
các quyết định hành chính là rất lớn nhưng những quyết định này khi bị khởi kiện vẫn được Tòa án cho là hợp pháp để bác yêu cầu khởi kiện của người dân.
Thứ tư, đa số người khiếu kiện không tin cậy vào sự bình đẳng, vào
tính khách quan trong hoạt động xét xử của Tòa án. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hiện tượng trên nhưng đáng chú ý nhất là những nguyên nhân sau đây:
Một là, trong các hoạt động xét xử của Tòa án, hoạt động xét xử án hành chính trực tiếp động chạm đến chính quyền, đến các cơ quan hành chính Nhà nước và những cán bộ công chức trong các cơ quan cơ quan đó. Đây là loại cơ quan có vai trò vô cùng to lớn trong quản lý hành chính nhà nước và bao trùm trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Đối với Tư pháp, đối với Tòa án những cơ quan này có vai trò quyết định đến bảo đảm cơ sở vật chất, đảm bảo cho hoạt động bình thường của cả bộ máy Nhà nước nói chung và hệ thống tư pháp nói riêng, đặc biệt là có vai trò chủ yếu trong việc lựa chọn và bổ nhiệm Thẩm phán. Vai trò như vậy rõ ràng là sẽ có tác động lớn đến tính khách quan, tính bình đẳng trong hoạt động xét xử của Tòa án nói chung và đặc biệt là trong quá trình TTHC nói riêng. Khi cơ quan hành chính hoặc cán bộ công chức có thẩm quyền trong các cơ quan đó bị khởi kiện thì họ tham gia với tư cách là một đương sự thuộc phía người bị kiện. Trong lúc đó cơ quan hoặc cán bộ công chức đó có tầm ảnh hưởng lớn như vậy, gây tác động trực tiếp đến tâm lý người xét xử. Thực tiễn cho thấy các Tòa án cùng cấp không giám xử các vụ kiện này hoặc nếu thụ lý thì việc xét xử thường không khách quan do nể nang và sợ sệt. Nể sợ vì nếu xử đúng thì Tòa án có thể rơi
52
vào tình trạng khó khăn vướng mắc trong việc bảo đảm điều kiện vật chất, kinh phí, đất đai, trụ sở, phương tiện … Cá nhân người xét xử dễ bị trù úm, có thể dẫn tới tình trạng không được tái bổ nhiệm khi hết nhiệm kỳ và còn một số các hệ lụy khác (Ví dụ: Hội đồng tuyển chọn và xét tái bổ nhiệm do Chủ tịch UBND cùng cấp làm chủ tịch hội đồng. Phần lớn các thành viên của Hội đồng là các cán bộ công chức trong cơ quan hành chính Nhà nước. Chánh án chỉ là một thành viên trong Hội đồng đó…). Tình hình như vậy rõ ràng là khó có thể bảo đảm được sư bình đẳng trong hoạt động xét xử vụ án hành chính và trong quá trình tham gia TTHC.
Khởi kiện hành chính được hiểu theo nghĩa dân gian nhất là “dân kiện quan” nên cơ hội thắng kiện của người khởi kiện rất khó. Việc đánh giá mức độ thắng kiện của người khởi kiện trong vụ án hành chính được dựa trên tỷ lệ cơ hội thắng kiện của người khởi kiện như sau: Nếu tỷ lệ thắng kiện của người khởi kiện là 50% thì người khởi kiện chắc chắn thua, tỷ lệ 50% - 70% người khởi kiện chưa chắc thắng, trên 70% người khởi kiện có khả năng thắng kiện nhiều hơn tuy nhiên còn nhờ vào sự may mắn và “ công tâm” của Hội đồng xét xử [19].
Hai là, đội ngũ Thẩm phán được giao thẩm quyền xét xử vụ kiện hành chính, xét xử vụ án hành chính nhưng trình độ hiểu biết về quản lý hành chính Nhà nước, hiểu biết pháp luật hành chính còn hạn chế, chưa tương xứng với chức năng và thẩm quyền. Nhiều Thẩm phán khi được hỏi về trình tự, thủ tục, hỏi về thẩm quyền ban hành một quyết định về đất đai đã không trả lời được. Họ cũng không biết lựa chọn, sắp xếp các tình tiết để làm căn cứ đánh giá tính trái pháp luật của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Thậm chí trên thực tế có một số không nhỏ Thẩm phán còn không nắm vững pháp luật TTHC, vi phạm nghiêm trọng
53
thủ tục tố tụng… Tình hình như vậy cũng ảnh hưởng lớn đến sự bảo đảm bình đẳng của các bên trong quá trình TTHC.
Ba là, khi thực hiện quyền giải thích và hướng dẫn luật, Tòa án có xu hướng đảm bảo sự thuận lợi cho hoạt động xét xử, có biểu hiện né tránh cơ quan chính quyền, không đưa ra được các chuẩn cụ thể, rõ ràng cho việc đánh giá tính trái pháp luật của các đối tượng bị khởi kiện (quyết định hành chính, hành vi hành chính …), qua đó làm thiên lệch việc bảo đảm sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các bên trong TTHC.
Bốn là, vấn nạn tham nhũng trong các cơ quan công quyền tràn nan là biểu hiện rõ nhất trong việc xem thường sự bình đẳng trong quản lý nhà nước nói chung và trong xét xử nói riêng nhất là trong lĩnh vực đất đai (gần 80% vụ án hành chính liên quan đến đất đai, hơn 70% khiếu kiện hành chính là đúng hoàn toàn, đa số các quyết định về đất đai là trái pháp luật về trình tự thủ tục…).
Mức độ tham nhũng nặng nề ở Việt Nam, tính nan giải, khó trị của nó được lý giải từ sự yếu kém của thể chế, tính nửa vời trong chỉ đạo thực hiện và sự thoái hóa của không ít quan chức, công chức trong bộ máy, thậm chí tham nhũng có cả trong hoạt động tư pháp, trong điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án. Tình trạng pháp luật có, pháp chế cũng có nhưng pháp trị thì không hoặc yếu kém và hình thức, là một thực tế phổ biến hiện nay [25].
Trước những nguyên nhân trên, để hoàn thiện các biện pháp bảo đảm Đảng và Nhà nước cần có nhiều biện pháp khắc phục những hạn chế, khiếm khuyết, nhất là tìm cách loại bỏ những nguyên nhân nêu trên.
Giá trị văn hóa phi vật thể của văn hóa pháp luật của thẩm phán còn thể hiện ở trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ thẩm phán. Trên thế giới, nhất là ở những nước có nền kinh tế phát triển, vấn đề nâng cao trình độ văn hóa
54
thông qua đào tạo chính quy luôn được coi trọng. Thông qua môi trường đào tạo, người học có cơ hội và điều kiện tiếp cận các chuẩn mực, các giá trị được thừa nhận chung, phổ quát về văn hóa. Do vậy, Thẩm phán ở những nước này thường được vinh danh là “tinh hoa của xã hội”…
Ở nước ta, việc đào tạo Thẩm phán theo hình thức tập trung, chính quy mới được thực hiện khoảng hơn 15 năm trở lại đây. Hình thức đào tạo này được thực hiện tại Học viện tư pháp (HVTP). Trong hơn 15 năm đó, HVTP đã đào tạo hàng chục ngàn học viên thẩm phán vừa có kiến thức chuyên môn vừa có trình độ văn hóa cao.
Điều đáng chú ý trong quá trình đào tạo thẩm phán nói chung và kiến thức văn hóa TTHC nói riêng, được nhà trường đặc biệt chú ý ngay từ thời gian đầu, từ khóa đầu… Tại đây, tuy chưa có những tài liệu, giáo trình độc lập, chuyên về văn hóa nhưng dưới hình thức lồng ghép, hay thông qua các chương trình chuẩn, tình huống mẫu, điển hình mà học viên được giới thiệu, hướng dẫn và thực hành để tiếp cận, rèn luyện, trang bị kiến thức văn hóa. Qua đó góp phần tích cực nhất hình thành phẩm chất, nhân cách văn hóa của Thẩm phán.
Tại Học viện tư pháp, quá trình hình thành phẩm chất văn hóa được thu nhận thông qua những hoạt động rèn luyện và học tập tương đối tập trung và có ý nghĩa thiết thực như:
a, Học thông qua tiếp cận, thực hiện các hoạt động tố tụng có tính cách cơ bản, khuôn mẫu chung như việc trật tự, hệ thống giấy tờ, tài liệu, chứng cứ… trong hồ sơ vụ án; thực hiện các hành vi tố tụng theo thủ tục chung như tiến hành điều khiển các thủ tục tại phiên tòa sơ thẩm (khai mạc phiên tòa, thủ tục hỏi, điều khiển phần tranh luận, nghị án, tuyên án…);
b, Học thông qua xử lý các tình huống cụ thể, phương pháp đóng vai…; c, Học thông qua hình thức diễn án;
55
d, Học thông qua hoạt động thực hành viết (tiểu luận, bài tập), thảo luận, làm việc theo nhóm;
e, Thông qua việc tham gia xây dựng, thực hiện các bộ phim mẫu về xét xử vụ án (như Tòa tuyên án trên truyền hình Việt Nam) hoặc thông qua việc thi hùng biện với học viên các chức danh khác như Luật sư, Kiểm sát viên…
Để bước đầu hình thành các nét văn hóa cơ bản của Thẩm phán, HVTP đã xây dựng một hệ thống giáo trình, tài liệu, học liệu… chuẩn mực cho đến nay được đánh giá là vào loại bậc nhất ở Việt Nam. Hệ thống tài liệu này không chỉ được áp dụng tại HVTP mà còn được áp dụng, phỏng theo tại các cơ sở đào tạo khác sau này. Nó được xem như là các chuẩn văn hóa về hình thức, nội dung tài liệu giảng dạy và học tập, nghiên cứu.
Một yếu tố đặc biệt đáng chú ý là ở HVTP hiện có một đội ngũ giảng viên chuyên nghiệp, tập trung bậc nhất về đào tạo các chức danh tư pháp nói chung và đào tạo Thẩm phán nói riêng, nhất là văn hóa pháp luật của thẩm phán trong lĩnh vực TTHC.