5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết
2.3. Thực trạng áp dụng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tạ
luật tại kỳ họp Quốc hội
Thực tế cho thấy trong hầu hết các kỳ họp Quốc hội, thời gian dành cho hoạt động lập pháp luôn cao hơn hoạt động giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc. Thông thƣờng thời gian dành cho hoạt động lập pháp tại kỳ họp thứ nhất và kỳ họp cuối của nhiệm kỳ là ít hơn so với các kỳ họp khác. Lý do, kỳ họp thứ nhất là kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khóa mới nên Quốc hội dành nhiều thời gian cho việc quyết định các vấn đề về nhân sự của bộ máy nhà nƣớc, kỳ họp cuối của nhiệm kỳ Quốc hội dành thời gian cho công tác tổng kết nhiệm kỳ.
Trong lịch sử các kỳ họp của Quốc hội, năm 2005 là năm Quốc hội xem xét, thông qua đƣợc nhiều dự án luật nhất với 29 luật. Để đạt đƣợc kết quả này thời gian mà Quốc hội phải bỏ ra không nhỏ. Tổng thời gian Quốc hội dành cho công tác lập pháp tại hai kỳ họp thứ 7 và thứ 8 trong năm 2005 chiếm đến 73,16%, tổng số thời gian làm việc của Quốc hội, trong đó kỳ họp thứ 7 để thông qua 15 dự án Quốc hội phải dành là 84,79% thời gian kỳ họp [44, tr.8].
Trƣớc khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, đã có quy định về Hồ sơ trình dự án luật nhƣng chỉ gồm Tờ trình và dự thảo Luật là tài liệu bắt buộc, còn những tài liệu có liên quan không có quy định cụ thể nên
trên thực tế hồ sơ về nhiều dự án chỉ có Tờ trình và dự thảo Luật. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 bổ sung quy định cụ thể về các tài liệu khác gồm những loại văn bản nào nhƣng trên thực tế tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5-2009), kỳ họp đầu tiên áp dụng quy định mới vẫn có trƣờng hợp Bản thuyết minh chi tiết về dự án và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng qua hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án không có hoặc nếu có thì rất sơ sài. Điều này ảnh hƣởng không nhỏ đến việc xem xét, cho ý kiến của đại biểu Quốc hội về dự án luật. Đây là một nhƣợc điểm quan trọng cần phải sớm đƣợc khắc phục. Bên cạnh đó quy định tài liệu về dự án phải gửi đại biểu Quốc hội trƣớc 20 ngày trƣớc khi kỳ họp bắt đầu chƣa đƣợc thực hiện một cách triệt để trên thực tế có dự án chỉ đƣợc gửi đến đại biểu khi đại biểu đã về dự kỳ họp Quốc hội. Hồ sơ dự án trình Quốc hội phục vụ phiên họp thông qua thƣờng gửi đến đại biểu Quốc hội muộn, có dự án buổi sáng hôm sau thông qua, tối hôm trƣớc mới đƣợc gửi đến đại biểu Quốc hội; bên cạnh đó dự thảo luật đã đƣợc tiếp thu chỉnh lý không sử dụng kỹ thuật trình bày để làm rõ điểm tiếp thu, chỉnh lý, ví dụ thể hiện những điểm sửa đổi bằng chữ nghiêng, đậm… nên rất khó cho việc theo dõi của đại biểu Quốc hội, tạo ra những hạn chế nhất định trong việc nghiên cứu của đại biểu Quốc hội.
Việc thực hiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội đƣợc diễn ra nhƣ sau:
2.3.1. Thuyết trình về dự án luật
Việc thuyết trình về dự án luật đƣợc cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án thực hiện bằng cách đọc Tờ trình Quốc hội về dự án luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thực tế, việc đọc Tờ trình thƣờng do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm
sát nhân dân tối cao, ngƣời đứng đầu các đoàn thể có quyền trình dự án thực hiện, trong những trƣờng hợp đặc biệt ngƣời phó có thể thuyết trình dự án luật, tuy nhiên rất hãn hữu. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, thời gian đọc Tờ trình thông thƣờng kéo dài khoảng từ 30 phút đến 1 giờ tuỳ thuộc vào nội dung của mỗi dự án, sang nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, XII thời gian đọc Tờ trình ngày càng đƣợc rút ngắn hơn do các vấn đề đƣợc nêu trong Tờ trình tập trung hơn.
Tờ trình Quốc hội về dự án luật có vai trò quan trọng, tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội có cơ sở để thảo luận và thông qua luật với tiến độ nhanh và chất lƣợng tốt. Thực tiễn hoạt động lập pháp của Quốc hội cho thấy, trong điều kiện đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm. Hoạt động này không những góp phần bảo đảm tính nghiêm túc của kỳ họp Quốc hội, nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật trƣớc Quốc hội, tạo điều kiện cho ngƣời thuyết trình có thể thuyết minh làm rõ thêm về dự án, mà còn giúp cho các đại biểu Quốc hội tập trung theo dõi chi tiết và nắm chắc hơn toàn bộ nội dung dự án luật.
Thông thƣờng nội dung của Tờ trình Quốc hội về dự án luật bao gồm: sự cần thiết phải ban hành luật; sơ lƣợc quá trình soạn thảo và các bƣớc đã tiến hành về việc biên soạn, tham khảo tài liệu; việc khảo sát thực tế; tổng kết thực tiễn thi hành các văn bản hiện hành có liên quan...; quan điểm chỉ đạo trong việc xây dựng và ban hành luật; cơ cấu, bố cục của dự án luật và những nội dung cơ bản của dự án; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định. Trên thực tế có những Tờ trình liệt kê nội dung của dự thảo rất dài dòng không đi vào những nội dung cơ bản, có Tờ trình không đƣa ra những vấn đề còn có ý kiến khác nhau không thuận lợi cho việc thảo luật của đại biểu.
Theo quy định của Hiến pháp thì đại biểu Quốc hội là một chủ thể có quyền trình dự án luật trƣớc Quốc hội, song thực tế trong những năm qua vì nhiều lý do khác nhau, các đại biểu Quốc hội hầu nhƣ không sử dụng quyền này. Bên cạnh đó việc trình dự án luật của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cũng còn rất hạn chế, chủ yếu dự án do Chính phủ trình. Trong nhiệm kỳ khóa X là 82,9%, nhiệm kỳ XI 87,8% luật đƣợc Quốc hội thông qua do Chính phủ trình. Trong các nhiệm kỳ X, XI, XII vừa qua chỉ có duy nhất 2 dự án do Ủy ban của Quốc hội soạn thảo và trình là dự án Luật giao dịch điện tử do Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trƣờng và dự án Luật phòng chống bạo lực trong gia đình do Ủy ban về các vấn đề xã hội trình Quốc hội.
2.3.2. Trình bày báo cáo thẩm tra
Ngay sau khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật thuyết trình về dự án, Báo cáo thẩm tra sẽ đƣợc cơ quan chủ trì thẩm tra trình trƣớc Quốc hội. Việc thuyết trình báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc hoặc của các Uỷ ban của Quốc hội trƣớc Quốc hội thƣờng do Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Uỷ ban thực hiện, trong một số trƣờng hợp đặc biệt, vì lý do khách quan có thể do Phó Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban thực hiện, trƣờng hợp Ủy ban lâm thời thẩm tra thì do Chủ nhiệm Ủy ban lâm thời trình trƣớc Quốc hội. Theo quy định của pháp luật ngoài sự thẩm tra chính thức của cơ quan chủ trì thẩm tra, còn có sự tham gia thẩm tra của Uỷ ban pháp luật.
Báo cáo thẩm tra là văn bản quan trọng giúp Quốc hội có cơ sở lý luận và thực tiễn để thảo luận, bày tỏ thái độ của mình đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, giảm bớt thời gian tranh luận. Do đó, một trong những yêu cầu của báo cáo thẩm tra là phải nêu lên đƣợc chính kiến của Hội đồng hoặc Uỷ ban thẩm tra về những vấn đề đƣợc nhất trí, không nhất trí hoặc còn
có ý kiến khác nhau để Quốc hội xem xét, quyết định. Trên thực tế, các báo cáo thẩm tra không chỉ nêu lên chính kiến của Hội đồng hoặc của Uỷ ban về những vấn đề mà cơ quan trình dự án nêu trong Tờ trình mà còn nêu lên ý kiến của Hội đồng hoặc của Uỷ ban về toàn bộ nội dung của dự án. Những ý kiến này thƣờng đƣợc thể hiện dƣới các hình thức nhƣ: ý kiến nhất trí của Hội đồng hoặc Uỷ ban; ý kiến của đa số thành viên Hội đồng hoặc Uỷ ban; ý kiến của thành viên Hội đồng hoặc Uỷ ban. Việc thể hiện đƣợc chính kiến của tập thể Hội đồng hoặc Uỷ ban trong Báo cáo thẩm tra là rất quan trọng và cần thiết, tuy nhiên không phải bao giờ việc này cũng thực hiện đƣợc. Vẫn có những Báo cáo thẩm tra chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu. Một số báo cáo thẩm tra nội dung sơ sài, ý kiến chung chung, nhận định hai chiều, không nêu đƣợc ý kiến của đa số thành viên Uỷ ban; nhiều nội dung trùng lặp, dàn trải; chƣa thể hiện đƣợc ý kiến đa chiều của các cơ quan có liên quan, đối tƣợng chịu tác động không thể hiện rõ, còn tập trung vào những nội dung cơ quan trình dự án đã trình, chƣa có tính toàn diện, tổng thể.
Căn cứ vào chủ thể tiến hành thẩm tra, báo cáo thẩm tra có thể là báo cáo thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra; báo cáo của cơ quan tham gia thẩm tra về những nội dung có liên quan tới lĩnh vực Uỷ ban phụ trách; báo cáo của Uỷ ban pháp luật với tƣ cách tham gia thẩm tra nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế báo cáo thẩm tra đƣợc thuyết trình trƣớc Quốc hội chỉ là báo cáo của cơ quan chủ trì thẩm tra, các cơ quan tham gia thẩm tra nếu có ý kiến riêng đã đƣợc nêu trong báo cáo chung.
2.3.3. Thảo luận về dự án luật
Sau khi Quốc hội nghe thuyết trình dự án luật và báo cáo thẩm tra, đại biểu Quốc hội thảo luận về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn
có ý kiến khác nhau của dự án luật. Do tầm quan trọng của việc thảo luận này, nên trong mỗi kỳ họp, Quốc hội đều dành thời gian thích đáng cho việc thảo luận. Qua việc thảo luận, các vấn đề cơ bản của dự án luật sẽ đƣợc phân tích, tranh luận và làm rõ hơn từ đó giúp cho các đại biểu Quốc hội có căn cứ để tỏ thái độ đồng tình hay không đồng tình với từng nội dung của dự án. Trên cơ sở ý kiến thảo luận của Quốc hội, các cơ quan hữu quan sẽ chỉnh lý dự thảo luật để trình Quốc hội.
Trên thực tế trong giai đoạn trình Quốc hội cho ý kiến, trong Tờ trình đều có trình bày về sự cần thiết ban hành văn bản và đại biểu Quốc hội cũng có ý kiến về vấn đề này. Có nhiều ý kiến cho rằng không cần thiết phải xem xét sự cần thiết ban hành luật trong giai đoạn thảo luận vì vấn đề này đã đƣợc Quốc hội quyết định khi thông qua Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ, phải coi việc xem xét, quyết định đƣa dự án vào Chƣơng trình là lần trình thứ nhất nhƣ kinh nghiệm lập pháp của một số nƣớc. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động lập pháp thời gian qua của Quốc hội nƣớc ta cho thấy, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan có quyền trình dự án luật gửi đến Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội cũng nhƣ trong Tờ trình của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội ra trƣớc Quốc hội về dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh tuy có đề cập đến sự cần thiết phải ban hành từng văn bản luật đƣợc dự kiến nhƣng còn sơ lƣợc. Bên cạnh đó, Quốc hội chƣa có điều kiện dành thời gian thoả đáng cho việc xem xét về sự cần thiết để đƣa mỗi dự án luật vào Chƣơng trình, nên việc xem xét sự cần thiết ban hành luật trong giai đoạn hiện nay là vẫn cần phải đƣợc tiến hành. Song, cần phải sớm khắc phục bất cập này trong giai đoạn lập dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của Quốc hội.
2.3.3.1. Thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội, thảo luận ở Đoàn đại biểu Quốc hội, thảo luận tại hai Hội trường và thảo luận tại phiên họp toàn thể
- Thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội, thảo luận ở Đoàn đại biểu Quốc hội
Việc thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội chủ yếu chuẩn bị cho việc thảo luận tại phiên họp toàn thể. Để chuẩn bị cho hình thức thảo luận này, ngoài những tài liệu của dự án luật nhƣ Dự thảo luật, Tờ trình Quốc hội về dự án, Báo cáo thẩm tra và các tài liệu khác nhƣ quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Đoàn Thƣ ký kỳ họp phối hợp với Uỷ ban thẩm tra và cơ quan soạn thảo gửi đến các đại biểu Quốc hội trong từng Tổ bản gợi ý về những vấn đề cần tập trung thảo luận. Trên cơ sở bản gợi ý thảo luận, Chủ tọa cuộc thảo luận Tổ sẽ điều hành cuộc họp, hƣớng các ý kiến thảo luận đi vào những vấn đề lớn hoặc những nội dung còn có ý kiến khác nhau của dự án luật. Trƣớc đây, Thƣ ký Đoàn đại biểu Quốc hội là ngƣời có trách nhiệm ghi biên bản các phiên họp Tổ sau đó gửi về Đoàn thƣ ký kỳ họp để tổ chức tập hợp, tổng hợp làm cơ sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý. Trong một số kỳ họp gần đây (kỳ họp thứ 4, thứ 5 của Quốc hội khóa XII), việc thảo luận tại tổ do cán bộ, chuyên viên, lãnh đạo cấp vụ của Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm việc ghi biên bản.
Theo quy định của Luật năm 1996 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002, ngoài hình thức thảo luận tại Tổ đại biểu Quốc hội, trƣớc khi thảo luận tại phiên họp toàn thể, dự án luật có thể đƣợc thảo luận tại Đoàn đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên do trên thực tế, Quốc hội chủ yếu tiến hành thảo luận theo Tổ đại biểu Quốc hội. Hình thức thảo luận dự án luật tại Tổ đại biểu Quốc hội theo mô hình kết hợp nhiều Đoàn đại biểu Quốc hội vào một Tổ góp phần bảo đảm cho các ý kiến phát biểu đƣợc tranh luận, xem xét dƣới nhiều góc độ khác nhau ở tầm khu vực rộng. Do đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
năm 2008 đã bỏ hình thức thảo luận tại Đoàn đại biểu Quốc hội. Đây là một cách làm đúng hƣớng, phát huy đƣợc hiệu quả của việc thảo luận Tổ trong điều kiện hoạt động hiện nay của Quốc hội.
Việc thảo luận ở Tổ về dự án luật trƣớc khi thảo luận tại phiên họp toàn thể là quy định tùy nghi, nhƣng đƣợc áp dụng phổ biến với hầu hết các dự án luật, đặc biệt là trong các kỳ họp gần đây. Song điểm đáng lƣu ý là trên thực tế trong quá trình thực hiện thủ tục này phát sinh một số vấn đề. Cụ thể là có nhiều nội dung đã đƣợc thảo luận kỹ ở Tổ, chƣa đƣợc tiếp thu, chỉnh lý lại tiếp tục đƣợc đại biểu nêu ra thảo luận tại phiên họp toàn thể gây lãng phí thời gian. Đồng thời, do không thống nhất về cách thức phát biểu, cách thức ghi biên bản nên gây nhiều khó khăn cho việc tập hợp, tổng hợp ý kiến của các cơ quan có trách nhiệm, nhiều trƣờng hợp ý kiến của đại biểu không đƣợc ghi chép một cách chính xác dẫn đến việc giải trình đi xa vấn đề cần phải giải trình.
Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI việc tổ chức các phiên họp tổ, đoàn thảo luận về các dự án luật hạn chế hơn so với các nhiệm kỳ trƣớc. Thậm chí