5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết
2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1992
- Giai đoạn 1945- 1959: Sau cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945,
Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời. Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội khoá I thông qua bản Hiến pháp đầu tiên làm cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thiết lập chế độ dân chủ và hệ thống pháp luật của một quốc gia có nền độc lập tự do. Hiến pháp 1946 có một số nội dung quan trọng làm cơ sở pháp lý cho quy trình lập pháp nói chung và quy trình thông qua luật nói riêng. Mặc dù, vấn đề về quy trình và đặc biệt thủ tục lập pháp chƣa đƣợc quy định cụ thể và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội (Nghị viện) còn rất sơ lƣợc, nhƣng có thể nói Hiến pháp 1946 đã đặt nền móng đầu tiên và là cơ sở cho việc quy định cụ thể hơn về vấn đề này ở các giai đoạn sau.
Theo quy định của Hiến pháp 1946, Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà; Nghị viện đặt ra các
nghị những dự án luật ra trƣớc Nghị viện” (Điểm b Điều thứ 52). Nghị viện họp công khai mỗi năm hai lần và phải có quá nửa tổng số nghị viên đến họp hội nghị mới biểu quyết. Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật tại phiên họp toàn thể. Việc biểu quyết của Nghị viện, bao gồm việc biểu quyết thông qua dự thảo luật, không phải theo nguyên tắc quá bán tổng số mà chỉ cần quá bán số nghị viên có mặt đồng ý. Những luật đã đƣợc Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nƣớc phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận đƣợc thông tri. Trong thời hạn này, Chủ tịch nƣớc có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Tuy nhiên, những luật đƣợc đem ra thảo luận lại mà vẫn đƣợc Nghị viện ƣng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nƣớc phải ban bố (Điều thứ 31).
- Giai đoạn 1959-1980: Năm 1959, Quốc hội ban hành Hiến pháp
1959 của thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất đất nƣớc ở miền Nam. Do hoàn cảnh lịch sử nên hoạt động xây dựng luật thời kỳ này chƣa tiến hành đƣợc nhiều. Quốc hội mới chỉ ban hành đƣợc một số luật quan trọng, cơ bản, còn chủ yếu là hoạt động lập quy do Chính phủ thực hiện.
Trong quy định của Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Quốc hội năm 1960 có một số điểm mới về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật so với quy trình trong Hiến pháp 1946. Theo đó, các văn bản này đã quy định chủ thể có quyền trình dự án luật trƣớc Quốc hội là Chủ tịch, Phó Chủ tịch nƣớc, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng Chính phủ. Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật bằng cách giơ tay biểu quyết hoặc bỏ phiếu kín; đại biểu không đƣợc biểu quyết bằng cách gửi giấy hoặc nhờ ngƣời khác bỏ phiếu thay. Một dự án luật trở thành luật khi đƣợc quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua. Các dự án đều do Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc
Quốc hội thẩm tra trƣớc khi nêu ra để Quốc hội thảo luận. Đại biểu Quốc hội muốn phát biểu ý kiến phải báo trƣớc để Chủ tịch đoàn sắp xếp thứ tự phát biểu ý kiến.
- Giai đoạn 1980-1992: Năm 1980 Hiến pháp của thời kỳ cả nƣớc tiến lên xây dựng chủ nghĩa xã hội đƣợc ban hành. Hiến pháp 1980 là mốc quan trọng đánh dấu bƣớc phát triển mới của hệ thống pháp luật Việt Nam. Sau đó, quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp nói chung cũng nhƣ quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật nói riêng đã có bƣớc phát triển mới. Quốc hội ban hành Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nƣớc năm 1981, Nội quy kỳ họp Quốc hội năm 1987 (đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 1990) và lần đầu tiên Nhà nƣớc ta có văn bản riêng quy định về quy trình lập pháp do Hội đồng Nhà nƣớc ban hành năm 1988. Đó là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh mà trong đó quy định một cách tƣơng đối đầy đủ về quy trình xem xét, thông qua dự án luật. Sau này nhiều quy định trong Quy chế đã tiếp tục đƣợc kế thừa và phát triển trong các quy định của pháp luật hiện hành.
Theo các văn bản này quyền trình dự án luật ra trƣớc Quốc hội đã đƣợc mở rộng cho các chủ thể mới là Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên. Tuỳ thuộc vào dự án luật, tờ trình, báo cáo thẩm tra đã đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội hay chƣa mà có cách thức thông qua luật khác nhau. Trƣờng hợp những tài liệu này đã đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội thì cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra không đọc lại tờ trình, báo cáo thẩm tra mà giao cho đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo với Quốc hội ý kiến của đại biểu Quốc hội và trình bày dự kiến tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật. Trƣờng hợp tài liệu chƣa đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội thì việc xem xét, thông qua dự án luật sẽ theo trình tự cơ quan trình dự án đọc Tờ trình về dự án, cơ quan chủ trì
Quốc hội và ở Hội trƣờng tại phiên họp toàn thể, tại phiên họp toàn thể Chủ tịch Quốc hội lấy biểu quyết về những điều luật có dự kiến sửa đổi hoặc có ý kiến của đại biểu Quốc hội phát biểu thêm và Quốc hội biểu quyết thông qua toàn bộ dự thảo luật.