5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết
1.3.3.Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận tại Nghị viện
Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận tại Nghị viện có rất nhiều điểm phức tạp, vừa phải tuân thủ các quy định chi tiết trong Nội quy Nghị viện, vừa phải tiến hành theo những quy tắc mang tính truyền thống của Nghị viện mỗi nƣớc. Tuy vậy, mọi cuộc thảo luận ở Nghị viện đều phải bảo đảm các nguyên tắc chung sau đây: thứ nhất, các cuộc thảo luận phải đƣợc tiến hành trên cơ sở thủ tục đƣợc xác định rõ ràng; thứ hai, tất cả các nghị sỹ đều có quyền và
nghĩa vụ nhƣ nhau trong quá trình thảo luận; đa số có quyền quyết định cuối cùng nhƣng thiểu số có những quyền phải đƣợc bảo đảm; thứ ba, phải có đủ
số thành viên có mặt để cuộc thảo luận có giá trị; thứ tư, quyền bàn luận một
cách đầy đủ và tự do là một quyền cơ bản trong khi tiến hành thảo luận; thứ năm, mỗi thời điểm chỉ thảo luận về một vấn đề; thứ sáu, vào bất kỳ thời
điểm nào, các nghị sỹ cũng có quyền đƣợc biết vấn đề gì đang đƣợc xem xét và vấn đề đó cần phải nhắc lại trƣớc khi cuộc biểu quyết đƣợc thực hiện; thứ
bảy, không nghị sỹ nào đƣợc phát biểu nếu chƣa đƣợc phép của Chủ tọa phiên
họp; thứ tám, không ai đƣợc phép phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề
khi đang có ngƣời khác muốn phát biểu lần thứ nhất về vấn đề đó; thứ chín,
Chủ tọa phải tuyệt đối trung lập.
Thủ tục tiến hành cuộc thảo luận tại Nghị viện thƣờng bắt đầu bằng việc điểm danh để xác định số nghị sỹ cần thiết cho các cuộc thảo luận của Nghị viện. Thông thƣờng, các yêu cầu phát biểu tại phiên thảo luận của Nghị viện đƣợc gửi trƣớc cho Chủ tịch Nghị viện. Trong thời gian diễn ra phiên họp, Chủ tịch Nghị viện cho phép hoặc mời phát biểu theo thứ tự đăng ký phát biểu ý kiến. Trong khi tiến hành thảo luận, các nghị sỹ cũng có thể xin phát biểu ý kiến bằng cách giơ tay, nhƣng phải đợi đến khi những ngƣời đăng ký trƣớc đã phát biểu hết. Chủ tịch Nghị viện mời nghị sỹ đăng ký, giơ tay trƣớc phát biểu trƣớc. Trƣờng hợp có nhiều ngƣời cùng giơ tay một lúc, Chủ tịch Nghị viện ghi tên của những ngƣời này và toàn quyền sắp xếp thứ tự phát biểu sao cho việc trình bày các ý kiến đƣợc mạch lạc và tạo ra sự đối thoại giữa các lập trƣờng khác nhau về vấn đề đang tranh luận. Một nguyên tắc bắt buộc trong cuộc thảo luận của Nghị viện là không đƣợc có những cuộc đối thoại trực tiếp giữa hai hay nhiều nghị sỹ.
Nội quy Nghị viện nhiều nƣớc có những quy định mang tính hạn chế quyền phát biểu của nghị sỹ nhƣ: hạn chế số lần phát biểu về một vấn đề; hạn chế thời gian của mỗi lần phát biểu, trừ một số nhân vật có vị trí, vai trò đặc biệt trong Nghị viện nhƣ Chủ tịch Uỷ ban, báo cáo viên của Uỷ ban hay tác giả đề án; hạn chế phạm vi phát biểu, chỉ phát biểu phải liên quan trực tiếp đến những vấn đề đang thảo luận hoặc không cho chuyển quyền phát biểu của mình cho nghị sỹ khác.
Nghị viện mà phải thực hiện nhiệm vụ Chủ tọa phiên họp và bảo đảm cuộc thảo luận diễn ra theo đúng Nội quy Nghị viện. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền tham gia vào các quyết định của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện có thể rời vị trí chủ tọa và tham gia tranh luận với tƣ cách nghị sỹ và trong trƣờng hợp này, Chủ tọa phiên họp là một Phó chủ tịch Nghị viện, ngƣời có thâm niên làm nghị sỹ lâu nhất hoặc ngƣời lớn tuổi nhất của Nghị viện.
Vào bất cứ thời điểm nào của cuộc thảo luận, nếu nghị sỹ nhận thấy Nội quy Nghị viện bị vi phạm hay không đƣợc áp dụng thì có quyền đứng lên nêu vấn đề mà không phải đợi Chủ tọa phiên họp mời phát biểu ý kiến.
Khi tất cả các nghị sỹ đăng ký phát biểu đã phát biểu thì cuộc thảo luận có thể kết thúc để đi đến biểu quyết. Tuy nhiên, Chủ tịch Nghị viện vẫn có thể đề nghị biểu quyết kết thúc cuộc thảo luận trƣớc thời điểm này khi có một lƣợng nghị sỹ nhất định kiến nghị (thông thƣờng chỉ cần năm nghị sỹ kiến nghị). Cuộc thảo luận kết thúc nếu kiến nghị chấm dứt thảo luận nhận đƣợc sự đồng ý của đa số nghị sỹ tham gia thảo luận.
Chương 2
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT
TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI
2.1. Sơ lược về sự phát triển các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội
Căn cứ vào sự hình thành và phát triển của Quốc hội, có thể phân chia các bƣớc hình thành và phát triển của quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự án luật nói riêng và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung theo một số giai đoạn.
2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1992
- Giai đoạn 1945- 1959: Sau cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945,
Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời. Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội khoá I thông qua bản Hiến pháp đầu tiên làm cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thiết lập chế độ dân chủ và hệ thống pháp luật của một quốc gia có nền độc lập tự do. Hiến pháp 1946 có một số nội dung quan trọng làm cơ sở pháp lý cho quy trình lập pháp nói chung và quy trình thông qua luật nói riêng. Mặc dù, vấn đề về quy trình và đặc biệt thủ tục lập pháp chƣa đƣợc quy định cụ thể và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội (Nghị viện) còn rất sơ lƣợc, nhƣng có thể nói Hiến pháp 1946 đã đặt nền móng đầu tiên và là cơ sở cho việc quy định cụ thể hơn về vấn đề này ở các giai đoạn sau.
Theo quy định của Hiến pháp 1946, Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà; Nghị viện đặt ra các
nghị những dự án luật ra trƣớc Nghị viện” (Điểm b Điều thứ 52). Nghị viện họp công khai mỗi năm hai lần và phải có quá nửa tổng số nghị viên đến họp hội nghị mới biểu quyết. Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật tại phiên họp toàn thể. Việc biểu quyết của Nghị viện, bao gồm việc biểu quyết thông qua dự thảo luật, không phải theo nguyên tắc quá bán tổng số mà chỉ cần quá bán số nghị viên có mặt đồng ý. Những luật đã đƣợc Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nƣớc phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận đƣợc thông tri. Trong thời hạn này, Chủ tịch nƣớc có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Tuy nhiên, những luật đƣợc đem ra thảo luận lại mà vẫn đƣợc Nghị viện ƣng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nƣớc phải ban bố (Điều thứ 31).
- Giai đoạn 1959-1980: Năm 1959, Quốc hội ban hành Hiến pháp
1959 của thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất đất nƣớc ở miền Nam. Do hoàn cảnh lịch sử nên hoạt động xây dựng luật thời kỳ này chƣa tiến hành đƣợc nhiều. Quốc hội mới chỉ ban hành đƣợc một số luật quan trọng, cơ bản, còn chủ yếu là hoạt động lập quy do Chính phủ thực hiện.
Trong quy định của Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Quốc hội năm 1960 có một số điểm mới về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật so với quy trình trong Hiến pháp 1946. Theo đó, các văn bản này đã quy định chủ thể có quyền trình dự án luật trƣớc Quốc hội là Chủ tịch, Phó Chủ tịch nƣớc, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng Chính phủ. Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật bằng cách giơ tay biểu quyết hoặc bỏ phiếu kín; đại biểu không đƣợc biểu quyết bằng cách gửi giấy hoặc nhờ ngƣời khác bỏ phiếu thay. Một dự án luật trở thành luật khi đƣợc quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua. Các dự án đều do Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc
Quốc hội thẩm tra trƣớc khi nêu ra để Quốc hội thảo luận. Đại biểu Quốc hội muốn phát biểu ý kiến phải báo trƣớc để Chủ tịch đoàn sắp xếp thứ tự phát biểu ý kiến.
- Giai đoạn 1980-1992: Năm 1980 Hiến pháp của thời kỳ cả nƣớc tiến lên xây dựng chủ nghĩa xã hội đƣợc ban hành. Hiến pháp 1980 là mốc quan trọng đánh dấu bƣớc phát triển mới của hệ thống pháp luật Việt Nam. Sau đó, quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp nói chung cũng nhƣ quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật nói riêng đã có bƣớc phát triển mới. Quốc hội ban hành Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nƣớc năm 1981, Nội quy kỳ họp Quốc hội năm 1987 (đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 1990) và lần đầu tiên Nhà nƣớc ta có văn bản riêng quy định về quy trình lập pháp do Hội đồng Nhà nƣớc ban hành năm 1988. Đó là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh mà trong đó quy định một cách tƣơng đối đầy đủ về quy trình xem xét, thông qua dự án luật. Sau này nhiều quy định trong Quy chế đã tiếp tục đƣợc kế thừa và phát triển trong các quy định của pháp luật hiện hành.
Theo các văn bản này quyền trình dự án luật ra trƣớc Quốc hội đã đƣợc mở rộng cho các chủ thể mới là Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên. Tuỳ thuộc vào dự án luật, tờ trình, báo cáo thẩm tra đã đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội hay chƣa mà có cách thức thông qua luật khác nhau. Trƣờng hợp những tài liệu này đã đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội thì cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra không đọc lại tờ trình, báo cáo thẩm tra mà giao cho đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo với Quốc hội ý kiến của đại biểu Quốc hội và trình bày dự kiến tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật. Trƣờng hợp tài liệu chƣa đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội thì việc xem xét, thông qua dự án luật sẽ theo trình tự cơ quan trình dự án đọc Tờ trình về dự án, cơ quan chủ trì
Quốc hội và ở Hội trƣờng tại phiên họp toàn thể, tại phiên họp toàn thể Chủ tịch Quốc hội lấy biểu quyết về những điều luật có dự kiến sửa đổi hoặc có ý kiến của đại biểu Quốc hội phát biểu thêm và Quốc hội biểu quyết thông qua toàn bộ dự thảo luật. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
- Giai đoạn 1992-1996: Vào năm 1992, đáp ứng đòi hỏi công cuộc đổi
mới toàn diện đất nƣớc, Quốc hội khoá VIII đã thông qua Hiến pháp 1992. Cùng với những quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật vào thời kỳ này nhƣ Luật tổ chức Quốc hội năm 1992, các Quy chế hoạt động của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, của Hội đồng dân tộc, của các Uỷ ban của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội (năm 1993) và đặc biệt là trong Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội (năm 1992) đã có những sửa đổi, bổ sung trực tiếp hoặc có liên quan trực tiếp đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp. Nội quy kỳ họp Quốc hội đã quy định một cách cụ thể, rõ ràng hơn về trình tự, thủ tục xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội. Theo các quy định của văn bản này thì Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật theo quy trình, thủ tục sau đây:
- Cơ quan hoặc cá nhân trình dự án thuyết trình trƣớc Quốc hội về dự án;
- Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội đƣợc giao thẩm tra dự án trình báo cáo thẩm tra trƣớc Quốc hội;
- Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể. Trƣớc khi thảo luận ở phiên họp toàn thể, có thể có thảo luận ở Đoàn, ở Tổ đại biểu Quốc hội. Trong quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể, Quốc hội biểu quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Khi cần thiết, theo sự chỉ đạo của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Đoàn thƣ ký kỳ họp gửi Phiếu lấy ý kiến các đại biểu Quốc hội về
những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và trình Quốc hội kết quả lấy ý kiến đó để Quốc hội quyết định;
- Chủ tọa phiên họp có thể chỉ định cơ quan hoặc cá nhân trình dự án, cơ quan có liên quan trình bày bổ sung theo yêu cầu của các đại biểu Quốc hội hoặc của cơ quan, cá nhân đó;
- Đoàn thƣ ký kỳ họp phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội và cơ quan chuẩn bị dự án tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội, dự kiến chỉnh lý dự án và báo cáo bản dự kiến chỉnh lý đó với Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trƣớc khi trình Quốc hội quyết định;
- Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật theo một trong hai cách: biểu quyết từng điều, từng chƣơng, nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ hoặc nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ dự án một lần. Dự án luật đƣợc thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành. Luật do Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực.
Trong trƣờng hợp đặc biệt, sau khi đọc toàn văn, đại biểu Quốc hội còn có ý kiến về một vấn đề nào đó trong dự án luật thì Quốc hội biểu quyết vấn đề đó, sau đó biểu quyết thông qua toàn bộ dự án. Khi một vấn đề đã đƣợc Quốc hội biểu quyết thông qua, nếu biểu quyết lại thì phải đƣợc Quốc hội đồng ý về việc biểu quyết lại.
- Giai đoạn 1996-2002: Năm 1996, Quốc hội khoá IX thông qua Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật đƣợc quy định tƣơng đối cụ thể, đầy đủ. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo lập cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất phục vụ cho quá trình đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc
theo tinh thần của các nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng và Văn kiện Đại hội Đảng (khóa VII và khóa VIII). Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội trong Luật này về cơ bản kế thừa các quy định tại Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội (năm 1992) và có một số điểm mới sau đây:
- Quốc hội có thể xem xét dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp: theo
quy định của Khoản 1 Điều 45 của Luật, tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án luật, Quốc hội có thể xem xét dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp của Quốc hội. Đối với dự án luật đƣợc xem xét tại nhiều kỳ họp thì trong lần xem xét đầu tiên, Quốc hội thảo luận và cho ý kiến về đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án luật. Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự án.
- Cách thức thảo luận được quy định cụ thể hơn: “Quốc hội thảo luận dự án luật tại phiên họp toàn thể. Việc thảo luận có thể tiến hành theo từng vấn đề, từng chƣơng hoặc toàn bộ dự án” (Điểm c khoản 2 Điều 45). Luật