5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
- Giai đoạn 1992-1996: Vào năm 1992, đáp ứng đòi hỏi công cuộc đổi
mới toàn diện đất nƣớc, Quốc hội khoá VIII đã thông qua Hiến pháp 1992. Cùng với những quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật vào thời kỳ này nhƣ Luật tổ chức Quốc hội năm 1992, các Quy chế hoạt động của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, của Hội đồng dân tộc, của các Uỷ ban của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội (năm 1993) và đặc biệt là trong Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội (năm 1992) đã có những sửa đổi, bổ sung trực tiếp hoặc có liên quan trực tiếp đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp. Nội quy kỳ họp Quốc hội đã quy định một cách cụ thể, rõ ràng hơn về trình tự, thủ tục xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội. Theo các quy định của văn bản này thì Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật theo quy trình, thủ tục sau đây:
- Cơ quan hoặc cá nhân trình dự án thuyết trình trƣớc Quốc hội về dự án;
- Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội đƣợc giao thẩm tra dự án trình báo cáo thẩm tra trƣớc Quốc hội;
- Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể. Trƣớc khi thảo luận ở phiên họp toàn thể, có thể có thảo luận ở Đoàn, ở Tổ đại biểu Quốc hội. Trong quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể, Quốc hội biểu quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Khi cần thiết, theo sự chỉ đạo của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Đoàn thƣ ký kỳ họp gửi Phiếu lấy ý kiến các đại biểu Quốc hội về
những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và trình Quốc hội kết quả lấy ý kiến đó để Quốc hội quyết định;
- Chủ tọa phiên họp có thể chỉ định cơ quan hoặc cá nhân trình dự án, cơ quan có liên quan trình bày bổ sung theo yêu cầu của các đại biểu Quốc hội hoặc của cơ quan, cá nhân đó;
- Đoàn thƣ ký kỳ họp phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội và cơ quan chuẩn bị dự án tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội, dự kiến chỉnh lý dự án và báo cáo bản dự kiến chỉnh lý đó với Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trƣớc khi trình Quốc hội quyết định;
- Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật theo một trong hai cách: biểu quyết từng điều, từng chƣơng, nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ hoặc nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ dự án một lần. Dự án luật đƣợc thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành. Luật do Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực.
Trong trƣờng hợp đặc biệt, sau khi đọc toàn văn, đại biểu Quốc hội còn có ý kiến về một vấn đề nào đó trong dự án luật thì Quốc hội biểu quyết vấn đề đó, sau đó biểu quyết thông qua toàn bộ dự án. Khi một vấn đề đã đƣợc Quốc hội biểu quyết thông qua, nếu biểu quyết lại thì phải đƣợc Quốc hội đồng ý về việc biểu quyết lại.
- Giai đoạn 1996-2002: Năm 1996, Quốc hội khoá IX thông qua Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật đƣợc quy định tƣơng đối cụ thể, đầy đủ. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo lập cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất phục vụ cho quá trình đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc
theo tinh thần của các nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng và Văn kiện Đại hội Đảng (khóa VII và khóa VIII). Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội trong Luật này về cơ bản kế thừa các quy định tại Điều 20 của Nội quy kỳ họp Quốc hội (năm 1992) và có một số điểm mới sau đây:
- Quốc hội có thể xem xét dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp: theo
quy định của Khoản 1 Điều 45 của Luật, tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án luật, Quốc hội có thể xem xét dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp của Quốc hội. Đối với dự án luật đƣợc xem xét tại nhiều kỳ họp thì trong lần xem xét đầu tiên, Quốc hội thảo luận và cho ý kiến về đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án luật. Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự án.
- Cách thức thảo luận được quy định cụ thể hơn: “Quốc hội thảo luận dự án luật tại phiên họp toàn thể. Việc thảo luận có thể tiến hành theo từng vấn đề, từng chƣơng hoặc toàn bộ dự án” (Điểm c khoản 2 Điều 45). Luật không quy định về việc lấy phiếu xin ý kiến đại biểu Quốc hội về các vấn đề còn ý kiến khác nhau để phục vụ việc chỉnh lý dự án nhƣ đã đƣợc quy định tại Nội quy kỳ họp.
- Hoạt động tiếp thu, chỉnh lý dự án theo ý kiến đại biểu Quốc hội được
quy định cụ thể hơn: Đối với những dự án luật có nhiều vấn đề phức tạp, còn
có nhiều ý kiến khác nhau, thì Quốc hội có thể thành lập tổ công tác gồm đại diện cơ quan thẩm tra, cơ quan, tổ chức soạn thảo, một số đại biểu Quốc hội và một số chuyên gia để chỉnh lý dự án. Trong trƣờng hợp dự án luật chƣa đƣợc thông qua, Quốc hội cho ý kiến về những vấn đề cần đƣợc tiếp tục chỉnh lý và giao cho cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án phối hợp với cơ
quan thẩm tra chỉnh lý trong thời hạn do Quốc hội quyết định (Điểm d khoản 2 và khoản 4 Điều 45).
- Giai đoạn 2002-2008: Sau hơn 5 năm thực hiện Luật (từ 1997 đến
2002), công tác xây dựng pháp luật đã đạt đƣợc những thành tựu quan trọng, tạo sự chuyển biến về chất trong việc xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng và trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Tuy nhiên cũng bộc lộ những mặt hạn chế cần khắc phục kịp thời, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến quy trình, thủ tục xây dựng dự án luật. Năm 2002, Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 2 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nói, đây là thời điểm bắt đầu thực sự việc đổi mới một cách cơ bản quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật. Trong lần này đã có một số sửa đổi, bổ sung cơ bản về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, cụ thể :
- Quy định trình tự riêng cho việc xem xét, thông qua dự án luật tại một kỳ họp Quốc hội và trình tự riêng cho việc xem xét, thông qua dự án luật tại hai kỳ họp Quốc hội.
- Quốc hội biểu quyết một số nội dung cơ bản của dự án luật ngay trong lần thảo luận đầu tiên. Cùng với việc biểu quyết một số nội dung cơ bản của dự án luật ngay trong lần thảo luận đầu tiên, tại kỳ họp tiếp theo, Quốc hội không thảo luận lại những vấn đề cơ bản này nữa mà đi sâu vào nội dung của dự án luật.
- Cụ thể hoá vai trò của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo các cơ quan hữu quan hoàn thiện dự án luật theo ý kiến của đại biểu Quốc hội trƣớc khi trình Quốc hội thông qua. Theo đó việc chỉnh lý dự thảo luật đƣợc giao cho các cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban pháp luật,
Bộ tƣ pháp và các cơ quan hữu quan dƣới sự chỉ đạo của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội. Tại kỳ họp thứ hai, việc xem xét dự án luật sẽ bắt đầu ngay bằng việc đọc Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội và sau đó Quốc hội sẽ thảo luận. Tuy nhiên Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 quy định khá chung chung về giai đoạn này.
- Về mặt thủ tục có một điểm đổi mới quan trọng là Quốc hội nghe đọc dự thảo đã đƣợc chỉnh lý; thảo luận, biểu quyết thông qua một số nội dung còn có ý kiến khác nhau và biểu quyết thông qua dự thảo luật, khác với trƣớc đây Quốc hội biểu quyết từng điều, từng chƣơng, nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ hoặc nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ dự thảo một lần.
Tiếp theo sửa đổi, bổ sung một số điều Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung một số quy định về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật khi thông qua Quy chế hoạt động của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội (năm 2004), Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội (năm 2004) về việc Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội chỉ đạo các cơ quan hữu quan tiếp thu, chỉnh lý dự án luật trƣớc khi trình thông qua; việc tổ chức để đại biểu Quốc hội chuyên trách thảo luận, góp ý kiến về các dự án luật.
Tuy nhiên, do năm 2002 chỉ sửa đổi, bổ sung một số điều nên phạm vi sửa đổi của Luật còn hạn hẹp mới chỉ dừng ở một số điều có tính chất bức xúc gắn với đổi mới quy trình lập pháp mà chƣa mang tính toàn diện nên tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XII đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm năm 2008 có hiệu lực từ 01 tháng 01 năm 2009. Về cơ bản quy trình, thủ tục xem xét, thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội vẫn giữ nhƣ quy trình đã đƣợc sửa đổi năm 2002 chỉ bổ sung một số quy định nhằm làm rõ hơn trách nhiệm của cơ quan chủ trì thẩm tra trong việc chuẩn bị dự kiến những vấn đề quan
trọng, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau thuộc nội dung của dự án luật để trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Quốc hội biểu quyết làm cơ sở cho việc chỉnh lý; xác định rõ hơn trách nhiệm của Thƣờng trực cơ quan chủ trì thẩm tra trong việc chủ trì phối hợp với cơ quan, tổ chức trình dự án, dự thảo và các cơ quan hữu quan trong việc tổ chức nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự thảo, bổ sung quy định về việc tổ chức rà soát, hoàn thiện về kỹ thuật văn bản để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật trƣớc khi trình Quốc hội thông qua. Đồng thời, một điểm mới quan trọng trong lần sửa này là đã bổ sung quy định về trình tự, thủ tục rút gọn trong việc ban hành Luật và quy định về phƣơng thức một luật sửa nhiều luật.