luật thuộc các lĩnh vực khác trong hệ thống pháp luật còn mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, thống nhất
Trong thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, hiện tượng các văn bản pháp luật thuộc các lĩnh vực khác nhau điều chỉnh về một vấn đề ở các mức độ khác nhau hoặc các quy định không thống nhất là điều có thể xảy ra. Để giải quyết vấn đề trên, Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định một số quy tắc trong việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có khoản 2 quy định quy tắc áp dụng văn bản
pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn, khoản 3 quy định về quy tắc ưu tiên áp dụng văn bản được ban hành sau với trường hợp văn bản do cùng một cơ quan ban hành. Tuy nhiên, quy định này chưa thực sự được thể hiện như là một nguyên tắc cơ bản trong việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật nên trên thực tế các cơ quan áp dụng pháp luật thường có xu hướng áp dụng văn bản pháp luật chuyên ngành. Trong lĩnh vực thi hành án dân sự, sự "vênh" nhau giữa Luật Thi hành án dân sự với các văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở các dạng sau: Thứ nhất, một số quy định đã được ghi nhận tại Luật Thi hành án dân sự nhưng không có quy định chi tiết tại các văn bản pháp luật chuyên ngành; Thứ hai, một số quy định pháp luật chuyên ngành còn tồn tại nội dung mâu thuẫn với Luật Thi hành án dân sự; Thứ ba, có văn bản do địa phương ban hành chưa đồng bộ, thống nhất với pháp luật thi hành án dân sự;
Thứ tư, một số quy định của pháp luật về thi hành án dân sự còn tồn tại nội
dung chưa phù hợp với quy định chung của pháp luật. Có thể nêu một số dẫn chứng cụ thể sau:
a) Quy định đã được ghi nhận tại Luật Thi hành án dân sự nhưng không có quy định chi tiết tại các văn bản pháp luật chuyên ngành dẫn đến những khó khăn cho việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan thi hành án
- Quy định của Luật Thi hành án dân sự và Bộ luật Tố tụng dân sự
năm 2004 về việc cưỡng chế đối với tài sản thuộc sở hữu chung: Theo quy
định tại Khoản 1, Điều 74 Luật Thi hành án dân sự, khi cưỡng chế đối với tài sản thuộc sở hữu chung mà chủ sở hữu, bên được thi hành án không khởi kiện thì Chấp hành viên có quyên yêu cầu Tòa án xác định phần sở hữu của người phải thi hành án trong khối tài sản chung để bảo đảm thi hành án. Khoản 4 Điều 179 Luật Thi hành án dân sự cũng quy định rõ Tòa án có trách nhiệm "Thụ lý và kịp thời giải quyết yêu cầu của cơ quan thi hành án dân sự, đương sự về việc xác định quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản thuộc thẩm quyền của Tòa án phát sinh trong quá trình thi hành án" [41]. Ngoài ra, Thông tư liên tịch số 14/2010/TTLT-BTP-TANDTC-VKSTC ngày 26/7/2010 của Bộ
Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã quy định ba trường hợp đề nghị Tòa xác định hoặc xác lập quyền sở hữu, sử dụng tài sản và tranh chấp tài sản đã kê biên.
Từ góc độ tố tụng dân sự, khoản 1, Điều 74 Luật Thi hành án dân sự không rõ ràng trong việc xác định tư cách, vai trò của Chấp hành viên trong việc yêu cầu Tòa án vì Chấp hành viên không phải chủ sở hữu tài sản và không rõ Chấp hành viên sẽ là nguyên đơn tại Tòa hay là ai khác. Mặt khác, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 cũng không có quy định nào về quyền khởi kiện của Chấp hành viên, có thể chứng minh ở hai điểm sau: Thứ nhất, Điều 161 của Bộ Luật này quy định cá nhân có quyền khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, Chấp hành viên không có quyền nhân danh cá nhân mình để khởi kiện yêu cầu Tòa án xác định quyền sở hữu tài sản của người phải thi hành án trong khối tài sản chung với người khác; Thứ hai, nếu Chấp hành viên nhân danh người đại diện cho cơ quan thi hành án dân sự thì cơ quan thi hành án dân sự cũng không có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án xác định quyền sở hữu tài sản của người phải thi hành án trong khối tài sản chung với người khác bởi vì đối chiếu khoản 3 Điều 162 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004, tiểu mục 2.1 mục 2 phần I của Nghị quyết số 02/2006/NQ-HDTP ngày 12/5/2006 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì cơ quan thi hành án dân sự không phải là cơ quan quản lý nhà nước, quản lý xã hội về một lĩnh vực nhất định; quyền lợi của các đương sự có liên quan đến tài sản chung giữa người phải thi hành án với người khác cũng không phải là lợi ích công cộng, lợi ích của nhà nước.
Như vậy, quy định giữa Luật Thi hành án dân sự và Bộ luật Tố tụng dân sự có sự chồng chéo, chưa đồng bộ, nên quy định tại khoản 1, Điều 47 và khoản 4, Điều 179 Luật Thi hành án dân sự chưa áp dụng được trên thực tế.
- Quy định của Luật Thi hành án dân sự và Bộ luật Tố tụng dân sự
năm 2004 về việc giải quyết tranh chấp trong việc bán đấu giá tài sản: theo
hành viên có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp về kết quả bán đấu giá tài sản" [41]. Tương tự vướng mắc trong vấn đề yêu cầu tòa án xác định tài sản thuộc sở hữu chung, quy định về quyền khởi kiện của chấp hành viên về giải quyết tranh chấp kết quả bản đấu giá tài sản chưa đi vào thực tiễn, vì Bộ luật Tố tụng dân sự chưa quy định thẩm quyền khởi kiện của chấp hành viên và thẩm quyền thụ lý giải quyết của Tòa án đối với yêu cầu của chấp hành viên giải quyết tranh chấp về kết quả bán đấu giá tài sản.
- Quy định của Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 về việc hủy giấy tờ chứng nhận quyền sử dụng
đất đai: Theo quy định tại Điều 116 Luật Thi hành án dân sự, trong trường
hợp đương sự không chịu giao nộp giấy tờ, nhất là giấy tờ đăng ký quyền sở hữu tài sản, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, thì Chấp hành viên có quyền "yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ra quyết định hủy giấy tờ đó và cấp giấy tờ mới cho người được thi hành án" [41]. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở lại cho rằng không thể áp dụng quy định tại Điều 116 Luật Thi hành án dân sự vì khoản 3, Điều 42 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 19/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 và khoản 3 Điều 25 Nghị định số 88/2009/NĐ-CP ngày 19/10/2009 của Chính phủ về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất đã quy định "…việc thu hồi giấy chứng nhận đã cấp chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực thi hành" và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho cá nhân, hộ gia đình chỉ có thể bị Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi trong trường hợp có sai sót, không có quy định về trường hợp hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi có người phải thi hành án không chịu chuyển giấy tờ nhà đất.
- Quy định của Luật Thi hành án dân sựvà Luật các tổ chức tín dụng
năm 2010 về trách nhiệm phối hợp của tổ chức tín dụng: Điều 11 Luật Thi
quan tổ chức trong quá trình thi hành án. Điều 176 Luật Thi hành án dân sự quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của Kho bạc nhà nước, Ngân hàng, các tổ chức tín dụng: "cung cấp đúng, đầy đủ, kịp thời thông tin, số liệu về tài khoản của người phải thi hành án theo yêu cầu của Chấp hành viên, cơ quan thi hành án dân sự" [41]. Tuy nhiên đây mới chỉ là quy định manh tính nguyên tắc của Luật Thi hành án dân sự, còn Luật các tổ chức tín dụng chưa có quy định về trách nhiệm, chế tài của tổ chức tín dụng trong việc phối hợp với cơ quan thi hành án.
b) Quy định pháp luật chuyên ngành còn tồn tại nội dung mâu thuẫn với Luật Thi hành án dân sự
Chẳng hạn như quy định của Luật Thi hành án dân sự và pháp luật về bảo hiểm xã hội về việc thu khoản tiền là thu nhập của người phải thi hành án. Theo quy định tại khoản 2 Điều 71 Luật Thi hành án dân sự, trừ vào thu nhập của người phải thi hành án là một trong những biện pháp cưỡng chế thi hành án, Khoản 4 Điều 78 quy định cơ quan, tổ chức, người sử dụng lao động, Bảo hiểm xã hội nơi người phải thi hành án nhận tiền lương, tiền công, tiền lương hưu, tiền trợ cấp và các thu nhập hợp pháp khác có trách nhiệm thực hiện việc khấu trừ tài khoản của người phải thi hành án theo quyết định của Chấp hành viên. Tuy nhiên, pháp luật về bảo hiểm xã hội, lao động không có quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, tổ chức quản lý người lao động trong việc khấu trừ tiền lương của người lao động, người hưởng BHXH theo yêu cầu của cơ quan thi hành án dân sự. Mặt khác, văn bản hướng dẫn của Bảo hiểm xã hội Việt Nam (Công văn số 3077/BHXH-QBC ngày 28/11/2002 của Bảo hiểm xã hội Việt Nam) có nội dung: Trường hợp đối tượng được hưởng bảo hiểm xã hội là đương sự bị cưỡng chế thi hành án thì bảo hiểm xã hội cấp tỉnh phải thông báo ngày chi trả tiền bảo hiểm cho cơ quan thi hành án dân sự biết để phối hợp thực hiện cưỡng chế, không được tự ý trích tiền của đối tượng. Quy định trên không cho phép cơ quan thi hành án
trực tiếp khấu trừ tiền bảo hiểm của người phải thi hành án là chưa phù hợp với nội dung quy định của Luật Thi hành án dân sự.
c) Văn bản do địa phương ban hành chưa đồng bộ, thống nhất với pháp luật về thi hành án dân sự
Theo quy định Luật Thi hành án dân sự và Luật Đất đai năm 2003 thì người trúng đấu giá quyền sử dụng đất để đảm bảo thi hành án được quyền yêu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tại thành phố Hà Nội, theo quy định tại Điều 4 Quy định số 23/2008/QĐ-UBND ngày 09 tháng 5 năm 2008 của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành quy định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cùng với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thì điều kiện để cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại thành phố Hà Nội là:
1. Người được xét cấp Giấy chứng nhận phải có hộ khẩu thường trú tại Hà Nội và không thuộc các trường hợp quy định tại Điều 103 và Điều 104 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (gọi tắt là Nghị định 181/2004/NĐ-CP). 2. Trường hợp người không có hộ khẩu thường trú tại Hà Nội nhưng đã nhận chuyển nhượng, nhận tặng, cho nhà ở, đất ở và đã đăng ký tạm trú theo quy định của Luật Cư trú và thời gian ăn ở ổn định tại Hà Nội từ một năm trở lên thì được cấp Giấy chứng nhận [46].
Quy định này dẫn đến việc người không có hộ khẩu tại Hà Nội không tham gia đấu giá tài sản hoặc trúng đấu giá nhưng không được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản. Vì vậy, để đảm bảo nâng cao hiệu quả công tác THA không chỉ có sự hoàn thiện về mặt thể chế từ Trung ương, mà còn đòi hỏi sự đồng bộ và thống nhất giữa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương và địa phương.
d) Quy định của pháp luật thi hành án dân sự còn tồn tại nội dung chưa phù hợp với quy định chung của pháp luật
- Quy định của pháp luật về thi hành án dân sự có nội dung chưa phù
hợp với Bộ luật Dân sự năm 2005, Luật Nhà ở năm 2005 liên quan đến việc kê biên tài sản để thi hành án.
Điều 6 Thông tư liên tịch số 14/2010/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC ngày 26/7/2010 hướng dẫn một số vấn đề về thủ tục thi hành án dân sự và phối hợp liên ngành trong thi hành án dân sự quy định:
Kể từ thời điểm đó có bản án, quyết định sơ thẩm mà người phải thi hành bản án, chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, bảo lãnh, cầm cố tài sản của mình cho người khác, không thừa nhận tài sản là của mình mà không sử dụng khoản tiền thu được để thi hành án thì tài sản đó vẫn bị kê biên để thi hành án, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác… [11].
Quy định này nhằm mục đích đảm bảo tính khả thi cho việc thực thi bản án, quyết định của Tòa nhưng lại mâu thuẫn với quy định của pháp luật về thời điểm chuyển dịch quyền sở hữu, thời điểm có hiệu lực của giao dịch và việc bảo vệ quyền lợi của người thứ ba ngay tình theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005, Luật đất đai năm 2003 và Luật nhà ở năm 2005.
Trên thực tế, Chấp hành viên hết sức lúng túng khi áp dụng quy định của Thông tư liên tịch số 14/2010/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC, nhiều trường hợp ngay sau khi có Bản án sơ thẩm, người phải thi hành án chuyển nhượng tài sản của mình là nhà, đất cho người khác. Việc chuyển nhượng này được thực hiện bằng hợp đồng chuyển nhượng có công chứng đúng quy định và đã kê khai đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đối với trường hợp người phải thi hành bản án nhà ở đã công chứng thì quyền sở hữu tài sản đã được chuyển dịch sang người mua, với trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã công chứng thì giao dịch đó cũng đã được coi là có hiệu lực nhưng tài sản đó vẫn bị kê biên để thi hành án. Sau khi kê biên, Chấp hành
viên thông báo cho người phải thi hành án và người đã nhận chuyển nhượng tài sản khởi kiện tại Tòa án để bảo vệ quyền lợi của mình nhưng họ không khởi kiện. Theo quy định chung, Chấp hành viên xử lý tài sản. Sau khi tài sản bán đấu giá thành, Cơ quan thi hành án có trách nhiệm cung cấp đầy đủ các văn bản, giấy tờ liên quan cho người mua được tài sản bán đấu giá theo quy định tại khoản 3, Điều 106 Luật Thi hành án dân sự. Nhưng việc lập thủ tục chuyển quyền sở hữu cho người trúng đấu giá không thực hiện được vì giao dịch giữa người phải thi hành án và người mua trước đó vẫn còn hiệu lực.
Như vậy, pháp luật về thi hành án dân sự không quy định cơ quan thi hành án, Chấp hành viên có quyền hủy bỏ hoặc yêu cầu Tòa án hủy bỏ giao dịch đã có hiệu lực giữa người phải thi hành án và người khác được thực hiện