22tiếp đến đời sống của những ngƣời TĐC.
1.3.1.Chính sách của Nhà nƣớc về bồi thƣờng thiệt hại cho ngƣời bị thu hồi đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng,
đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
1.3.1.1. Trước khi có Luật Đất đai năm 1993
Ngay khi hòa bình đƣợc lập lại ở Miền Bắc (1954), Đảng và Nhà nƣớc đã khẳng định con đƣờng tất yếu của cách mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam. Để đáp ứng nhiệm vụ xây dựng đất nƣớc trong giai đoạn cách mạng mới, ngày 14/4/1969, Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định151/TTg. Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định tạm thời về trƣng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thƣờng và tái định cƣ bắt buộc ở Việt Nam. Nghị định này quy định những nguyên tắc cơ bản trong việc trƣng dụng ruộng đất của nhân dân trong việc xây dựng các công trình do Nhà nƣớc quản lý đó là: “đảm bảo kịp thời và đủ tiện ích cần thiết cho xây dựng công trình, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của ngƣời có ruộng đất. Những ngƣời có ruộng đất đƣợc trƣng dụng đƣợc bồi thƣờng và trong những trƣờng hợp cần thiết đƣợc giúp giải quyết công ăn việc làm, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt, tận dụng đất hoang để không phải trƣng dụng hoặc chỉ trƣng dụng ít ruộng đất của nhân dân. Hết sức tránh những nơi dân cƣ đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, đền chùa, trƣờng hợp đặc biệt phải bàn kỹ với nhân dân địa phƣơng”.
26
Về mức và cách tính bồi thƣờng, Nghị định 151/TTg có quy định:
- Đối với ruộng đất nếu không thể đổi bằng đất thì sẽ bồi thƣờng bằng một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lƣợng thƣờng niên của đất bị trƣng dụng.
- Đối với nhà cửa và kiến trúc thì đƣợc giúp đỡ xây dựng cái khác.
- Đối với hoa màu đã trồng mà chƣa thu hoạch phải bồi thƣờng thiệt hại đúng mức.
- Đối với mồ mả căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục tập quán của địa phƣơng mà giúp cho họ số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thƣờng thiệt hại trong Nghị định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trƣng dụng đất đai trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định chƣa quy định cụ thể mức bồi thƣờng thiệt hại mà chỉ quan tâm đến sự thoả thuận của các bên.
Sau khi giải phóng Miền Nam, để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới, Hiến pháp 1980 ra đời, bƣớc đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng nhƣ phƣơng thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến pháp khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhƣng sự phát triển kinh tế vẫn dựa trên cơ sở chế độ bao cấp. Về đất đai nhà nƣớc quy định đất không có giá và không cho đất đai tham gia chuyển dịch dân sự. Lúc này, quan hệ đất đai giữa Nhà nƣớc với ngƣời sử dụng đất đơn thuần chỉ là quan hệ “giao - lƣu”.
Luật đất đai năm 1987 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản lý, khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các mục đích công cộng, ngƣời sử dụng đất không đƣợc Nhà nƣớc bồi thƣờng bằng đất, chỉ đƣợc bồi thƣờng bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện tích đất bị thu hồi. Luật Đất đai năm 1987 không nêu cụ thể việc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của ngƣời sử dụng đất (Điều 48): “Bồi thƣờng thiệt hại cho ngƣời sử dụng đất để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tƣ đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật” [19].
Thực tế các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật Đất đai 1987 không hƣớng dẫn nội dung về bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất mà chỉ tập trung
27
vào việc bồi thƣờng thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác. Thực chất đây lại là quy định việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nƣớc khi đƣợc giao đất (mà sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993 đƣợc coi là tiền sử dụng đất), trong đó phần nhỏ đƣợc phân bổ cho ngƣời bị thu hồi đất.
1.3.1.2. Thời kỳ 1993 đến 2003
Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất cụ thể:
- Tại Điều 17 Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nƣớc, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân”.
- Tại Điều 18 Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nƣớc đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và có trách nhiệm, nghĩa vụ của ngƣời đƣợc Nhà nƣớc giao cho sử dụng đất (tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thƣờng khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, đƣợc chuyển quyền sử dụng đất do Nhà nƣớc giao theo các quy định của pháp luật).
- Tại Điều 58 Hiến pháp quy định về quyền sử dụng cá nhân: “Công dân có quyền sở hữu thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tƣ liệu sinh hoạt, tƣ liệu sản xuất. Nhà nƣớc bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”. [18]
Luật đất đai năm 1993 đã thể chế hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng các loại đất, quản lý việc sử dụng đất đúng mục đích, xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định các quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
Thông qua Luật Đất đai năm 1993 ngƣời sử dụng đất đã đƣợc làm chủ về ruộng đất, có các quyền và nghĩa vụ đƣợc xác lập cụ thể, đất đai đƣợc vận động theo cơ chế thị trƣờng, việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn trở thành
28
động lực to lớn phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển đô thị và thu hút đầu tƣ trực tiếp từ nƣớc ngoài, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nƣớc. Luật Đất đai năm 1993 thực sự là văn bản quan trọng đối với quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng và bồi thƣờng đất đai, tài sản gắn kiền với đất [20].
- Điều 1 của Luật Đất đai năm1993 quy định quyền sở hữu đối với đất đai (thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nƣớc thống nhất quản lý), đồng thời quy định về quyền của Nhà nƣớc trong việc giao đất, cho thuê đất (Nhà nƣớc giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, xã hội gọi chung là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nƣớc còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất).
- Về thời hạn giao đất theo Điều 20 của Luật Đất đai năm 1993 quy định thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm. Riêng đất xây dựng nhà ở Nhà nƣớc sẽ giao lâu dài (không thời hạn).
- Điều 27 của Luật Đất đai năm 1993 có quy định việc thu hồi đất và việc bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, việc thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phƣơng án bồi thƣờng thiệt hại.
- Tại điều 73 và 79 Luật Đất đai năm 1993 quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ của ngƣời sử dụng đất. Một trong những quyền và nghĩa vụ là đƣợc Nhà nƣớc bảo vệ khi bị ngƣời khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình, đƣợc bồi thƣờng thiệt hại về đất khi bị thu hồi. Bồi thƣờng cho ngƣời có đất bị thu hồi để giao cho mình và giao lại cho Nhà nƣớc khi có quyết định thu hồi.
Luật Đất đai năm 1993 cũng quy định việc Nhà nƣớc xác định giá các loại đất để tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thƣờng thiệt hại khi thu hồi, theo khung giá do Chính phủ quy định.
Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật Đất đai ngày 02/12/1998 đã quy định quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đƣợc Nhà nƣớc giao
29 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng đất của ngƣời khác, cụ thể [21]:
- Xác định rõ các quyền của ngƣời sử dụng đất khi đƣợc giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất nhƣng không phải nộp tiền sử dụng đất và đƣợc cho thuê đất.
- Chuyển sang thuê đất nông nghiệp (không bị hạn chế về hạn điền) để tạo điều kiện phát triển các trang trại, thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tƣ vào sản xuất nông nghiệp, khai thác đất hoang hoá, đất trống đồi núi trọc và thông qua các quy định để đầu tƣ trong nƣớc, Nhà nƣớc có chính sách miễn giảm tiền thuê đất.
- Xử lý các tồn tại cũ mà các tổ chức đã đƣợc giao đất, đã nộp tiền sử dụng đất không phải chuyển sang thuê đất để yên tâm đầu tƣ, phát triển sản xuất.
Trong giai đoạn hiện nay, nhiều văn bản do các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành đã đề cập đến những vấn đề có liên quan trực tiếp đến chính sách bồi thƣờng giải phóng mặt bằng khi Nhà nƣớc thu hồi đất, trong đó có nhiều quy định, chế định đã và đang đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thực tế, thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nƣớc đối với công tác quản lý, sử dụng đất đai đối với quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời sử dụng đất cũng nhƣ lợi ích của Nhà nƣớc sau thời kỳ đổi mới.
Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi thƣờng giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nƣớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất, việc bồi thƣờng bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực tế cho thấy, sau khi Nhà nƣớc thu hồi đất và thực hiện giải phóng mặt bằng, ngƣời bị ảnh hƣởng gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là những ngƣời bị thu hồi hết đất sản xuất, phải chuyển sang ngành nghề khác. Tình trạng thất nghiệp trẻ em phải bỏ học đối với những gia đình bị thu hồi đất khá phổ
30
biến ở hầu hết các địa phƣơng, từ đó nảy sinh vấn đề khiếu nại về bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP giá đất do Nhà nƣớc quy định để bồi thƣờng thiệt hại về đất khác xa với giá thực tế. Với giá trị đƣợc bồi thƣờng ngƣời có đất bị thu hồi không có khả năng tự lập nơi ở mới cũng nhƣ không có khả năng đầu tƣ để chuyển sang ngành nghề khác, để duy trì cuộc sống tối thiểu. Nhƣ vậy, dƣới tác động của cơ chế thị trƣờng cùng với số lƣợng dự án gia tăng công tác bồi thƣờng thiệt hại giải phóng mặt bằng khi Nhà nƣớc thu hồi đất ngày càng trở nên khó khăn, phức tạp, thực tiễn đòi hỏi phải có sự thay đổi về mặt chính sách, cơ chế, năng lực thể chế trong công tác này [6,11].
1.3.1.3. Từ khi có Luật đất đai năm 2003
Luật đất đai năm 2003 đƣợc Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004 [23]. Để hƣớng dẫn việc bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ và các Bộ, ngành đã ban hành các văn bản liên quan: Nghị định 197/2004/NĐ- CP ngày 03/12/2004; Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004; Nghị định 17/2006/NĐ-CP ngày 27/1/2006, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007, Nghị định 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007, Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 và các văn bản khác liên quan.
Trong đó, Nghị định 197/2004/NĐ-CP quy định rõ ràng nhất về công tác bồi thƣờng, hỗ trợ TĐC khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Bao gồm cả đất sử dụng cho các dự án sản xuất kinh doanh, khu chế xuất, khu du lịch, khu đô thị mới, khu công nghiệp, khu vui chơi giải trí, khu dân cƣ tập trung và các dự án đầu tƣ phát triển khác đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đất sử dụng xây dựng các công trình phục vụ công ích và công cộng khác không nhằm mục đích kinh doanh của địa phƣơng do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng quyết định [13].
Về trách nhiệm bồi thƣờng theo Nghị định 197/2004/NĐ-CP: các tổ chức cá nhân đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất phải bồi thƣờng.
31
đấu thầu thì ngƣời bị thu hồi đất không đƣợc bồi thƣờng thiệt hại về đất. Nhƣng đƣợc bồi thƣờng những chi phí đã đầu tƣ vào đất. Trƣờng hợp đất thu hồi thuộc đất công ích của xã hoặc đất của xã chƣa giao cho ai sử dụng thì ngƣời đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất phải bồi thƣờng thiệt hại bằng tiền cho ngân sách xã. Ngƣời đang sử dụng đất công ích của xã đƣợc UBND xã bồi thƣờng thiệt hại những chi phí đã đầu tƣ vào đất.
Diện tích đất ở bồi thƣờng cho mỗi hộ gia đình theo hạn mức đất ở do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW quy định, nhƣng không vƣợt quá diện tích của đất bị thu hồi.
Về bồi thƣờng tài sản, tài sản trên đất hợp pháp và có khả năng hợp pháp hoá đƣợc bồi thƣờng 100% giá trị tài sản, còn tài sản trên đất sử dụng bất hợp pháp sẽ đƣợc trợ cấp 70-80% mức bồi thƣờng hoặc không đƣợc trợ cấp, không đƣợc bồi thƣờng theo mức độ bất hợp pháp của quyền sử dụng đất và tài sản.
Về mức bồi thƣờng tài sản đƣợc thực hiện theo mức độ thiệt hại thực tế bằng giá trị hiện tại của nhà và công trình cộng thêm một khoản tính theo tỷ lệ phần trăm trên giá trị hiện có của nhà và công trình, nhƣng tổng mức bồi thƣờng tối đa không lớn hơn so với 100% và không nhỏ hơn 60% giá trị của nhà, công trình theo giá xây dựng mới.
Riêng đối với nhà cấp bốn, nhà tạm và công trình phụ độc lập, mức bồi thƣờng thiệt hại đƣợc tính bằng giá trị xây dựng mới.
Về chính sách hỗ trợ, Nghị định 197/2004/NĐ-CP đã đƣa ra chính sách hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống xã hội đối với những ngƣời phải di chuyển chỗ ở trong thời gian 6 tháng, đối với các nhân khẩu trong hộ, với mức tƣơng đƣơng 30kg gạo/tháng. Đối với những ngƣời phải di chuyển đến khu tái định cƣ của tỉnh khác thì đƣợc trợ cấp một năm và hƣởng chính sách đi vùng kinh tế mới (mục 1 Điều 28).
Nghị định còn quy định việc hỗ trợ theo chế độ trợ cấp ngừng việc cho cán