2.3.3.1. Những nguyên nhân khách quan
a- Do tính chất lồng ghép của hệ thống NSNN hiện hành: Hệ thống
Ngân sách nhà nước hiện nay còn mang tính lồng ghép: ngân ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của cấp tỉnh và ngân sách của các huyện; ngân sách huyện bao gồm ngân sách của cấp huyện và ngân sách của các xã. Do tính lồng ghép nên thực tế còn có sự trùng lặp về thẩm quyền, do vậy dẫn đến sự hạn chế tính độc lập và quyền hạn của các cấp ngân sách; Vì nếu tuân thủ phương án phân bổ của ngân sách cấp trên thì việc quyết định dự toán của HĐND cấp dưới chỉ là sự phân bổ lại và mang tính hình thức, ngược lại nếu không tuân thủ thì dẫn đến quyết định dự toán của Quốc hội hoặc HĐND cấp trên không được cấp dưới tuân theo. Điều này đã ảnh hưởng đến quá trình cân
đối ngân sách các cấp ngân sách nói chung và NS xã nói riêng.
NSNN đang thực hiện theo chiều từ dưới lên và giao ngân sách thì theo chiều ngược lại. Với quy trình lập dự toán như trên làm cho các địa phương bị động trong việc đảm bảo về mặt thời gian theo đúng Luật Ngân sách khi tiến hành xây dựng, giao dự toán ngân sách hàng năm. Thời gian lập dự toán dài thì thời gian thẩm định dự toán ngân sách bị rút ngắn lại. Điều này đã làm tăng sức ép về tiến độ đối với các cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước và dẫn đến những sai sót trong việc giao, phân bổ dự toán.
b- Nội dung phân cấp chưa sát tình hình thực tế tại các xã, thị trấn
+Về thu ngân sách xã: Thông tư 59/2003/TT-BTC quy định ngân sách
xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất; Quy định này nhằm ổn định nguồn thu, tập trung một số nguồn lực cho ngân sách các xã, thị trấn. Tuy nhiên, do các thị trấn thường là khu vực trung tâm các huyện, số thu từ thuế nhà, đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí trước bạ chủ yếu tập trung ở khu vực này nên dẫn đến tình trạng ngân sách thị trấn hàng năm liên tục dư nguồn vì số thu lớn hơn nhiệm vụ chi thường xuyên được giao nhưng huyện không thể điều hoà cho những xã khó khăn về nguồn thu ngân sách. Riêng đối với ngân sách phường do không được phân chia các nguồn thu nói trên nên không đảm bảo cân đối được ngân sách .
Thông tư 59/2003/TT-BTC cũng quy định đối với ngân sách xã, thị trấn, nếu nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) lớn hơn nhiệm vụ chi thường xuyên thì cấp tỉnh phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tư các công trình trụ sở, trạm y tế, nhà trẻ, mẫu giáo và các cơ sở hạ tầng khác do xã, thị trấn quản lý. Thực tế thị trấn là khu vực trung tâm huyện nên những kết cấu hạ tầng chủ yếu đã được ngân sách huyện đầu tư để phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế trên địa bàn huyện, ngoài ra còn được phân cấp thêm một số
nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng khác từ nguồn chênh lệch thu lớn hơn chi. Việc tập trung quá nhiều nguồn lực đầu tư cho thị trấn đã tạo một khoảng cách ngày càng xa về phát triển kinh tế xã hội giữa xã và thị trấn; đồng thời lại ảnh hưởng không nhỏ đến nguồn thu của ngân sách huyện (nhất là những huyện khó khăn về ngân sách) do hụt nguồn tương ứng từ việc thực hiện phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho thị trấn trong thời kỳ ổn định ngân sách
+Về chi ngân sách xã: - Định mức phân bổ chi quản lý hành chính được
xây dựng trên cơ sở đảm tỷ lệ về cơ cấu chi con người là 70% và chi quản lý hành chính là 30%. Tuy nhiên cơ cấu tỷ lệ này chỉ phù hợp với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách. Kể từ năm thứ hai và những năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định ngân sách, trong điều kiện chỉ số giá tăng làm cho định mức chi quản lý hành chính không đủ đáp ứng kinh phí hoạt động của các cơ quan hành chính thì cơ cấu tỷ lệ chi không còn đảm bảo được nữa. Mặt khác định mức chi cho con người được tăng thêm theo lộ trình cải cách tiền lương của Chính phủ nhưng định mức chi hoạt động lại không thay đổi cũng làm cho tỷ lệ chi cho con người ngày càng giảm đi trong cơ cấu. Ngoài ra, hàng năm các đơn vị còn phải tiết kiệm 10% chi thường xuyên để tạo nguồn thực hiện cải cách tiền lương, từ đó gây khó khăn hơn trong việc chi hoạt động của các đơn vị và địa phương.
c- Một số chế độ chi, định mức ngân sách để làm căn cứ chi tiêu và kiểm soát chi đối với các đơn vị sử dụng ngân sách còn chưa kịp thời và đồng bộ.
Cấp xã vừa là một cấp ngân sách vừa là đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện theo các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu trong cơ quan hành chính nhà nước. Trong những năm qua Bộ Tài chính đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về tiêu chuẩn, định mức chi tiêu phù hợp với tình hình thực tế trong từng thời kỳ, tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng
ngân sách chủ động trong chi tiêu và giúp cho công tác kiểm soát chi của KBNN, công tác thanh tra kiểm tra của các cơ quan chức năng được thuận lợi. Tuy nhiên, quy trình ban hành nhiều văn bản còn trùng lặp và chậm đi vào thực tiễn, cụ thể sau khi ban hành luật phải chờ Nghị định hướng dẫn, sau khi có Nghị định phải chờ Thông tư hướng dẫn... vì vậy có những chính sách chế độ từ lúc ban hành đến lúc được thực hiện kéo dài cả năm điều này làm giảm hiệu quả và tác động của các chính sách chế độ và gây khó khăn trong quá trình thực hiện đối với các đơn vị sử dụng ngân sách nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng
2.4.3.2 - Nguyên nhân chủ quan
a- Việc phân chia nguồn thu ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp xã chưa tạo động lực thúc đẩy và khuyến khích khai thác nguồn thu trên địa bàn.
Theo Nghị quyết số 157/2010/NQ-HĐND của HĐND tỉnh Lâm Đồng thì các khoản thu về thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân được phân chia cho các xã theo tỷ lệ 5% hoặc 20%. Tỷ lệ này cho thấy chưa phân cấp mạnh nguồn thu cho các xã.
Mặt khác, các khoản thu nói trên là những nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước và tập trung phát sinh nhiều ở địa bàn thị trấn, phường. Nhưng do nguồn thu này không được phân chia cho ngân sách thị trấn, phường nên không tạo động lực thúc đẩy chính quyền thị trấn, phường khai thác nguồn thu, đồng thời sự phối hợp hỗ trợ với cơ quan Thuế trong công tác thu cũng không được chặt chẽ, kịp thời và tích cực.
Thực tế có một nghịch lý là tại các phường - nơi có nguồn thu thuế dồi dào, phong phú thì nguồn thu ngân sách phường lại hạn hẹp và chủ yếu vẫn phải nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên. Ngược lại, ở các xã được phân chia thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân thì số
thu thuế phát sinh thường nhỏ, cộng với tỷ lệ phân chia khiêm tốn là 5% và 20% thì số thu điều tiết cho ngân sách xã thực tế cũng không đáng kể. Điều này cũng dẫn tới hệ quả là chính quyền xã cũng không quan tâm nhiều đến nguồn thu này và do vậy sự phối hợp hỗ trợ công tác thu cũng hạn chế.
b- Công tác quản lý điều hành thu, chi ngân sách cấp xã tại các xã vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa còn gặp khó khăn.
Bộ máy quản lý tài chính kế toán ngân sách cấp xã ở vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa hầu hết đều là người dân tộc hoặc là người chưa được đào tạo chuẩn hóa theo yêu cầu về chuyên môn, do vậy thường có trình độ năng lực hạn chế, nên công tác quản lý điều hành thu, chi NS xã còn gặp khó khăn như: Thu không đúng quy định, chưa được nộp KBNN và phản ánh kịp thời vào ngân sách; trong quá trình giao dịch với KBNN thực hiện các thủ tục để thực hiện các nhiệm vụ chi không đúng yêu cầu, phải làm lại nhiều lần dẫn đến việc chi trả cho các đối tượng bị chậm trễ; trình độ, năng lực và tiếp cận với chế độ, chính sách mới còn hạn chế nên dễ dẫn đến thực hiện sai chế độ; chứng từ chi lỏng lẻo, hạch toán sai và do KBNN ở xa và phải qua nhiều lần hướng dẫn nên việc điều chỉnh bị chậm trễ làm ảnh hưởng đáng kể đến công tác kế toán, quyết toán ngân sách, nhất là ở thời điểm cuối năm và thời gian chỉnh lý quyết toán ngân sách.
c- Định mức phân bổ dự toán cho cấp xã chưa phù hợp tình hình thực tế ảnh hưởng đến việc đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên
Định mức phân bổ ngân sách dựa vào nhiều tiêu chí, nhưng chủ yếu dựa vào tiêu chí phân loại thành 3 loại xã theo Nghị định 92/2009/NĐ-CP, cách phân loại này cơ bản dựa vào chỉ tiêu dân số và diện tích. Trong khi nhiều lĩnh vực chi cần dựa vào các chỉ tiêu riêng như: số học sinh (sự nghiệp giáo dục), số đối tượng chính sách và đối tượng xã hội (sự nghiệp xã hội), các
đặc thù về vùng trọng điểm an ninh chính trị, dân tộc tôn giáo (chi cho an ninh quốc phòng), đặc điểm về kết cấu hạ tầng (Sự nghiệp kinh tế)... Do định mức phân bổ không được điều chỉnh theo tốc độ trượt giá hàng năm nên không phù hợp cho những năm sau trong giai đoạn ổn định ngân sách .
d- Công tác kiểm tra NS cấp xã chưa thực hiện thường xuyên, kịp thời.
- Công tác kiểm tra của một số Phòng Tài chính Kế hoạch chưa được thường xuyên, chưa sâu sát cơ sở nhằm kịp thời phát hiện những hạn chế sai sót để giúp đỡ cơ sở trong quá trình quản lý điều hành ngân sách. Nguyên nhân do địa bàn quản lý rộng nhưng biên chế có hạn nên không bố trí đủ cán bộ chuyên quản để kiểm tra thường xuyên, một số cán bộ chuyên quản NS xã còn hạn chế về trình độ quản lý, kinh nghiệm.
- Vai trò của Ban Thanh tra nhân dân xã chưa được coi trọng và chưa được phát huy, nhiều nơi Ban Thanh tra nhân dân được thành lập còn mang tính hình thức, Ban Thanh tra nhân dân cấp xã hoạt động theo cơ chế kiêm nhiệm nên chất lượng hoạt động chưa cao.
- Công tác tự kiểm tra của UBND xã ít được thực hiện nên không kịp thời phát hiện ra những sai sót trong hoạt động ngân sách để điều chỉnh.
e- Trình độ nghiệp vụ của cán bộ quản lý tài chính cấp xã còn hạn chế, đội ngũ kế toán cấp xã hay bị thay đổi, không ổn định
Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính cấp xã còn nhiều hạn chế do chưa được đào tạo một cách có hệ thống, trình độ cán bộ không đồng đều, đội ngũ cán bộ am hiểu về lĩnh vực đầu tư XDCB còn thiếu và yếu nên chưa thực hiện tốt vai trò tham mưu cho chính quyền cấp xã trong lĩnh vực này.
Trong thời gian qua đội ngũ cán bộ làm công tác tài chính ngân sách ở xã tuy đã được tăng cường, củng cố nhưng vẫn chưa đáp ứng kịp thời với yêu
cầu ngày càng cao của công tác quản lý NS cấp xã. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là đội ngũ công chức cấp xã nói chung, đội ngũ kế toán và tài chính xã nói riêng tuy đã được quan tâm đào tạo về trình độ chuyên môn nhưng không ổn định và thường bị xáo trộn, thay đổi sau mỗi nhiệm kỳ HĐND - UBND do đổi vị trí công tác. Điều này dẫn đến hệ quả có nhiều cán bộ cấp xã mới nhận công tác không có đủ trình độ và không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ được giao, làm ảnh hưởng đến chất lượng quản lý tài chính ở cơ sở.
Tóm lại
Trong những năm qua, thực hiện Luật Ngân sách nhà nước, công tác quản lý điều hành NSNN nói chung và NS xã nói riêng trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng đã có những đổi mới căn bản và chuyển biến tích cực, ngày càng đi vào nề nếp. Nguồn thu NS xã được khai thác với quy mô ngày càng lớn để đảm bảo cân đối cho nhu cầu chi ngày càng phong phú đa dạng, công tác quản lý thu - chi NS xã trên địa bàn được nâng cao hiệu lực và hiệu quả góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội địa phương. Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được thì vẫn còn tồn tại một số bất cập, hạn chế trong công tác quản lý NS xã như: sự chưa đồng bộ giữa các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật NSNN; những hạn chế trong phân cấp thu, chi ngân sách, về định mức phân bổ dự toán ngân sách, về công tác kiểm tra giám sát, nhân tố con người trong quản lý điều hành ngân sách ... là những nội dung cần nghiên cứu và đưa ra các giải pháp điều chỉnh kịp thời để từng bước hoàn thiện công tác quản lý NS xã tại tỉnh Lâm Đồng trong thời gian tới.
Để khắc phục những hạn chế, yếu kém trong quản lý NS xã và đáp ứng yêu cầu tình hình mới, việc đổi mới công tác quản lý NS xã là một việc làm cấp bách và rất cần thiết hiện nay.
Chương 3.
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG