2.2.1. Tổ chức bộ máy và cơ chế quản lý NS xã
Tổ chức bộ máy và cơ chế quản lý NS xã được thực hiện trên cơ sở các chính sách chế độ về NS xã và thông qua các công cụ quản lý NS xã.
2.2.1.1. Về tổ chức bộ máy quản lý ngân sách xã
-Tổ chức bộ máy quản lý NS xã được thực hiện theo quy định tại Thông tư Liên tịch số 115/2003/TTLT-BTC-BNV ngày 28/11/2003 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về lĩnh vực tài chính thuộc UBND các cấp; Thông tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính. Tại Lâm Đồng bộ máy quản lý NS xã được tổ
chức như sau: Tại Sở Tài chính có bộ phận quản lý NS xã thuộc phòng Ngân sách, ở phòng Tài chính Kế hoạch cấp huyện có tổ chuyên quản NS xã, ở cấp xã có Ban Tài chính thuộc UBND cấp xã.
- Về bộ máy tài chính kế toán cấp xã: Thông tư 60/2003/TT-BTC quy định bộ phận quản lý NS xã là Ban Tài chính cấp xã; trong đó Trưởng ban Tài chính cấp xã là uỷ viên UBND cấp xã phụ trách công tác tài chính, có nhiệm vụ giúp Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức thực hiện công tác quản lý NS xã và các hoạt động tài chính khác ở xã. Tuy nhiên theo Nghị định số 192/2009/NĐ-CP của Chính phủ thì trong các chức danh quy định không có chức danh Trưởng ban Tài chính xã. Do vậy không được xếp vào thang bảng lương và hưởng các chế độ như cán bộ, công chức cấp xã. Điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc tổ chức bộ máy tài chính ngân sách tại xã, tuy nhiên đến nay Bộ Tài chính vẫn chưa có văn bản hướng dẫn, điều chỉnh.
Về trình độ của cán bộ làm công tác tài chính cấp xã: Hiện nay đang có sự chênh lệch lớn về trình độ học vấn và trình độ chuyên môn của chủ tài khoản ngân sách, kế toán ngân sách giữa các vùng
Biểu đồ cho thấy nếu tại Đà Lạt chủ tài khoản ngân sách đã tốt nghiệp trung học phổ thông với tỷ lệ là 100% thì tại huyện Đạ Huoai tỷ lệ này giảm
Biểu đồ 2.1 - Trình độ học vấn của chủ tài khoản ngân sách
xuống 88% và tại huyện Lạc Dương thì chỉ còn 33%. Với trình độ văn hóa chưa tốt nghiệp trung học phổ thông thì không đủ điều kiện để đi đào tạo tại các trường từ trung cấp trở lên, mặt khác do trình độ văn hóa hạn chế nên việc việc bồi dưỡng về nghiệp vụ chuyên môn nhằm nâng cao năng lực quản lý điều hành cho chủ tài khoản cũng gặp khó khăn và hiệu quả không cao.
Biểu đồ số 2.2- Trình độ chuyên môn của kế toán ngân sách xã
Nguồn: Sở Nội vụ tỉnh Lâm Đồng
Biểu đồ cho thấy nếu tại Đà Lạt số kế toán ngân sách đã tốt nghiệp đại học chiếm tỷ lệ là 60% thì tại huyện Đạ Huoai tỷ lệ này giảm xuống 33% và tại huyện Lạc Dương chỉ còn 17%. Sự chênh lệch lớn về trình độ học vấn và trình độ chuyên môn của chủ tài khoản ngân sách, kế toán ngân sách đã tạo ra sự khác biệt về hiệu quả quản lý điều hành NS xã tại mỗi địa phương. Thực tế cho thấy những hạn chế sai phạm trong quản lý điều hành ngân sách thường xảy ra tại những xã mà trình độ của chủ tài khoản, kế toán còn hạn chế.
2.2.1.2. Về cơ chế quản lý NS xã
a. Các chính sách chế độ:
Tại Lâm Đồng, cơ chế quản lý thu chi NS xã được thực hiện trên cơ sở Luật Ngân sách và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Ngân sách, các Luật
và văn bản pháp quy khác có liên quan của Trung ương và địa phương. Cơ chế quản lý thu chi NS xã được thực hiện theo Thông tư số 60/2003/TT-BTC; chế độ kế toán ngân sách và tài chính xã thực hiện theo Quyết định số 94/2005/QĐ-BTC và Thông tư số 146/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính; chế độ chính sách đối với cán bộ xã theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP; cơ chế phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phương theo các Nghị quyết số 57/2006/NQ-HĐND và 157/2010/NQ-HĐND, định mức phân bổ dự toán chi ngân sách theo Nghị quyết 58/2006/NQ-HĐND và Nghị quyết 156/2010/NQ-HĐND của Hội đồng nhân dân tỉnh Lâm Đồng; các nội dung cụ thể khác về NS xã theo các văn bản pháp quy, văn bản hướng dẫn của trung ương và của HĐND, UBND tỉnh.
b. Các công cụ quản lý ngân sách xã:
+ Đối với cơ chế tự kiểm tra: Được thực hiện qua công tác tự kiểm tra của UBND xã, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân xã, Ban giám sát cộng đồng và Ban Thanh tra nhân dân xã. Hoạt động này giúp cho UBND xã kịp thời phát hiện sớm những sai sót trong quản lý điều hành NS xã để kịp thời điều chỉnh, có biện pháp khắc phục.
Tuy nhiên, việc tự kiểm tra của UBND xã chưa được thực hiện thường xuyên và toàn diện, chủ yếu do Ban Thanh tra nhân dân kiểm tra việc sử dụng kinh phí của các ban ngành đoàn thể trong xã, không kiểm tra toàn diện các nội dung thu chi ngân sách và hoạt động tài chính của xã. Ban giám sát cộng đồng chỉ thực hiện giám sát các công trình nhà nước và nhân dân cùng làm ở giác độ nhỏ lẻ, các phần việc đơn giản dễ nhận biết, chưa giám sát được cả quy trình xây dựng cơ bản từ khi bắt đầu lập hồ sơ đến khi hoàn thành công trình, nghiệm thu đưa vào sử dụng.
+ Đối với cơ chế kiểm tra, thanh tra: Do cơ quan tài chính cấp trên là Phòng Tài chính Kế hoạch trực tiếp thực hiện kiểm tra thường xuyên theo định
kỳ và kiểm tra đột xuất, bên cạnh đó còn có các cuộc kiểm tra của thanh tra Sở Tài chính, thanh tra nhà nước cấp huyện, cấp tỉnh và Kiểm toán nhà nước. Trong những năm qua, hoạt động kiểm tra, thanh tra đã giúp kịp thời phát hiện và chấn chỉnh những sai phạm, từ đó nâng cao vai trò trách nhiệm của UBND xã, giúp cho công tác quản lý thu chi NS xã dần đi vào nề nếp, thực hiện đúng chính sách chế độ và nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN tại xã. Tuy nhiên việc kiểm tra, thanh tra thường tập trung vào các địa bàn có quy mô thu chi ngân sách lớn ở khu vực trung tâm huyện, tần suất được kiểm tra thanh tra trong một năm cao làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động của UBND cấp xã. Riêng các xã có quy mô thu chi ngân sách nhỏ, các xã vùng sâu vùng xa thì ít được kiểm tra thanh tra, do vậy dễ dẫn đến những sai sót kéo dài không được kịp thời phát hiện và hướng dẫn khắc phục.
2.2.2. Quản lý khai thác nguồn thu ngân sách xã
Lâm Đồng là một tỉnh miền núi có nguồn thu hạn hẹp chưa tự cân đối được ngân sách, hàng năm còn phải nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương gần 34% trên tổng chi NSĐP. Lâm Đồng hiện có 12 huyện, thành phố nhưng trong đó chỉ có 3 đơn vị tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu trên địa bàn, còn lại 9 đơn vị phải nhận trợ cấp từ ngân sách tỉnh. Trong 148 xã, phường, thị trấn của tỉnh thì chỉ có 17 đơn vị tự cân đối được ngân sách, các đơn vị này chủ yếu là các phường, thị trấn khu vực trung tâm của các huyện, thành phố, số đơn vị còn lại hàng năm đều phải nhận trợ cấp từ ngân sách cấp huyện, thành phố.
Thực trạng quản lý thu NS xã tại tỉnh Lâm Đồng trong thời gian từ năm 2007 đến nay như sau:
Bảng 2.1 – Thu ngân sách xã giai đoạn 2007-2011 Đơn vị tính: Triệu đồng TT Chỉ tiêu Thu NS xã 2007 Thu NS xã 2008 Thu NS xã 2009 Thu NS xã 2010 Thu NS xã 2011 2011 so 2007 (lần) TỔNG SỐ THU 213.000 261.560 284.610 345.390 534.450 2,51
A THU CÂN ĐỐI NS 193.830 225.140 256.340 313.240 477.323 2,46
1 Các khoản thu hưởng
100% và hưởng theo tỷ lệ 47.920 60.880 45.950 48.220 61.771 1,29
Trong đó:
- Thu hưởng 100% 11.243 11.533 15.438 16.462 19.297 1,72
- Thu hưởng theo tỷ lệ 36.677 49.347 30.512 31.758 42.474 1,16
2
Thu kết dư ngân sách năm
trước 15.740 22.360 24.850 22.280 25.271 1,61
3 Thu chuyển nguồn từ NS
năm trước chuyển sang 950 3.250 4.700 1.970 5.681 5,98 4 Thu bổ sung từ ngân sách
cấp trên 129.240 138.650 180.840 240.770 384.600 2,98
- Thu bổ sung cân đối 112.520 115.400 126.300 124.740 235.728 2,09
- Bổ sung có mục tiêu 16.720 23.250 54.540 116.030 148.872 8,90
B
THU QUẢN LÝ QUA
QUỸ NGÂN SÁCH 16.450 32.280 23.970 25.980 48.960 2,98 1 Các khoản thu đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng 14.250 30.720 23.530 24.410 39.948 2,80 2 Nguồn thu phí, lệ phí và
thu khác được để lại 610 1.240 0 0 14.942 24,50
3
Thu huy động đóng góp
khác 1.580 320 450 1.580 8.998 5,69
C THU CHƯA ĐƯA VÀO
CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH 2.720 4.140 4.290 6.160 8.167 3,00 1 Thu phạt vi phạm an toàn
giao thông 2.720 4.140 4.290 6.160 8.167 3,00
(Nguồn: Báo cáo quyết toán thu ngân sách 2007-2011 của UBND tỉnh Lâm Đồng)
Số liệu qua biểu đồ cho thấy quy mô thu NS xã ngày càng tăng, từ năm 2007 đến năm 2011 tổng thu NS xã đã tăng 2,5 lần. Trong đó các khoản thu NS xã hưởng 100% tăng 1,72 lần; các khoản thu điều tiết tăng 1,16 lần; thu bổ sung từ ngân sách cấp trên tăng 2,09 lần, riêng thu chuyển nguồn tăng đến
5,98 lần và đang có xu hướng ngày càng tăng nhanh. Các khoản thu quản lý qua ngân sách và thu chưa đưa vào cân đối ngân sách tăng xấp xỉ 3 lần.
Trong giai đoạn 2007-2010, mức thu ngân sách bình quân một xã khoảng 1.894 triệu đồng/năm.Trong giai đoạn 2011-2015, năm đầu giai đoạn (năm 2011) mức thu ngân sách bình quân một xã khoảng 3.686 triệu đồng/năm. Nếu xét ở qui mô thu NS xã từng địa phương thì hiện nay xã có số thu cân đối cao nhất là Thị trấn Liên Nghĩa - Huyện Đức Trọng với số thu 7.038 triệu đồng, xã có số thu thấp nhất là Xã Đạ Pal - Huyện Đạ Tẻh với số thu là 109 triệu đồng (bằng 1,5% so với xã có số thu lớn nhất), điều này cho thấy sự cách biệt về quy mô thu giữa các xã là rất lớn.
2.2.2.2 - Tỷ trọng thu ngân sách xã
- Tỷ trọng thu NS xã trên tổng thu NSNN: Năm 2007 NS xã chiếm tỷ trọng 4,9 % trên tổng thu NSNN , năm 2011 NS xã chiếm tỷ trọng 5,2 % trên tổng thu NSNN.
-Cơ cấu tỷ trọng các khoản thu ngân sách xã : Bảng 2.2 – Tỷ trọng các khoản thu ngân sách xã
Đơn vị tính: Triệu đồng
STT Chỉ tiêu Thu ngân
sách xã 2007
Thu ngân sách xã 2011
TỔNG THU CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH 193.830 477.323
1 Thu phân chia theo tỷ lệ 36.677 42.474
Tỷ trọng 18,9% 8,9%
2 Thu hưởng 100% 27.933 50.249
Tỷ trọng 14,4% 10,5%
3 Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên 129.240 384.600
Tỷ trọng 66,7% 80,6%
(Nguồn: Báo cáo quyết toán thu ngân sách 2007-2011 của UBND tỉnh Lâm Đồng)
thu hưởng 100% về quy mô đều tăng. Tuy nhiên tính trên tổng thu NS xã thì tỷ trọng hai khoản thu này lại giảm trong khi tỷ trọng nguồn thu bổ sung lại tăng. Điều này cho thấy tốc độ tăng thu NS xã không kịp đáp ứng với nhu cầu tăng chi NS xã, dẫn đến phải tăng thêm nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên mới đủ chi.
Qua biểu đồ cho thấy thu ngân sách cấp xã theo các lĩnh vực như sau:
a- Thu NS xã hưởng 100%: Về nguyên tắc thì nguồn thu NS xã hưởng
100% phải giữ vị trí quan trọng trong cơ cấu thu NS xã và đảm bảo được nhiệm vụ chi của xã, đặc biệt là phải đáp ứng được nhu cầu chi thường xuyên. Tuy nhiên cho đến nay mặc dù Luật NSNN quy định cho HĐND cấp tỉnh được quyền thực hiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp chính quyền địa phương để tạo quyền chủ động trong điều hành ngân sách của các cấp, đặc biệt là cấp xã, nhưng nguồn thu này mới chỉ chiếm một con số khá khiêm tốn trong tổng thu NS xã (năm 2007 là 14,4 %, đáp ứng được 17% nhu cầu chi thường xuyên; năm 2011 bằng 10,5%, đáp ứng được 17% nhu cầu chi
Biểu đồ 2.3 – Tỷ trọng các khoản thu năm 2011 so với năm 2007
thường xuyên).
b- Thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết: theo Luật NSNN, đối với các
khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất, thuế môn bài (bậc 1-3), lệ phí trước bạ nhà đất được áp dụng chung một tỷ lệ phân chia cho ngân sách xã, thị trấn là 70%. Ngoài ra theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Lâm đồng thì ngoài những nguồn thu phân chia nói trên còn bổ sung thêm nguồn thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập đối với doanh nghiệp ngoài quốc doanh, thuế thu nhập cá nhân để phân chia cho các xã thuộc thành phố theo tỷ lệ là 5% và các xã thuộc huyện là 20% .
c- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Các khoản thu bổ sung từ ngân
sách cấp trên được xác định trên cơ sở chênh lệch giữa dự toán chi được giao và dự toán thu được phân cấp. Thu bổ sung ngân sách nhằm đảm bảo cân đối thu – chi ngay từ khâu dự toán. Nguồn thu bổ sung cân đối cho NS xã được xác định ngay từ năm đầu thời kỳ ổn định. Từ năm 2007 đến năm 2008, số thu bổ sung được cấp bằng lệnh chi tiền. Kể từ năm 2009 đến nay, nguồn thu này được thực hiện bằng hình thức rút dự toán, điều này làm tăng tính chủ động cho NS xã và phục vụ cho việc quản lý điều hành ngân sách của chính quyền cấp xã được thuận lợi và kịp thời hơn.
Hiện nay nguồn thu của NS xã hầu như phụ thuộc vào nguồn bổ sung của ngân sách cấp trên và tỷ trọng khoản thu này có chiều hướng gia tăng qua các năm. Từ đó cho thấy NS xã vẫn còn nặng là một đơn vị thụ hưởng ngân sách nhiều hơn là một cấp ngân sách thực thụ.
2.2.2.3 - Các khoản thu ngân sách xã
Đối với các xã, thị trấn: Các khoản thu trong từng thời kỳ cũng có sự thay đổi. Đối với khoản thu phân chia, ngoài các khoản thu Luật NSNN quy định thì trong giai đoạn 2007-2010 UBND tỉnh còn phân cấp thêm thuế giá trị
gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp; trong giai đoạn 2011-2015 được phân cấp thêm nguồn thu thuế thu nhập cá nhân.
Đối với các phường: NS phường không được hưởng các khoản thu phân chia nên nguồn thu nhìn chung là còn hạn hẹp. Nguồn thu chủ yếu là các khoản thu hưởng 100% như: thuế môn bài bậc 4 đến bậc 6 , thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hoạt động giải trí, bài lá, vàng mã phát sinh trên địa bàn; phí, lệ phí và thu khác ngân sách. Riêng thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp có số phát sinh lớn trên địa bàn phường nhưng ngân sách phường không được điều tiết 2 khoản thu này.
2.2.2.4 - Cơ cấu từng nguồn thu
Trong từng thời kỳ cơ cấu nguồn thu NS xã cũng có sự thay đổi. Bảng 2.3- Cơ cấu nguồn thu ngân sách xã
Đơn vị tính: Triệu đồng
Chỉ tiêu Năm 2007 Tỷ
trọng Năm 2011
Tỷ trọng
Các khoản thu của xã, thị trấn 43.435 100% 54.657 100%
Trong đó:
Thu từ khu vực ngoài quốc doanh 7.751 17,8% 18.036 33,0%
Lệ phí trước bạ 12.193 28,1% 9.761 17,9%
Phí, lệ phí 6.763 15,6% 9.652 17,7%
Thuế nhà đất 4.339 10,0% 10.316 18,9%