Vào đầu những năm 90, tình hình kinh tế của các nước GMS chưa phát triển, đứng trước hàng loạt thách thức như nghèo đói, cơ sở hạ tầng quốc gia hạn chế cả về giao thông, năng lượng, viễn thông, sức khỏe và giáo dục, chính phủ các nước GMS đã nhận thức được rằng chỉ có thông qua tăng cường hợp tác mới có thể cùng nhau phát triển được. Bên cạnh đó, những lợi thế về nguồn nhân lực và tài nguyên thiên nhiên đã tạo điều kiện cho GMS trở thành một trọng tâm phát triển mới của Châu Á và nhận được sự quan tâm hỗ trợ của nhiều tổ chức quốc tế, trước hết là Ngân hàng ADB. Hợp tác GMS được hình thành và phát triển thông qua một số cấp độ, cơ chế và lĩnh vực hợp tác như Chương trình Hợp tác Tiểu vùng Mekong mở rộng (Chương trình GMS), Ủy ban sông Mekong (MRC), Diễn đàn hợp tác phát triển châu thổ sông Mekong (AMBDC), .. Trong khuôn khổ phần này sẽ giới thiệu qua về hai hình thức hợp tác MRC và AMBDC, tập trung nhấn mạnh và phân tích kỹ về sự hình thành và phát triển của Chương trình GMS – được đánh giá là chương trình hợp tác hoàn chỉnh nhất trong hợp tác Tiểu vùng sông Mekong.
1.2.3.1Ủy ban sông Mekong (MRC – Mekong River Commission)
Hợp tác quốc tế phát triển Tiểu vùng sông Mekong được bắt đầu vào năm 1957 khi Ủy ban kinh tế của Liên hợp quốc về Châu Á và vùng Viễn Đông (ECAFE) thành lập Ủy ban sông Mekong với tiền thân là Ủy ban phối hợp khảo sát hạ lưu vực sông Mekong gồm bốn thành viên là Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam, bắt đầu quá trình hợp tác khai thác và phát triển dòng sông Mekong. Ủy ban có nhiệm vụ khuyến khích, phối hợp, kiểm tra và giám sát việc quy hoạch và nghiên
25
cứu các dự án khai thác nguồn nước hạ lưu sông Mekong. Từ năm 1957 đến 1975, Ủy ban có 69 kỳ họp. Ủy ban đã thông qua “Quy hoạch chỉ đạo” hạ lưu vực năm 1970 và “Tuyên bố về những nguyên tắc sử dụng chung nguồn nước Mekong” năm 1975. Tuyên bố này chính là văn kiện cơ bản trong hợp tác sông Mekong giai đoạn đó [25, tr. 76].
Sau chiến tranh Đông Dương năm 1975, do tình hình chính trị của khu vực thay đổi nên Ủy ban ngừng hoạt động. Đến tháng 1/1978, ba nước Việt Nam, Thái Lan và Lào thỏa thuận tiếp tục tham gia các hoạt động của Ủy ban. Thời điểm này Ủy ban mang tên Ủy ban lâm thời Mekong. Mục tiêu của Ủy ban là khuyến khích triển khai khai thác nguồn nước hạ lưu sông để phục vụ nông nghiệp, thủy điện và phát triển kinh tế các nước ven sông. Trải qua 31 kỳ họp, Ủy ban tập trung thảo luận và thông qua các dự án điều tra cơ bản, nghiên cứu chuyên đề, xây dựng và phát triển các công trình quy mô nhỏ và vừa, quy hoạch và chuẩn bị đầu tư một số dự án lớn và quy hoạch bổ sung toàn vùng hạ lưu vực.
Đến thập kỷ 90 cuối thế kỷ 20, cùng với sự tham gia tích cực hơn của Campuchia và sự quan tâm của cộng đồng quốc tế, các hoạt động hợp tác được xúc tiến mạnh mẽ hơn. Ngày 5/4/1995, bốn nước Lào, Campuchia, Thái Lan và Việt Nam đã ký “Hiệp định hợp tác phát triển bền vững lưu vực Mekong” (hay còn gọi là “Hiệp định Mekong”). Hiệp định đã tạo tiền đề thành lập Ủy ban sông Mekong (MRC). Hai quốc gia ở thượng lưu sông là Trung Quốc và Mianma chưa tham gia
ký kết Hiệp định Mekong. Hai nước này được mời làm quan sát viên tham dự các hội nghị và hội thảo của Ủy ban.
Theo Hiệp định, nguyên tắc cơ bản trong hợp tác giữa các quốc gia thành viên MRC là đồng thuận, bình đẳng và tôn trọng chủ quyền lãnh thổ. Các vấn đề liên quan đến hợp tác Mekong luôn được xem xét và giải quyết bằng các quá trình tư vấn rộng rãi ở nhiều cấp. Nguyên tắc sử dụng nguồn nước công bằng và hợp lý của quốc tế cũng được áp dụng.
26
Với sự giúp đỡ của các quốc gia tài trợ và các tổ chức phát triển quốc tế, Ủy ban đặt ra các nguyên tắc và phối hợp sự phát triển bền vững, sử dụng, quản lý và bảo tồn nguồn nước và những nguồn tài nguyên khác của Tiểu vùng Mekong, để sử dụng một cách tối ưu, cùng khai thác những nguồn tài nguyên và tối thiểu hóa những ảnh hưởng có hại từ sự biến đổi tự nhiên và từ những hoạt động của con người. Nhằm giảm thiểu các tác động tiêu cực, Hiệp định đã có những quy định về bảo về môi trường, tài nguyên thiên nhiên, cân bằng sinh thái trong lưu vực khỏi các tác động từ các hoạt động phát triển và sử dụng tài nguyên nước và các tài nguyên khác có liên quan trong khu vực. Đặc biệt, trong hiệp định, các bên đã đồng ý là tài nguyên nước cần phải được sử dụng một cách công bằng, hợp lý và các quốc gia sẽ hợp tác để duy trì lưu lượng trên dòng chảy của dòng chính.
Hiệp định Mekong quy định Ủy ban MRC hoạt động theo ba cấp là Hội đồng (Cấp bộ trưởng), Ủy ban liên hợp (cấp cục, vụ trưởng) và Ban thư ký (chuyên gia về kỹ thuật và hành chính). Ngoài ra, mỗi nước cũng thành lập Ủy ban sông Mekong quốc gia nhằm phối hợp hành động với Ủy ban sông Mekong quốc tế.
Hiệp định Mekong 1995 và sự ra đời của MRC đã ghi nhận những nhận thức mới của cả 4 quốc gia thành viên trước những biến đổi về chính trị, kinh tế và xã hội trong khu vực. Trong khuôn khổ hợp tác mới, MRC đã đưa các quốc gia ven sông nói chung và Việt Nam nói riêng vào một trang mới trong hợp tác khai thác, phát triển, quản lý và bảo vệ nguồn nước và các tài nguyên liên quan khác trong khu vực sông Mekong. Hiệp định là căn cứ pháp lý quan trọng, quy định các nguyên tắc cơ bản và khung hợp tác chung cho các quốc gia thành viên trong lĩnh vực khai thác và bảo vệ nguồn nước và các tài nguyên liên quan khác trong vùng hạ lưu sông Mekong, nhằm đạt được phát triển bền vững, góp phần thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế và các chương trình trọng điểm của các quốc gia thành viên trong vùng hạ lưu sông Mekong, đồng thời góp phần thực hiện các mục tiêu Thiên niên kỷ của Liên hợp quốc và thực hiện các Công ước quốc tế khác liên quan đến quản lý, khai thác, phát triển tài nguyên và bảo vệ môi trường. Trong các khuôn khổ hợp tác vùng hiện nay trong lưu vực sông Mekong, MRC là tổ chức có lịch sử hợp tác
27
lâu dài nhất, có mạng lưới giám sát, hỗ trợ kỹ thuật ổn định, bảo vệ tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan, đồng thời là tổ chức có chức năng xây dựng các khung pháp lý vùng, bao gồm những quy chế có tính ràng buộc cao đối với các quốc gia thành viên về chia sẻ công bằng, hợp lý tài nguyên nước và cùng nhau bảo vệ môi trường sinh thái lưu vực sông bên cạnh chức năng thúc đẩy các dự án phát triển chung.
Có thể nói, Hiệp định Mekong được ký kết là dấu mốc quan trọng trong quá trình hợp tác tại Tiểu vùng trong khuôn khổ của Ủy ban sông Mekong. Nó góp phần đưa các hoạt động hợp tác phát triển sông Mekong dần được thể chế hóa chặt chẽ và có hiệu quả hơn. Hiệp định được coi là một trong những văn bản pháp lý về tổ chức lưu vực sông có tính tiên phong nhất trên thế giới.
Trong 17 năm qua (1995 - 2012), MRC đã đạt được những thành quả nổi bật: Xây dựng khung pháp lý sử dụng tài nguyên nước và tăng cường đối thoại về phát triển tài nguyên nước trong vùng, đặc biệt thúc đẩy quá trình quy hoạch toàn lưu vực có tính điều phối thông qua quản lý tổng hợp tài nguyên nước; Nghiên cứu thủy sản và đa dạng sinh học thủy sinh, đưa ra hỗ trợ quyết định môi trường; Mở rộng và tăng cường mạng giám sát, xây dựng cơ sở dữ liệu, thúc đẩy quản lý và giảm nhẹ tác động của lũ lụt và hạn hán; Giúp các quốc gia thành viên mở rộng các cơ hội thương mại quốc tế thông qua phương tiện giao thông đường thủy an toàn, hiệu quả hơn và các khuôn khổ pháp lý cho giao thông đường thủy xuyên biên giới, xác định sự cân bằng giữa các cơ hội và nguy cơ của các dự án thủy điện đang được kiến nghị, khởi động quá trình giúp đỡ người dân trong lưu vực để thích ứng với biến đổi khí hậu; Mở rộng hợp tác giữa MRC với các đối tác khu vực, vùng và quốc tế, bao gồm các đối tác đối thoại (Trung Quốc, Mianma) và các đối tác phát triển khác [1]. Hoạt động của Ủy ban không những có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường của khu vực mà còn góp phần tăng cường quan hệ hữu nghị giữa các quốc gia trong khu vực.
Từ ngày 4-5/4/2010, Hội nghị cấp cao lần thứ nhất của Uỷ ban sông Mekong đã diễn ra tại Hua Hin (Thái Lan), với sự tham dự của Thủ tướng 4 nước thành viên
28
Uỷ hội, Bộ trưởng Ngoại giao Mianma và Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc. Hội nghị diễn ra trong bối cảnh lưu vực sông Mekong đang đứng trước những thách thức to lớn như tình hình hạn hán nghiêm trọng, mối quan ngại ngày càng tăng trong lưu vực về tác động của các công trình thuỷ điện dòng chính đặc biệt từ Trung Quốc, hậu quả biến đổi khí hậu… Yêu cầu tăng cường hợp tác sử dụng, phát triển bền vững và sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên nước và các tài nguyên khác trong lưu vực sông Mekong trở nên cực kỳ cấp bách. Các nước nhất trí cần phải tăng cường các nỗ lực điều phối trong lưu vực để giúp các quốc gia ven sông chuẩn bị chiến lược và kế hoạch ứng phó với biến đổi khí hậu. Trong nỗ lực hợp tác và thúc đẩy phát triển bền vững khu vực GMS, Hội nghị đã thông qua Tuyên bố Hua Hin với nội dung:
- Cam kết mạnh mẽ tiếp tục hợp tác và thúc đẩy phát triển bền vững.
- Sử dụng quản lý hợp lý tài nguyên nước và tài nguyên hạ lưu sông Mekong.
- Khẳng định thành tựu to lớn của Ủy ban sông Mekong trong 15 năm qua (1995- 2010).
- Nêu bật cơ hội và thách thức trong thời gian tới như thiên tai, lũ lụt, biến đổi khí hậu.
- Nhất trí tầm nhìn lưu vực sông Mekong: Thịnh vượng về kinh tế, công bằng về xã hội, lành mạnh về môi trường.
- Xác định các lĩnh vực ưu tiên cụ thể cho kế hoạch hành động giai đoạn tới.
Hội nghị cấp cao MRC lần này được xem là một dấu hiệu cho thấy các nước hạ lưu và thượng lưu đang hướng tới cùng chia sẻ trách nhiệm phát triển bền vững sông Mekong, mang lại lợi ích cho những thế hệ sau này.
29
1.2.3.2 Diễn đàn hợp tác phát triển châu thổ sông Mekong (AMBDC-
ASEAN-Mekong basin development cooperation)
Diễn đàn AMBDC được thành lập theo sáng kiến của Malaysia đưa ra tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN tổ chức ở Bangkok tháng 12/1995. Sáng kiến nhằm giúp đỡ và thúc đẩy phát triển kinh tế các nước tại lưu vực sông Mekong. Ngoài ra, đây cũng là nỗ lực trong việc tìm ra giải pháp thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các nước thành viên ASEAN.
Diễn đàn này là chương trình hợp tác nằm trong khuôn khổ ASEAN nên được ASEAN điều hành và quản lý thông qua các hội nghị cấp Bộ trưởng về hợp tác lưu vực sông Mekong. Chủ tịch AMBDC là một trong các quốc gia thành viên AMBDC, được bầu ra nhằm quản lý thông tin, tình hình hợp tác và là nước chủ trì hội nghị, tổ chức cuộc họp Bộ trưởng. Mỗi kỳ họp, Chủ tịch AMBDC sẽ được thay đổi. Các ngân hàng, tổ chức quốc tế, quỹ tài chính và các nước lớn trong khu vực (như Nhật Bản, Hàn Quốc) được mời tham gia với vai trò là quan sát viên.
Tháng 6/1996, một khuôn khổ hợp tác cơ bản được thỏa thuận, tập trung vào các dự án phát triển nông nghiệp, du lịch, cơ sở hạ tầng, các dịch vụ sinh hoạt cơ bản, năng lượng, viễn thông, thương mại và đầu tư. Mục tiêu của những dự án này là nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển ở tiểu khu vực nâng cao mức sống; Giúp đỡ các nền kinh tế chuyển sang định hướng thị trường hơn nữa; Tiếp nhận sự giúp đỡ từ các quốc gia tài trợ và những tổ chức đa phương; Giúp đỡ các nước Campuchia, Lào và Mianma điều chỉnh để phù hợp quy chế thành viên ASEAN.
Hợp tác AMBDC thực sự được khởi động tại Hội nghị lần thứ nhất của Ban chỉ đạo chương trình AMBDC tổ chức tại Kuala Lumpur năm 1997. Các dự án phát triển chủ yếu dành ưu tiên vào lĩnh vực khai thác sử dụng nguồn nước, đánh bắt cá, cơ giới hóa nông nghiệp bên cạnh các hợp tác về du lịch và thương mại. Các nước ASEAN đã lên kế hoạch thiết lập một tuyến đường sắt xuyên Á từ Singapore đến Côn Minh. Tuy nhiên, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khiến
30
cho các dự án này bị trì hoãn. Tháng 7/2000, tại Hội nghị cấp Bộ trưởng về phát triển lưu vực sông Mekong-ASEAN lần thứ 2 tổ chức tại Hà Nội, chương trình được khởi động lại và khuôn khổ hợp tác cơ bản AMBDC được xây dựng thông qua việc xác định các lĩnh vực và chương trình ưu tiên. Tại Hội nghị cấp Bộ trưởng về phát triển lưu vực sông Mekong lần thứ 6 tổ chức tại Viên Chăn (Lào) vào tháng 12.2004, các bên tham gia tiếp tục tập trung thảo luận việc triển khai các dự án AMBDC bao gồm cả dự án về tuyến đường sắt Singapore-Côn Minh (SKRL).
1.2.3.3 Chương trình hợp tác Tiểu vùng Mekong mở rộng (Chương trình
GMS - Greater Mekong Subregion)
Năm 1992, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) đã khởi xướng sáng kiến Hợp tác phát triển Tiểu vùng Mekong mở rộng bao gồm Lào, Mianma, Thái Lan, Campuchia, Việt Nam và Trung Quốc (đại diện là tỉnh Vân Nam, năm 2004 có thêm tỉnh Quảng Tây tham gia). Từ đó, dưới sự chủ trì của ADB, qua nhiều lần hiệp thương, các nước trong Tiểu vùng đã xác định được những nội dung hợp tác cụ thể. Trong đó, các lĩnh vực như cải thiện cơ sở hạ tầng, xúc tiến mở rộng hợp tác thương mại và đầu tư trong khu vực là trọng điểm trong hợp tác.
* Các giai đoạn phát triển
Tính đến nay, Hợp tác quốc tế GMS đã trải qua 4 giai đoạn phát triển chính.
Giai đoạn I (1992-1993): Khởi đầu và triển khai các sáng kiến hợp tác.
Giai đoạn này chủ yếu bao gồm các cuộc tham khảo ý kiến giữa đoàn nghiên cứu của ngân hàng ADB với từng quốc gia liên quan nhằm chuẩn bị một văn kiện dự thảo về khuôn khổ hợp tác kinh tế Tiểu vùng, xác định mục đích, nguyên tắc lựa chọn dự án, phạm vi, cơ hội, lợi ích, cơ chế hợp tác kinh tế giữa các nước trong Tiểu vùng, tổ chức các cuộc họp cấp cao, các diễn đàn quốc tế,... Cũng trong giai đoạn này, cuộc hội nghị được coi là Hội nghị lần thứ nhất về hợp tác kinh tế Tiểu vùng đã tiến hành nhằm đánh giá các kết quả đạt được trong giai đoạn I và xác định công việc cần tiến hành trong giai đoạn II.
31
Giai đoạn II (1993-1995): Xây dựng các chương trình dự án và khuôn khổ thể chế hoạt động.
Đây là giai đoạn tiến hành các hoạt động đánh giá, tham khảo chính phủ các nước để tiến hành các dự án trong lĩnh vực vận tải và năng lượng, đề ra kế hoạch phát triển trong các lĩnh vực môi trường, phát triển nguồn nhân lực, thương mại, hoạt động đầu tư và du lịch. Trong giai đoạn này, nhiều sáng kiến, nhiều chương trình hợp tác đã được trao đổi bàn bạc giữa các nước, các địa phương với các đối tác. Các Hội nghị Bộ trưởng hằng năm đã được tổ chức, trong đó đáng chú ý là Hội nghị lần thứ 3 (năm 1994) với 6 nguyên tắc hợp tác trong Tiểu vùng đã được thông