lệnh
1.2.2.1. Cơ sở làm phát sinh hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh
Nhƣ chúng ta đã biết, pháp luật làm ra để đi vào cuộc sống, điều chỉnh các quan hệ xã hội theo ý chí và mục đích của nhà cầm quyền; nếu pháp luật không đi vào cuộc sống thì nó chỉ là “mớ giấy lộn”. Nhƣng do nhiều lý do mà không phải bất cứ một văn bản luật nào cũng đạt đƣợc “điều cốt lõi là lời lẽ của luật phải gợi nên trong đầu óc ngƣời đời những ý nghĩ đúng nhƣ luật nói và đạt đƣợc tính mẫu mực về tính chính xác”[54, tr.232]. Pháp luật “vẫn tồn tại những quy phạm pháp luật khó hiểu đối với những ngƣời bình thƣờng; muốn làm rõ nội dung, tƣ tƣởng của quy phạm đó phải có chuyên môn”[45, tr.227]. Tình trạng này lại càng thể hiện một cách rõ nét hơn với thực trạng chất lƣợng của pháp luật và với trình độ lập pháp hiện nay của Việt Nam.
Phản ảnh ngắn gọn và tổng quan nhất về thực trạng pháp luật Việt Nam hiện nay, nguyên Chủ tịch Quốc hội, Nguyễn Văn An, khi kết thúc Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách lần thứ 9 năm 2005 đã nói: “Về chất lượng, chúng ta vẫn còn Luật khung nhiều. Chính sách Luật, chế tài trong Luật chưa cụ thể. Hầu hết các Luật của chúng ta Chính phủ đều phải có Nghị định hướng dẫn từ A đến Z, và dân người ta chỉ hiểu Nghị định, không hiểu Luật, Luật của Quốc hội không tiếp cận được với dân. Chất lượng Luật của chúng ta như vậy còn rất thấp”. Với thực trạng đó, chắc chắn sẽ làm phát sinh một số lƣợng lớn các nhu cầu giải thích pháp luật; đồng thời, minh chứng cho sự tồn tại tất yếu khách quan của nhu cầu này, ở Việt Nam cũng nhƣ tất cả các quốc gia trên thế giới.
Nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cũng không nằm ngoài tất yếu đó, thậm chí số lƣợng còn có thể nhiều hơn, vì Hiến pháp, luật, pháp lệnh là văn bản có tính chất định hƣớng, khái quát, là nền tảng để các văn bản dƣới
đó triển khai cụ thể. Thực tiễn đã cho thấy, nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thƣờng xuất hiện trong các trƣờng hợp sau đây[53, tr.116]:
- Quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh không được hiểu một cách thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật. Cụ thể, khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán Nhà nƣớc quy định Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc có quyền ban hành quyết định, chỉ thị, nhƣng lại không nêu rõ các văn bản đó khi nào là văn bản quy phạm pháp luật, khi nào là văn bản cá biệt. Do đó, khi áp dụng trên thực tế, đã làm nảy sinh các cách hiểu khác nhau, làm phát sinh nhu cầu giải thích và hiện nay UBTVQH đang chuẩn bị để thông qua nghị quyết để giải thích nội dung này;
- Quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh không rõ ràng làm cho người áp dụng có thể hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Trong bài viết Xung đột quan điểm trong việc xác định tội danh, Ths.Phạm Văn Beo, Giảng viên khoa Luật, Đại học Cần Thơ đã viết: “trong các tội xâm phạm sở hữu, luật chỉ quy định các tình tiết “gây hậu quả nghiêm trọng”, “hậu quả rất nghiêm trọng”, “hậu quả đặc biệt nghiêm trọng”. Nếu chúng ta không nghiên cứu mục 3.4 của Thông tƣ liên tịch số 02/2001/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BCA-BTP(25/12/2001) thì không thể xác định đƣợc trƣờng hợp nào là hậu quả “nghiêm trọng”, “rất nghiêm trọng” hay “đặc biệt nghiêm trọng” để định tội cho chính xác;
- Có sự xung đột giữa các quy phạm pháp luật với nhau. Ví dụ: Điểm k, Khoản 2, Điều 108 Luật doanh nghiệp 2005, quy định Hội đồng quản trị có quyền "Quyết định thành lập công ty con, lập chi nhánh, văn phòng đại diện và việc góp vốn mua cổ phần của doanh nghiệp khác". Tuy nhiên, Mục 3, Chƣơng I Thông tƣ số 03/2004/TT-BKH ngày 29/6/2004 của Bộ Kế hoạch và đầu tƣ quy định: Đối với tổ chức tham gia góp vốn thành lập doanh nghiệp mà tổ chức đó là công ty cổ phần thì phải có "Quyết định và biên bản họp của Đại hội đồng cổ đông về việc cho phép công ty tham gia góp vốn". Quy định nhƣ vậy cho thấy, việc quyết định góp vốn không còn là thẩm quyền của Hội đồng quản trị (Theo Lại một quy định của Thông trái với luật của Luật sƣ Ngô Văn Hiệp, Tạp chí NCLP, 2006).
Khi xảy ra một trong các trƣờng hợp trên, hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh sẽ đƣợc tiến hành và làm phát sinh quan hệ giải thích Hiến
pháp, luật, pháp lệnh cùng với sự tham gia các chủ thể trong quan hệ. 1.2.2.2. Chủ thể trong hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Theo TS, Đinh Văn Mậu và TS, Phạm Hồng Thái, “Giải thích pháp luật là quá trình tự nhận thức và giải thích cho ngƣời khác hiểu về quy phạm pháp luật”[27, tr.394]. Theo quy định của pháp luật hiện hành, các chủ thể trong hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh gồm chủ thể có thẩm quyền giải thích là UBTVQH và các chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích. Nhƣ vậy, chủ thể trong hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh chính là các bên tham gia vào quan hệ giải thích, gồm chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và chủ thể thực hiện giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.
Từ thực tế Việt Nam cũng nhƣ ở các nƣớc cho thấy, các chủ thể có vị trí và vai trò mang tính quyết định đến chất lƣợng và hiệu quả của hoạt động giải thích. Chủ thể yêu cầu giải thích đƣợc quy định hợp lý sẽ giảm thiểu về số lƣợng, cũng nhƣ hạn chế đến mức thấp nhất yêu cầu giải thích không đáng có. Chủ thể giải thích quy định hợp lý sẽ bảo đảm chất lƣợng của nội dung giải thích. Nhƣng tìm hiểu pháp luật các nhà nƣớc cho thấy, các chủ thể trong hoạt động giải thích pháp luật cũng đƣợc quy định rất khác nhau.
a) Chủ thể đề nghị giải thích (chủ thể có yêu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh)
Chủ thể đề nghị giải thích là một số ít chủ thể có nhu cầu giải thích đƣợc nhà nƣớc trao quyền để phản ánh nhu cầu đó lên chủ thể có thẩm quyền giải thích theo một trình tự, thủ tục luật định. Các chủ thể đề nghị giải thích có thể tự mình nhận biết hoặc qua phản ánh của các chủ thể pháp luật khác để nhận biết nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Tìm hiểu pháp luật các nƣớc cho thấy, ở các nƣớc khác nhau do quy định về giải thích pháp luật khác nhau nên chủ thể đề nghị giải thích đƣợc quy định cũng rất khác nhau.
Ở các nước theo hệ thống thông luật, ngoài việc không tồn tại giải thích pháp lệnh nhƣ đã nói thì hoạt động giải thích luật cũng hiếm khi đƣợc đặt ra với tƣ cách là một hoạt động độc lập và chính thức của một chủ thể đƣợc nhà nƣớc trao quyền. Điều này xuất phát từ truyền thống pháp lý coi trọng, thừa nhận và sử dụng án lệ trong hoạt động pháp luật. Án lệ đƣợc xem là pháp luật, là căn cứ cho hoạt động xét xử[76]; là đối tƣợng của hoạt động giải thích pháp
luật. Luật thành văn chỉ đƣợc coi là một ngoại lệ hay kẻ xâm nhập xa lạ vào ngôi nhà của thông luật, là giải pháp tạm thời để lấp chỗ trống trong thông luật[53, tr.10]. Do đó, trong giải thích pháp luật thì giải thích án lệ chứ không phải giải thích luật đƣợc đề cao. Chính vì vậy, chủ thể đề nghị giải thích luật và chủ thể đền nghị giải thích pháp lệnh không đƣợc quy định một cách chính thức trong các văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, không vì thế mà trên thực tế ở các nƣớc này hoạt động giải thích luật không tiến hành. Ngƣợc lại, theo Giáo sƣ A.E. Dick Howard, Giáo sƣ Luật và Hành chính tại White Burkett Miller kiêm Giáo sƣ Luật tại Trung tâm Nghiên cứu Roy L và Rosamond Woodruff Morgan, Đại học Virginia tại Charlottesville; chuyên gia trong lĩnh vực luật hiến pháp và Tòa án Tối cao; chủ tịch Hội đồng 200 năm Hiến pháp Hoa Kỳ tại Đại học Virginia từ năm 1985 đến 1992 thì hầu nhƣ tất cả các vụ án đƣa ra xét xử tại Tòa án Tối cao đều đòi hỏi phải giải thích luật[67]. Tìm hiểu pháp luật ở một số nƣớc cho thấy, với quan điểm chỉ có Toà án mới có chức năng phán xét các tranh chấp, mâu thuẫn trong xã hội[46, tr.101,138]; quyền tƣ pháp đƣợc gọi là quyền “nói ra luật” (action de dire le droi = juridiction)[29, tr.182], trong quá trình xét xử, chức năng trọng tâm của các thẩm phán là phân xử ý nghĩa của luật (to adjudicate the meaning of law) với nghĩa rằng họ giải thích hay làm dễ hiểu luật[42, tr.27]. Do đó, ngành tƣ pháp mới là ngành có thẩm quyền và nhiệm vụ nói thế nào là luật; phải là cơ quan thực hiện hai nhiệm vụ gắn kết với nhau là giải thích luật và áp dụng luật pháp cho các trƣờng hợp tranh chấp pháp lý cụ thể[41, tr.506]. Với tất cả các lý do đó, Tòa án đƣợc coi là chủ thể đƣơng nhiên có thẩm quyền giải thích pháp luật (bao gồm cả Hiến pháp, án lệ và luật) khi thấy cần thiết, mà không cần phải trên cơ sở đề nghị giải thích pháp luật của bất cứ một chủ thể nào khác.
Ngƣợc lại, với chủ thể đề nghị giải thích luật và giải thích pháp lệnh, ở một số nƣớc trên, chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp lại đƣợc quy định khá chi tiết và chặt chẽ. Xuất phát từ việc phân biệt quyền lập hiến với quyền lập pháp, quyền lập hiến là “quyền nguyên thủy”[46, tr.66,67] ấn định nên quyền lập pháp cũng nhƣ các nhánh quyền lực khác và ở một hệ cấp pháp lý tối cao[29, tr.132]. Hiến pháp là sản phẩm của quốc hội lập hiến, nên Hiến pháp là
đạo luật trên các đạo luật, là văn bản tối cao, thiêng liêng và bất khả xâm phạm; là văn bản mang tính chính trị - xã hội . Do đó, giải thích Hiến pháp đƣợc phân biệt, đƣợc quy định với một quy chế pháp lý đặc thù, tách rời và khác biệt hẳn so với giải thích thƣờng luật. Giải thích Hiến pháp đƣợc quy định với tƣ cách là một nội hàm của hoạt động bảo hiến[34, tr.13]. Sƣ̣ thống nhất và ổn đi ̣nh trong cách hiểu nội dung và ý nghĩa của các quy phạm hiến pháp là đòi hỏi tối quan trọng của chế độ hiến pháp [48] và nếu thiếu sƣ̣ giải thích Hiến pháp thì không thể có hoa ̣t đô ̣ng bảo hiến.
Với cách tiếp cận đó, chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp thƣờng đƣợc trao cho Tổng thống, Thủ tƣớng, các nghị sĩ, Thanh tra Nghị viện, Viện công tố, Tòa án tối cao v.v.[48]. Một số nƣớc còn trao thẩm quyền này cho ngƣời dân hoặc một nhóm ngƣời nhất định đáp ứng một số quy định cụ thể.
Ví dụ: Điều 130 Hiến pháp A-déc-bai-dan quy định “Toà án Hiến pháp giải thích Hiến pháp và pháp luật trên cơ sở đề nghị của Tổng thống, Nghị viện, Nội các, Toà án tối cao, Viện công tố hoặc cơ quan lập pháp của Cộng hoà tự trị Na-khi-che-van”[68]. Ở Pháp, đối với những đạo luật thông thƣờng thì việc xem xét tính hợp hiến chỉ đƣợc tiến hành khi có đề nghị của Tổng thống, Thủ tƣớng, Chủ tịch Thƣợng viện, Hạ viện hoặc của 60 nghị sĩ của Thƣợng viện hoặc Hạ viện[34, tr.100]. Tại Cộng hoà liên bang Đức, thẩm quyền này đƣợc trao cho Chính Phủ Liên Bang, Chính Phủ của một Tiểu Bang hay của 1/3 thành viên của Hạ Viện". Theo quy định của Hiến pháp của Hiến pháp Liên bang Nga thì thẩm quyền đề nghị giải thích là của Tổng thống, Quốc hội hoặc 1/5 tổng số thành viên Hội đồng liên bang hoặc Đuma, Chính phủ liên bang, Toà án tối cao, Toà trọng tài tối cao, các cơ quan lập pháp và hành pháp của các chủ thể liên bang.
Nhìn chung, ở các nƣớc trên, các chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp đều là các cơ quan quan trọng, đại diện cho cả ba nhánh quyền lực nhà nƣớc là lập pháp, hành pháp, tƣ pháp; bên cạnh đó, để phán ánh đƣợc kịp thời các nhu cầu giải thích Hiến pháp của ngƣời dân, các nƣớc đều ghi nhận thẩm quyền của các chủ thể đại diện của họ nhƣ nghị sĩ hoặc một nhóm ngƣời hoặc thông qua con đƣờng trƣng cầu dân ý. Mục đích cuối cùng của việc quy định cụ thể các chủ
thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp không nằm ngoài việc hạn chế hóa và chọn lọc hóa các đề nghị giải thích đang tồn tại với số lƣợng lớn và không ngừng tăng. Thực tế cho thấy, tại Liên bang Nga, hàng năm có khoảng 10.000 vụ việc khiếu kiện đối với văn bản, hành vi vi phạm Hiến pháp; ở Đức, khoảng 5.000 khiếu kiện loại này đƣợc đệ trình hàng năm.
Một điểm cần lƣu ý khi nghiên cứu về chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp ở các nƣớc trên là trừ một số ít nƣớc quy định chủ thể đề nghị giải thích có thể đồng thời là chủ thể có thẩm quyền giải thích Hiến pháp (nhƣ Toà án Hiến pháp Bun-ga-ri có quyền chủ động đƣa ra các giải thích Hiến pháp có tính bắt buộc chung mà không bị ràng buộc bởi quyền đề nghị của các chủ thể khác[69]), còn lại đa số việc giải thích Hiến pháp của cơ quan có thẩm quyền chỉ đƣợc tiến hành khi và chỉ khi có đề nghị của chủ thể có thẩm quyền. Tức là, chủ thể có thẩm quyền giải thích Hiến pháp không đƣợc phép tự mình thực hiện việc giải thích mà bắt buộc phải trên cơ sở đề nghị của một chủ thể khác[34, tr.46].
Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì giải thích Hiến pháp không đƣợc phân biệt một cách rõ ràng so với giải thích luật và giải thích pháp lệnh. Trong hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đều quy định một thẩm quyền chung của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội là giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Vì vậy, chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp cũng đồng thời là chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích luật, pháp lệnh, bao gồm: Chủ tịch nƣớc; UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội; Chính phủ; Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận.
Quy định trên cho thấy, ở Việt Nam chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh đã đƣợc cân nhắc, tính toán một cách hợp lý trên cơ sở cơ cấu về thành phần với sự có mặt của ba nhánh quyền lực nhà nƣớc và đại diện của nhân dân. Đồng thời, UBTVQH vừa là chủ thể thực hiện giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh vừa là chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.
b) Về chủ thể giải thích (chủ thể có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh)
Chủ thể giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là chủ thể đƣợc nhà nƣớc trao quyền để thực hiện việc làm rõ nội dung, tƣ tƣởng của các quy định trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, trải qua các thời kỳ, chủ thể có thẩm quyền giải thích pháp luật hoặc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh đều là cơ quan thƣờng trực của Quốc hội. Cụ thể là Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, trừ Hiến pháp năm 1980 là Hội đồng Nhà nƣớc – đồng thời là chủ tịch tập thể của Nhà nƣớc.
Nhƣ đã nói ở phần trên, nhiều nƣớc trên thế giới không tồn tại hoạt động giải thích luật; không quy định chính thức về chủ thể giải thích luật, nhƣng mặc nhiên cơ quan tƣ pháp đƣợc hiểu là chủ thể thực hiện giải thích luật. Trên cơ sở