3.2.2.1. Xây dựng lộ trình thí điểm mô hình TĐKT Nhà nước và hoàn thiện khung pháp lý về TĐKT
* Xây dựng lộ trình thí điểm
Các TĐKTNN ở Việt Nam hiện nay đều là các TĐKT thí điểm, không theo một tiêu chí nào do đó rất khó để đánh giá vể khả năng cũng như sức mạnh cạnh tranh của nó. Và thậm chí, những đánh giá cũng nghiêng theo những khía cạnh khác
nhau, thất bại cũng không thể quy kết trách nhiệm cho ai. Vì vậy, để nhất quán, cần xây dựng một lộ trình thí điểm cho mô hình này, để đến một lúc nào đó, có thể chấm dứt quá trình thí điểm. Vì ngay cả những tập đoàn kinh tế được thành lập bằng con đường tự tích tụ tập trung vốn, hoạt động lâu đời như AIG, Lehman Brothes…vẫn có thể phá sản. Cơ sở xây dựng lộ trình có thể dựa vào lộ trình thí điểm TĐKTNN ở Trung Quốc và học hỏi kinh nghiệm Singapore. Do cách thức thí điểm mô hình TĐKTNN của Việt Nam rất giống cách làm của Trung Quốc. Song, nếu đã theo cách của Trung Quốc thì lộ trình thí điểm TĐKTNN ở Việt Nam có thể không nhất thiết phải đi theo từng bước như lộ trình của TĐKT Trung Quốc mà thông qua bài học kinh nghiệm của Trung Quốc để khắc phục những hạn chế khiếm khuyết thì mới có thể phát triển nhanh được và có những vấn đề, buộc phải tuân theo tuần tự để phù hợp với tình hình trong nước. Thí điểm không thể tràn lan, mà chỉ chọn một vài điển hình để thí điểm, sau khi thấy có tác dụng mới nhân rộng ra. Lộ trình thí điểm có thể theo hai bước:
Bước một, Xây dựng các TĐKTNN có sức cạnh tranh khu vực
Để thực hiện bước này, Nhà nước có thể chọn lọc một hoặc hai trong số các TĐKT Nhà nước hiện có như tập đoàn Dầu khí, tập đoàn điện lực, Dệt May… Sau khi lựa chọn tập đoàn thí điểm, Nhà nước tiến hành kiểm kê tài sản, đánh giá hiệu quả hoạt động, tình hình nhân sự chung, sắp xếp, thanh lọc lại cơ cấu nếu thấy cần thiết và tiến hành xây dựng bộ chỉ tiêu đánh giá quy trình thí điểm tại thời điểm bắt đầu thí điểm bao gồm các chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận trên đồng vốn nhà nước cần phải đạt được, tốc độ tăng năng suất lao động, tăng xuất khẩu, tỷ lệ đổi mới mặt hàng và mở rộng thị trường, tỷ lệ giảm tiêu hao năng lượng và nguyên vật liệu, tỷ lệ đổi mới công nghệ, các sáng chế, phát minh cả tỷ lệ về bảo vệ môi trường., hoạt động công ích…Khi đã xác định khung tiêu chí đánh giá, những số liệu này cần được công khai và đánh giá định kỳ hằng năm. Thời gian thí điểm có thể đặt ra trong khoảng thời gian tối đa khoảng 10 năm hoặc hơn, tùy theo mức độ đánh giá tương quan hiện tại của các TĐKT thí điểm với các TĐKT trên thế giới và xu hướng phát triển của tập đoàn trên cơ sở những bối cảnh kinh tế mới có thể dự báo
được. Nhưng phải chốt thời hạn cuối hoàn thành thí điểm. Chứ không thể nói chưa được, lại thí điểm. Cơ cấu tổ chức của tập đoàn có thể linh động, miễn là phù hợp với hoạt động của tập đoàn và gắn kết giữa các thành viên. Trong quá trình hoạt động, TĐKTNN có thể chủ động điều chỉnh cơ cấu tổ chức. Tổng kết hoạt động thí điểm của tập đoàn kinh tế là một khâu quan trọng. Khâu đánh giá này phải khách quan để xem mô hình thí điểm có gì được có gì không được. Về cơ bản, Chính phủ có thể đứng ra tiến hành rà soát đánh giá, song phải dựa trên một quy trình khoa học và có sự tham gia của nhiều chuyên gia kinh tế giỏi trong và ngoài nước chứ không hẳn là giao phó cho Bộ kế hoạch và đầu tư.
Bước hai, Xây dựng các TĐKT Nhà nước có sức cạnh tranh toàn cầu
Xây dựng các TĐKT cạnh tranh toàn cầu là một bước tiến khó khăn. Song nếu như xây dựng được các TĐKT đủ khả năng cạnh tranh khu vực thì chúng ta cũng có những tiền đề đề xây dựng tập đoàn quy mô lớn này. Lộ trình thí điểm cũng như quy trình trong bước một, song thời gian thí điểm có thể dài hơn và lựa chọn có thể khắt khe hơn.
Tất nhiên, trong lộ trình thí điểm, những TĐKT nào không thuộc thí điểm nhưng hoạt động có hiệu quả thì vẫn có thể công nhận những tập đoàn đó là TĐKT nhà nước không thuộc tập đoàn thí điểm nữa và lấy đó làm mô hình đê học tập kinh nghiệm cho các TĐKT khác.
*Hoàn thiện khung pháp lý về TĐKT.
Trong thời gian qua, cái dư luận luôn quan tâm là khung pháp lý cho TĐKT trong đó có TĐKT Nhà nước. Trong 5 năm đầu thí điểm, hầu như không có một khuôn khổ pháp lý nào cho việc thành lập, giám sát tập đoàn. Việc hình thành tập đoàn chủ yếu dựa vào các văn bản hình thành tổng công ty như Quyết định số 91/ TTg năm 1994, Luật doanh nghiệp Nhà nước năm 2003, Nghị định số 153/2004 NĐ-CP về TCT nhà nước và chuyển đổi TCT nhà nước thành mô hình công ty mẹ – công ty con, Luật doanh nghiệp năm 2005. Nghị định số 132/2005 NĐCP hướng dẫn việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với công ty Nhà nước, Quyết định số 86/2006 QĐ –TTg sửa đổi bổ sung một số điều tại Nghị
định số 132/2005 NĐ-CP. Thế nhưng, ngay cả những khuôn khổ pháp lý mới này cũng chỉ có thể được coi như tiền đề pháp lý ban đầu cho việc chuyển đổi các TCT 91 thành các TĐKT nhà nước, vì nhiều nội dung quan trọng của mô hình tập đoàn vẫn chưa được làm rõ, chẳng hạn như địa vị pháp lý, chế độ tài chính, mô hình quản trị nội bộ của tập đoàn cũng như mối quan hệ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của các thành viên trong tập đoàn. Việc Chính phủ ban hành Nghị định số 139/2007/NĐ-CP, Nghị định số 141/2007/ NĐ-CP đã bổ sung thêm một số vấn đề về các TĐKT. Theo đó, TĐKT được hiểu là nhóm công ty có tư cách pháp nhân độc lập, được hình thành trên cơ sở tập hợp, liên kết thông qua đầu tư, góp vốn…, Năm 2009, Nghị định 101/2009/ NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN của Chính phủ ban hành đã phần nào khắc phục lỗ hổng này. Tuy nhiên, vẫn còn những vấn đề về khung pháp lý cần được bổ sung. Theo Nghị định 101, thì không thành lập một cơ quan riêng để quản lý, giám sát hoạt động của các TĐKTNN mà vẫn sử dụng bộ máy quản lý hành chính của các Bộ. Thẩm quyền quyết định việc đầu tư ra ngoài ngành sang những lĩnh vực nhạy cảm như ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm…vẫn do Thủ tướng quyết định. Như vậy vẫn chưa tách biệt triệt để được chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý vĩ mô. Điều này sẽ dẫn tới những hạn chế của TĐKTNN vẫn có khả năng tồn tại như quản lý hành chính, nhiều cấp, tập đoàn chưa thực sự độc lập sản xuất, kinh doanh và vấn đề tham nhũng, lũng đoạn bộ máy sẽ nảy sinh. Vì chưa có cơ quan chuyên trách quản lý, giám sát, nên sẽ không có điều kiện phân tích, đánh giá, giám sát những những vấn đề cần quản lý giám sát, nhất là mục tiêu chủ sở hữu giao cho TĐKT. Vì vậy, phải thay đổi lại theo hướng thành lập một cơ quan giám sát, quản lý TĐKT, tổng công ty độc lập. Cơ quan này sẽ chịu trách nhiệm trước Chính phủ và Quốc hội về phần vốn được giao và quản lý các TĐKT, Tổng công ty để chúng kinh doanh theo đúng mục tiêu mà Chính phủ giao. Chúng ta hiện có Tổng công ty đầu tư vốn Nhà nước, tuy nhiên công ty này chỉ thu gọn đầu mối chủ sở hữu đối với các DNNN quy mô nhỏ và phần vốn nằm rải rác ở các công ty cổ phần. Cách làm này không mới vì
Singapore và Trung Quốc cũng đã làm, và họ cũng đã thành công trong việc kiểm soát được tài chính, nhân sự, kết quả hoạt động của TĐKT.
Việc đặt tên cho công ty mẹ là Tập đoàn, có thể dẫn đến sự nhầm lẫn giữa “tập đoàn” theo đúng nghĩa là một tổ hợp các công ty độc lập về mặt pháp lý gồm công ty mẹ, các công ty con và các doanh nghiệp liên kết khác với “tập đoàn” là một cách gọi chỉ riêng đối với công ty mẹ như hiện nay. Đây cũng là một vấn đề khi chuyển sang hoạt động theo Luật doanh nghiệp 2005 vì theo luật này không có quy định về loại hình doanh nghiệp tập đoàn mà chỉ có Tập đoàn là một nhóm công ty. Sẽ là mâu thuẫn khi công ty mẹ là Công ty TNHH hoặc công ty cổ phần, công ty con là TCT.
3.2.2.2. Tách bạch rõ các chức năng của TĐKT Nhà nước
Mô hình TĐKTNN là một mô hình có tính đặc thù. Và nếu không làm rõ các chức năng của nó thì không thể có sự nhìn nhận đánh giá chính xác về hiệu quả của các tập đoàn. Có thể thấy các TĐKTNN Việt Nam có các chức năng cơ bản
- Kinh doanh có lãi, bảo toàn và phát triển vốn chủ sở hữu đầu tư, đồng thời tối đa hóa hiệu quả hoạt động
- Là đầu tàu, trụ cột trong cạnh tranh, hội nhập
- Đảm bảo an ninh quốc gia, phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước và thực hiện một số nhiệm vụ kinh tế xã hội do chính phủ giao như chống nguy cơ độc quyền tư nhân đối với những sản phẩm cần thiết cho sự phát triển chung của kinh tế cả nước, bình ổn giá cả…
Nếu hai chức năng trên là chức năng đầu tiên thuộc về bản chất của doanh nghiệp thì chức năng thứ ba có thể gây ra nhiều trở ngại cho việc đánh giá hiệu quả hoạt động của Tập đoàn cũng là lý do chủ yếu để các tập đoàn kinh tế yêu cầu được tiếp tục ưu đãi hay cấp thêm vốn. Tuy nhiên chức năng thứ ba lại là lý do để cần thiết có các TĐKTNN. Nhưng không làm tốt hai chức năng đầu thì cũng không thể làm tốt chức năng thứ ba. Đây là một vấn đề nhạy cảm và khá phức tạp. Ví dụ: tập đoàn Dầu khí không thể đạt được lợi nhuận cao nếu phải thường xuyên bán xăng
dưới giá thành, hay Tập đoàn điện lực cho rằng chi phí tải điện đến nông thôn cao hơn giá bán. Để khắc phục hiện tượng này mà vẫn đảm bảo được khả năng kinh doanh của TĐKTNN có thể phải tách bạch rõ các nhiệm vụ xã hội như bình ổn giá ra khỏi hoạt động kinh doanh thường xuyên của tập đoàn. Các nhiệm vụ xã hội này có thể được hạch toán như các dự án độc lập. Ví dụ như Tập đoàn dầu khí cần hoạch toán chính xác phần thua lỗ do bán xăng dưới giá thành…Những nhiệm vụ này sẽ được tách ra khi đánh giá hiệu quả kinh doanh của các TĐKT. Cách thứ hai, có thể đấu thầu các nhiệm vụ xã hội nếu những doanh nghiệp kinh doanh nào có thể đảm nhận được thì đê cho doanh nghiệp đó tiến hành. Đối với các sản phẩm thiết yếu như điện, xăng, nước.. có thể thị trường hóa dần những sản phẩm này, và hình thành quỹ hỗ trợ cho những đối tượng không đủ khả năng chi trả khi cần bình ổn tình hình.
Như vậy, sứ mệnh quan trọng nhất của các TĐKT trong thời gian tới vẫn là phát triển không ngừng về quy mô, trình độ năng lực sản xuất trên cơ sở sử dụng các nguồn lực được giao một cách có hiệu quả cao nhất. Những nhiệm vụ mang tính xã hội hay an ninh kinh tế cần được lượng hóa một cách hợp lý để có thể đánh giá được một cách chính xác hiệu quả hoạt động của tập đoàn
3.2.2.3. Nghiêm túc thực hiện việc kiểm tra, giám sát hoạt động của TĐKT, xử phạt nghiêm minh theo đúng pháp luật
Kinh nghiệm sụp đổ của các TĐKT trong cuộc khủng hoảng tài chính 1995 ở Đông Á và khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, “sự kiện” Vinashin của Việt Nam cho thấy, việc thiếu kiểm soát của nhà nước hoặc kiểm soát không chặt chẽ sẽ dẫn đến hậu quả là các TĐKTNN hoạt động không minh bạch và tiềm ẩn nguy cơ làm ăn thua lỗ dẫn đến phá sản. Vì vậy, nhà nước không thể lơi là đối với việc kiểm gia, giám sát, đánh giá các TĐKTNN. Tuy nhiên, việc kiểm soát phải theo hướng áp dụng các biện pháp kiểm soát nội bộ chặt chẽ dựa trên nền tảng quản trị khoa học, bao gồm cả kiểm soát bên ngoài và kiểm soát nội bộ công ty. Với tư cách cơ quan quản lý, nhà nước kiểm soát bên ngoài bằng cách thuê các cơ quan kiểm toán độc
cũng như toàn bộ tập đoàn. Kiên quyết thực hiện thanh tra, kiểm toán các hoạt động của tập đoàn theo đúng lộ trình, tránh trì hoãn (VD: việc thanh tra, kiểm toán Tập đoàn than khoáng sản dự định tiến hành năm 2009 nhưng rồi bị trì hoãn). Thực tế cho thấy, không phải là Chính phủ không có những quy trình kiểm tra này, nhưng vấn đề nằm ở chỗ việc thực thi không dứt điểm, kiên quyết, nói không làm. Các TĐKT đều thuộc Thủ tướng Chính phủ quản lý, do đó, đã tạo một “vị thế pháp luật” để các cuộc thanh tra này không được tiến hành, vì nếu Thủ tướng không đồng ý, thì Thanh tra cũng phải chịu.
Kiểm soát từ bên ngoài thông qua việc thu hút các nhà đầu tư. Các nhà đầu tư sẽ bầu đại diện của họ tham giavào Hội đồng quản trị hoặc không tham gia nhưng họ sẽ có cách kiểm soát từ bên ngoài để không làm giảm giá trị của công ty, không làm mất giá trị phần vốn mà họ đã đầu tư. Xây dựng quy định theo hướng khuyến khích các doanh nghiệp thành viên niêm yết trên thị trường chứng khoán, đồng thời cắt bỏ “rót” vốn từ Nhà nước và các khoảng vay ưu đãi của ngân hàng cũng là một trong những biện pháp hữu hiệu để kiểm soát từ bên ngoài, thực hiện theo phương án này, doanh nghiệp sẽ do các nhà đầu tư chiến lược, các ngân hàng thương mại nhà nước (cho vay, là nhà đầu tư lớn) và các thành viên đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp cùng họp bàn và bầu ra Hội đồng quản trị thay vì cách nhà nước chỉ định viên chức nhà nước như hiện nay.
Để đảm bảo TĐKTNN phát triển theo các định hướng chiến lược cũng như các kế hoạch đề ra, cơ chế giám sát việc thực hiện quyền chủ sở hữu cần được chú trọng. Cụ thể, tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội với Chính phủ, của Chính phủ đối với các Bộ chủ quản và Bộ chuyên ngành, giám sát đầu mối của chủ sở hữu (hiện tại là Thủ tướng chính phủ) với Hội đồng quản trị.Về nguyên tắc, công việc này đang ra Quốc hội phải làm từ lâu rồi, song do pháp luật chỉ có những quy định đơn giản về chức năng nói chung của Quốc hội và vấn đề này cũng chưa được đặt ra đúng mức trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Chính vì vậy, mãi đến tháng 7 năm 2009 Đoàn giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội mới vào cuộc. Bên cạnh đó, quy định về minh bạch và công khai thông tin cũng là biện pháp hữu hiệu để
tăng cường cơ chế giám sát xã hội, của nhà đầu tư, của người lao động với tập đoàn kinh tế. Trước mặt Hội đồng quản trị cần báo cáo định kỳ với Thủ tướng Chính phủ về tình hình hoạt động của tập đoàn; bộ báo cáo với Chính phủ về mảng được phân công (Bộ tài chính báo cáo về tình hình sử dụng vốn, Bộ kế hoạch và đầu tư báo cáo về tình hình thực hiện kế hoạch; Bộ chủ quản báo cáo tổng quan chung...); Đại diện Chính phủ hoặc Thủ tướng Báo cáo trước quốc hội theo định kỳ nhất định. Ngoài