Ở Việt Nam cũng như các nước khác trên thế giới quan tâm nhiều nhất là người cao tuổi, người tàn tật, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn. Mỗi nhóm đối tượng trên có những đặc điểm về mức sống và nhu cầu trợ giúp khác nhau.
2.1.1.1. Người cao tuổi
Theo Điều 2, Luật người cao tuổi thì người cao tuổi là người đủ 60 tuổi trở lên [29]. Theo kết quả điều tra dân số năm 1989 cả nước có 7,15% dân số là người cao tuổi từ 60 tuổi, năm 1999 là 8,12% và năm 2009 tỷ lệ này là 9%, dự báo đến năm 2020 sẽ có khoảng 10,5-11 triệu người cao tuổi chiếm trên 10% dân số cả nước [31]. Với mức gia tăng như vậy, trong vòng 10 năm tới vấn đề già hoá dân số sẽ trở thành một thách thức lớn trong việc đáp ứng nhu cầu chăm sóc sức khoẻ, phụng dưỡng người cao tuổi.
Theo Bộ Lao động - Thương Binh và Xã hội, hiện cả nước có khoảng 1,4 triệu người đang hưởng chế độ hưu trí, mất sức lao động, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp (chiếm 19% tổng số người cao tuổi); 7.000 cán bộ lão thành cách mạng; hơn 10.000 Bà Mẹ Việt Nam Anh hùng; 30.000 cán bộ cách mạng đã bị tù đày; 5.000 người có công với cách mạng, 1,7 triệu người là cựu chiến binh; hơn 100.000 người là cựu thanh niên xung phong. Như vậy, ước tính có khoảng trên 2 triệu người cao tuổi được hưởng ít nhất một chế độ trợ cấp, hoặc lương hưu. Nhóm người cao tuổi được hưởng chế độ bảo hiểm xã hội hoặc trợ cấp đặc biệt có cuộc sống tương đối ổn định.
Có một số lượng không nhỏ người cao tuổi không có thu nhập, không có khả năng lao động phải sống dựa vào con, cháu, người thân. Trong số đó có tới 130 ngàn người cao tuổi thuộc diện cô đơn không nơi nương tựa, 500 ngàn người từ 85 tuổi không có lương hưu và các khoản trợ cấp xã hội khác. Trong số người cao tuổi còn có sức khoẻ có gần 30% tham gia làm các công việc khác nhau để kiếm sống; 10% làm việc nhà để con cháu đi làm, đặc biệt đối với vùng nông thôn tỷ lệ làm việc gia đình cao gấp 4,5 lần so với tỷ lệ chung. Tình trạng sức khoẻ của người cao tuổi nói chung không tốt. Theo Kết quả điều tra của Viện Lão khoa năm 2001, tỷ lệ người cao tuổi có sức khoẻ kém (so với độ tuổi) chiếm khá cao (22,9%), số có sức khoẻ tốt chỉ chiếm 5,7%. Bình quân 1 người cao tuổi có 2,69 bệnh; 56,7% người cao tuổi có các bệnh tật ảnh hưởng đến hoạt động hàng ngày; 24,9% phải đi khám bệnh ít nhất là 1 lần trong tháng. Người cao tuổi thường mắc là các bệnh mãn tính; bệnh cơ, xương khớp chiếm 53,8% người cao tuổi bị bệnh; bệnh đường hô hấp chiếm 41,6%; bệnh tim mạch chiếm 31.3% và tiêu hoá chiếm 27,1%... Đối với nhóm người cao tuổi cô đơn do thiếu điều kiện chăm sóc sức khoẻ tình trạng bệnh tật còn nghiên trọng hơn rất nhiều [31]. Với đặc điểm như vậy, cho thấy cần có hệ thống chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên cho người cao tuổi không có thu nhập, không có khả năng lao động phải sống dựa vào con, cháu, người thân.
2.1.1.2. Người tàn tật
Theo số liệu của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội cả nước có khoảng trên 5,3 triệu người chiếm 6,63% dân số, tăng 0,29% trong vòng 6 năm qua. Nhưng theo ước tính của tổ chức y tế thế giới (WHO) người tàn tật Việt Nam chiếm khoảng 10% dân số. Người tàn tật ở Việt Nam được phân bố không đều giữa các khu vực, sự phân bố không đều này do nhiều nguyên nhân khác nhau như: do mật độ dân số của các khu vực khác nhau, do ảnh hưởng của chiến tranh, do điều kiện tự nhiên hoặc do trình độ dân trí, bẩm
sinh, ốm đau, bệnh tật, mức độ can thiệp khác nhau của y học, các nguyên nhân từ xã hội (tai nạn giao thông, tệ nạn xã hội). Xu hướng về người tàn tật ở Việt Nam hiện đang giảm dần số lượng người tàn tật cao tuổi và tăng về số lượng trẻ em tàn tật. Sự biến động này đỏi hỏi phải tập trung các giải pháp phòng ngừa, phát hiện sớm, can thiệp sớm để hạn chế trẻ em rơi vào tàn tật.
Trình độ học vấn của người tàn tật còn rất thấp, có tới 41% không biết chữ; trên 94% người tàn tật trong độ tuổi lao động và có khả năng lao động không có trình độ chuyên môn, trong số này chỉ có 1,22% là đang học nghề. Với điều kiện sống và trình độ như vậy việc hỗ trợ, giúp đỡ người tàn tật tự vận động vươn lên làm ăn kinh tế, hoà nhập với xã hội là việc làm khó khăn, đòi hỏi phải có một hệ thống chính sách đồng bộ và có sự trợ giúp đặc biệt đối với người tàn tật. Chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên cho người tàn tật sẽ góp phần giảm bớt khó khăn cho họ trong cuộc sống. Đời sống người tàn tật nhìn chung còn nhiều khó khăn, gần 60% hộ có người tàn tật có mức sống trung bình, 33% số hộ thuộc diện hộ nghèo [4].
2.1.1.3. Trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn
Theo báo cáo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội hiện nay, cả nước có 4.288.265 trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (trẻ em mồ côi, trẻ bị nhiễm HIV, trẻ em nghèo), chiếm khoảng 18,2% tổng số trẻ em. Các em không được hưởng đầy đủ dinh dưỡng, ít được bảo vệ, ít tiếp cận với các dịch vụ y tế cơ bản, giáo dục, nhà ở [13].
Phần lớn trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt nhiều ở vùng điều kiện kinh tế còn khó khăn, thiên tai bão lụt hay xẩy ra. Ở những vùng này có tỷ lệ hộ nghèo cao hơn so với các vùng khác như ở Trung du vùng núi phía Bắc, Bắc Trung bộ. Trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống trong điều kiện rất khó khăn, không được chăm sóc trong môi trường gia đình hoặc sống trong môi trường gia đình nhưng không được chăm sóc đầy đủ, phải lao động kiếm sống, ít có điều kiện đến trường, phải sống trong cảnh nghèo đói. Trong số trẻ em mồ côi
có 25% mồ côi cả cha lẫn mẹ, 65% mồ côi cha hoặc mẹ, 10% bị bỏ rơi, còn cha mẹ nhưng bỏ đi mất tích, 20% thuộc diện con liệt sỹ. Xét theo góc độ nghề nghiệp của cha mẹ thì có 8% trẻ có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn là con công nhân viên, trên 70% con nông dân. Trong tổng số trẻ em tàn tật nặng có 95,85% sống cùng gia đình, nhưng đa số là gia đình thuộc diện nghèo, 3,31% sống độc thân, 0,22% sống trong các trung tâm bảo trợ xã hội, 0,61% sống lang thang. Các em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn này rất cần được trợ giúp xã hội về nguồn thu nhập để sinh sống và chăm sóc y tế và giáo dục.
Ngoài ra, các đối tượng khác như người nhiễm HIV/AISD, phụ nữ đơn thân nuôi con nhỏ trong hộ nghèo...ở Việt Nam đều có những hoàn cảnh sống rất khó khăn cần được trợ giúp.
2.1.2 Khái quát chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên ở Việt Nam qua các thời kỳ
Từ ngay sau khi thành lập nước, chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên ở Việt Nam đã được Chính phủ quan tâm xây dựng. Sự phát triển hệ thống chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên của nước ta ngày càng phong phú nhằm bảo vệ ngày càng tốt hơn cho các thành viên xã hội.
Trong phần này, chúng tôi xin trình bày khái quát về sự phát triển của chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên của Việt Nam qua các thời kỳ từ khi lập nước đến nay.
2.1.2.1.Trước năm 1986
Ngay sau khi ra đời, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã phải đương đầu với muôn vàn khó khăn và thách thức. Chế độ cũ để lại là một nền kinh tế kiệt quệ, nạn đói khủng khiếp đã cướp đi sinh mạng gần 2 triệu người, 95% dân số mù chữ, ngân sách Nhà nước trống rỗng. Chính phủ đã tập trung nhiều vào chính sách trợ giúp xã hội. Điều 14 của Hiến pháp năm 1946 quy định: “Những công dân già cả hoặc tàn tật không làm được việc thì được giúp đỡ”. Do điều kiện kinh tế của nước ta hạn hẹp, chính sách trợ giúp xã
hội của Chính phủ thời kỳ 1945-1954, cũng chưa quy định một cách đầy đủ và cụ thể. Song thành công nhất trong hoạt động trợ giúp xã hội là giải quyết nạn đói bằng các biện pháp tương trợ cộng đồng truyền thống mà Hồ Chủ Tịch là tấm gương sáng trong các phong trào “Hũ gạo tiết kiệm”, "quyên góp cứu giúp những người nghèo khổ", "giúp đỡ thương binh"….
Giai đoạn 1954 -1975, đất nước bị chia cắt thành hai miền, chính sách an sinh xã hội chủ yếu được thực hiện ở Miền Bắc Việt Nam gắn với công cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa. Các chế độ trợ giúp xã hội thường xuyên giai đoạn này chủ yếu tập trung vào các đối tượng người già cô đơn, trẻ em mồ côi không nơi nương tựa và các đối tượng là nạn nhân chiến tranh, góp phần ổn định đời sống nhân dân, tạo tâm lý yên tâm để sản xuất, xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc, chi viện Miền Nam đấu tranh thống nhất đất nước. Chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên giai đoạn này được thực hiện thông qua các văn bản: Thông tư của Thủ tướng Chính phủ ngày 30/3/1959 quy định việc thành lập quỹ “nghĩa thương”; thông tư 157/CP của Hội đồng Chính phủ ngày 25/8/1966 về chế độ cứu trợ, giúp đỡ nhân dân bị tai nạn do máy bay Mỹ bắn phá; thông tư 202/CP ngày 26/11/1966 của Hội đồng Chính phủ quy định chế độ đối với người già, trẻ mồ côi, không nơi nương tựa và những người tàn tật....
Giai đoạn 1975 - 1986,cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước thắng lợi, cả nước bước vào thời kỳ phát triển mới. Yêu cầu khắc phục hậu quả chiến tranh, giải quyết hậu quả xã hội của chế độ cũ để lại đã đặt ra nhiều vấn đề mà chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên phải giải quyết trên phạm vi cả nước. Đối tượng trợ giúp xã hội đã mở rộng thêm cho đối tượng là người tâm thần mãn tính nặng với Thông tư của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội ngày 18/3/1978 quy định chế độ đối với người mắc bệnh tâm thần mãn tính nặng được nuôi dưỡng tập trung.
Nhìn chung, thành công của chính sách trợ giúp xã hội giai đoạn này là đã từng bước mở rộng chế độ và đối tượng hưởng trợ cấp. Các quy định của chính sách an sinh xã hội được sửa đổi, bổ sung thường xuyên cho phù hợp sự biến động của điều kiện kinh tế- xã hội. Tuy nhiên, chính sách an sinh xã hội giai đoạn này mang tính tập trung bao cấp, chủ yếu chỉ dựa vào nguồn ngân sách ít ỏi chưa tổ chức huy động được nguồn lực trong dân. Hơn nữa, hầu hết các văn bản ban hành trong thời kỳ này chỉ dừng lại ở hình thức văn bản pháp quy của cơ quan hành pháp mà chưa quy định thành luật. Những văn bản này tản mạn, chắp vá và thường xuyên thay đổi gây khó khăn khi vận dụng.
2.1.2.2. Từ 1986 đến nay
Cùng với quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong hơn 20 năm qua Việt Nam cũng đã chú trọng đến chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên hỗ trợ nhiều đối tượng có hoàn cảnh khó khăn.
Ngày 10/9/1985, Chính phủ ban hành Nghị định 236-HĐBT và Nghị định 05/CP ngày 26/1/1994, quy định tạm thời về mức lương tối thiểu đối với người đương nhiệm... mức trợ cấp xã hội đối với đối tượng xã hội, chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên đã được luật pháp hóa.
Năm 1995, Chính phủ cũng ban hành một nghị định quan trọng liên quan đến việc trợ giúp xã hội đó là nghị định số 81/CP ngày 23/5/1995 về hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ Luật lao động về lao động là người tàn tật. Từ đó đến 2005, trước nhu cầu bức xúc của các đối tượng bảo trợ xã hội cả về vật chất và tinh thần hàng loạt chính sách trợ giúp xã hội đã ra đời. Đầu tiên là Pháp lệnh về người tàn tật, được ban hành ngày 30 tháng 7 năm 1998. Tiếp đến là Pháp lệnh người cao tuổi ban hành ngày 28 tháng 4 năm 2000. Chính phủ cũng ban hành nhiều nghị định hướng dẫn thi hành hai pháp lệnh nói trên, như Nghị định 55/1999/NĐ-CP ngày 10 tháng 7 năm 1999 về Quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh về người tàn tật; nghị định số
30/2002/NĐ-CP ngày 26 tháng 3 năm 2002 về Quy định và hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh người cao tuổi.
Cũng trong thời gian này Chính phủ còn ban hành nghị định số 07/2000/NĐ-CP ngày 9/3/2000 về chính sách cứu trợ xã hội cho các đối tượng bảo trợ xã hội có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn và sau này được sửa đổi bằng nghị định số 168/2004/ NĐ-CP ngày 20 tháng 9 năm 2004, và một số chính sách quan trọng liên quan đến việc trợ giúp gia đình, người nhận nuôi dưỡng trẻ em mồ côi, trẻ em bị bỏ rơi trẻ em tàn tật (Quyết định 38/2004/QĐ- TTg ban hành ngày 17/3/2004 về chính sách trợ giúp kinh phí cho gia đình, cá nhân nhận nuôi dưỡng trẻ em mồ côi và trẻ em bị bỏ rơi ); Chính sách trợ giúp gia đình có 2 người tàn tật năng trở lên không tự phục vụ được (Quyết định số 16/2004/QĐ-TTg, ban hành ngày 5/2/2004, về việc trợ giúp đối với hộ gia đình có từ 02 người trở lên không tự phục vụ được do bị hậu quả chất độc hoá học của Mỹ sử dụng trong chiến tranh Việt Nam); chính sách trợ giúp người nhiễm HIV/AIDs (Quyết định 313/2005/QĐ-TTg, ban hành ngày 2/12/2005 về một số chế độ đối với người nhiễm HIV và những người trực tiếp quản lý, điều trị, chăm sóc người nhiễm HIV trong các cơ sở bảo trợ xã hội của Nhà nước); chính sách hỗ trợ phổ cập giáo dục trung học cơ sở đối với trẻ em nghèo, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt (quyết định số 62/2005/QĐ- TTg, ban hành ngày 25 tháng 3 năm 2005 về chính sách hỗ trợ thực hiện phổ cập giáo dục trung học cơ sở).
Chính phủ đã ban hành nghị định số 25/2001/NĐ-CP ngày 31 tháng 5 năm 2001 về quy chế thành lập và hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội để nuôi dưỡng các đối tượng bảo trợ xã hội hoàn cảnh khó khăn không có điều kiện sống ở gia đình. Nghị định này cũng cho phép và khuyến khích các tổ chức, cá nhân thành lập các cơ sở bảo trợ xã hội để nuôi dưỡng người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật...
Đối tượng trợ giúp xã hội thường xuyên được mở rộng từng bước, mức hưởng trợ cấp cũng phù hợp hơn với điều kiện kinh tế xã hội và đã có các quy định nhằm xã hội hoá công tác cứu trợ đối với mọi cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước. Cụ thể:
Quy định về đối tượng trợ giúp xã hội thường xuyên được mở rộng dần. Trước năm 2000, đối tượng trợ giúp xã hội thường xuyên chỉ có 3 nhóm đối tượng là (1) người già cô đơn; (2) người tàn tật nặng không còn khả năng tự phục vụ; (3) trẻ em mồ côi, trẻ em bị bỏ rơi. Từ năm 2000 đến 2006 mở thêm cho một số đối tượng (4) người cao tuổi từ 90 tuổi trở lên; (5) người bị nhiễm HIV/AIDs; (6) gia đình có 2 người tàn tật nặng không còn khả năng tự phục vụ; (7) Gia đình, người nhận nuôi dưỡng trẻ em mồ côi, trẻ em bị bỏ rơi.
Từ năm 2007- 2009, số đối tượng hưởng trợ cấp xã hội theo nghị định 67/2007/NĐ-CP ban hành ngày 13 tháng 4 năm 2007, về chính sách trợ giúp