1. Cấp Chính phủ
3.1 Xác định và chuẩn bị dự án
a/ Xác định dự án
Khung 7
Vận động, đàm phán kí kết điều −ớc quốc tế khung về ODA
đây là b−ớc Chính phủ và nhà tài trợ cùng bàn bạc thống nhất đ−a ra các danh mục dự án cần đầu t− vào Hội nghị th−ờng niên Nhóm t− vấn các Nhà tài trợ (Hội nghị CG “ consultant Group), đ−ợc xem nh− diễn đàn đối thoại th−ờng niên giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế do Ngân hàng thế giới WB chủ trì tổ chức có sự tham khảo ý kiến của Chính phủ Việt Nam và ch−ơng trình Phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP).
Phía Việt Nam
+ Tr−ớc quý IV hàng năm, cơ quan chủ quản (là các cơ quan cấp Bộ, cấp ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng có ch−ơng trình, dự án ODA - điều 5.10 Nghị định 17/NĐ-CP) thông báo cho
Danh mục ch−ơng trình ,dự án ODA tại hội nghị th−ờng niên nhóm các nhà tài trợ (Hội nghị CG)
Phối hợp vận động ODA + chủ trì: Bộ kế hoạch và Đầu t− UBND cấp tỉnh, thành phố
+ Phối hợp: Văn phòng Chính phủ, Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam tại n−ớc ngoài
Đàm phán kí kết điều −ớc quốc tế khung về ODA
+ Chủ trì: Bộ kế hoạch và Đầu t− + Phối hợp: các cơ quan chủ quản
+ Chủ trì: Bộ kế hoạch và Đầu t− + Phối hợp: Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, Bộ t− pháp, Văn phòng Chính phủ
+ Tuân theo: Pháp lệnh về kí kết và thực hiện điều −ớc quốc tế
KILOBOOKS.COM
Bộ kế hoạch và Đầu t− văn bản danh mục ch−ơng trình, dự án −u tiên vận động ODA kèm theo đề c−ơng chi tiết cho từng ch−ơng trình, dự án. trong đó phải nêu rõ sự cần thiết, tính phù hợp với quy hoạch, mục tiêu, kết quả chủ yếu, dự kiến thời hạn thực hiện, dự kiến mức vốn ODA và vốn đối ứng, dự kiến cơ chế tài chính trong n−ớc đối với việc sử dụng vốn ODA (cấp phát từ ngân sách, cho vay lại), dự báo tác động của ch−ơng trình, dự án về mặt kinh tế, xã hội, và môi tr−ờng….
+ Bộ kế hoạch và Đầu t− chủ trì, phối hợp với Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, văn phòng chính phủ, bộ t− pháp (liên quan đến lĩnh vực hợp tác pháp luật với n−ớc ngoài), ban tổ chức cán bộ Chính phủ (liên quan đến lĩnh vực cải cách hành chính), các Bộ và các cơ quan quản lý ngành xem xét, tổng hợp thành Danh mục ch−ơng trình dự án, −u tiên đ−a vào báo cáo của Chính phủ để vận động ODẠ
Phía các nhà tài trợ
Cũng nh− phía Việt Nam, các nhà tài trợ soạn thảo ra Chiến l−ợc hỗ trợ quốc gia (CAS – Country assistant strategy) của riêng họ. Chẳng hạn nh− hai nhà tài trợ Ngân hàng thế giới (WB) và Ngân hàng phát triển Châu
á (ADB), Chiến l−ợc hỗ trợ Quốc gia (CAS - Country assistance strategy) do ngân hàng chuẩn bị, tập trung vào các vấn đề bức thiết nhất của đất n−ớc. Trong tr−ờng hợp Việt Nam, cứ ba năm, CAS đ−ợc soạn thảo một lần, th−ờng tiến hành vào khoảng cuối Quý I hoặc đầu Quý IỊ Danh mục dự án cho năm tới đ−ợc xem xét chi tiết, còn danh mục dự án dự kiến cho năm thứ hai và thứ ba sẽ đ−ợc Ngân hàng và Chính phủ xem xét lại và cập nhật. Trên cơ sở trao đổi với cơ quan chủ dự án, Giám đốc dự án (là cán bộ của Ngân hàng) sẽ chuẩn bị một bản tóm tắt tổng hợp ban đầu dự án (IEPS) hoặc Văn bản ý t−ởng dự án (PCD) đề xuất các mục tiêu của dự án, các thành phần của dự án, mức độ cam kết tài trợ và rủi ro có thể thấy tr−ớc.
Còn với nhà tài trợ Nhật Bản, việc xem xét, phê duyệt một dự án Nhật Bản đ−ợc tiến hành một cách hết sức thận trọng và kỹ l−ỡng. ODA không
KILOBOOKS.COM
hoàn lại của Nhật do Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) thực hiện. Còn ODA vốn vay, còn đ−ợc gọi là tín dụng đồng Yên th−ờng đ−ợc cung cấp từ một tổ chức Quỹ Hợp tác kinh tế hải ngoại Nhật Bản (OECF), nay đổi thành Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) đ−ợc thành lập do sự sát nhập của OECF và JEXIM - Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Nhật Bản).
Trên cơ sở các danh mục dự án từ phía Việt Nam đề xuất và Chiến l−ợc hỗ trợ quốc gia của các nhà tài trợ, hai bên sẽ cùng xem xét, cân nhắc tiến tới kí kết Điều −ớc Quốc tế khung về ODA theo quy định Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều −ớc quốc tế.
Tiếp đó, sau khi Điều −ớc Quốc tế khung đã đ−ợc kí kết, Bộ kế hoạch và Đầu t− thông báo bằng văn bản cho cơ quan chủ quản về ch−ơng trình, dự án đã đ−ợc nhà tài trợ đồng ý cho tài trợ.
giai đoạn xác định dự án t−ởng chừng chỉ là những khâu mang tính chất nguyên tắc nh−ng chính đây lại là “b−ớc khởi đầu” cho những bất cập sau nàỵ chính vì ch−a có sự phối hợp đồng bộ giữa các bên, giữa Chính phủ và các nhà tài trợ, và giữa các nhà tài trợ với nhau nên các dự án ODA ở Việt Nam vẫn ch−a đ−ợc tiến hành theo “giỏ vốn” giữa các nhà tài trợ đồng t− t−ởng. Ví dụ nh− trong ngành lâm nghiệp có 9 dự án ODA đ−ợc chấp thuận tài trợ từ 9 nhà tài trợ khác nhau thì thay vì phải thành lập 9 Ban quản lý dự án thực hiện 9 dự án này, sẽ phân bổ trực tiếp quỹ các nhà tài trợ trực tiếp tới Ngân sách của ngành nông nghiệp. Việc làm này vừa tiết kiệm chi phí quản lý phát sinh, tiết kiệm thời gian mà còn giúp Việt Nam tăng quy mô vốn đầu t− vào một dự án lớn hơn, có tầm chiến l−ợc hơn thay vì thực hiện các ý t−ởng nhỏ lẻ. Bên cạnh đó, vì mỗi nhà tài trợ có một chính sách riêng nên việc tiến hành đàm phán kí kết Điều −ớc Quốc tế về ODA giữa Chính phủ Việt Nam và cộng đồng các nhà tài trợ cũng gặp rất nhiều khó khăn, mất nhiều thời gian.
b/ Chuẩn bị dự án
KILOBOOKS.COM
chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt nội dung ch−ơng trình, dự án ODA
Đây là quá trình chuyển ý t−ởng dự án thành hiện thực thông qua việc tiến hành các nghiên cứu chi tiết, trao đổi ý kiến, khảo sát hiện tr−ờng với sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên hữu quan. Chuẩn bị có thể bao gồm việc xem xét các thiết kế kỹ thuật, tổ chức thể chế, thị tr−ờng, tính khả thi về tài chính, các vấn đề về môi tr−ờng và xã hội, các vấn đề cần thiết khác để đảm
Lập văn kiện ch−ơng trình dự án Oda
Thành lập ban chuẩn bị ch−ơng trình, dự án ODA
Kế hoạch chuẩn bị ch−ơng trình, dự án ODA
Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi ch−ơng trình dự án sử dụng vốn vay ODA
Báo cáo nghiên cứu khả thi ch−ơng trình, dự án sử dụng vón vay ODA
Văn kiện ch−ơng trình, dự án hỗ trợ kĩ thuật
Thẩm định ch−ơng trình, dự án ODA
Trách nhiệm lập: chủ đầu t−
Trách nhiệm lập: thủ tr−ởng cơ quan chủ quản, bổ nhiệm Tr−ởng ban và một số cán bộ chủ chốt
+ Nội dung: theo Điều 14 Nghị định 17/NĐ-CP
+ Chuẩn bị: Ban ch−ơng trình, dự án ODA
+ Phê duyệt: cơ quan chủ quản hoặc chủ dự án
Nội dung: theo Điều 15 Nghị định 17/NĐ-CP và Điều 23
Nghị định 52/NĐ-CP
Nội dung: theo Điều 16 Nghị định 17/NĐ-CP và điều 24
Nghị định 52/NĐ-CP
Nội dung: theo Điều 17 Nghị định 17/NĐ-CP
Thẩm định ch−ơng trình, dự án ODA hỗ trợ kĩ thuật
Cơ quan thẩm định: theo
Điều 18 Nghị định 17/NĐ-CP
Cơ quan thẩm định: theo
Điều 19 Nghị định 17/NĐ-
KILOBOOKS.COM
bảo chất l−ợng cao của dự án ngay từ đầụ đây là giai đoạn tiến hành nghiên cứu khả thi và xây dựng Báo cáo nghiên cứu khả
ở khâu này cũng tồn tại rất nhiều khác biệt, mỗi một nhà tài trợ có cách làm khác nhau đối với từng dự án khác nhaụ
Chẳng hạn, thông th−ờng WB cung cấp cho bên vay một khoản viện trợ không hoàn lại để thuê t− vấn thực hiện công việc nàỵ sau đó bên vay soạn thảo một Báo cáo Chuẩn bị xác định các mục tiêu dự án, dự kiến thiết kế dự án và các thành phần t−ơng thích. Báo cáo cũng đề cập tới dự toán chi phí trên cơ sở các nghiên cứu khả thi và kỹ thuật đã tiến hành, đ−a ra một số kế hoạch tài chính, xem xét các yêu cầu về đấu thầu mua sắm, phác thảo tiến độ giải ngân, xác lập thủ tục kế toán và kiểm toán nội bộ, triển khai sắp xếp về mặt tổ chức cho việc thực hiện và chuẩn bị dự thảo kế hoạch thực hiện dự án (PIP). Trong thời gian này, WB sẽ cử đoàn Tiền thẩm định để giải quyết nốt những vấn đề ch−a đ−ợc xử lý đầy đủ trong giai đoạn chuẩn bị dự án ví dụ nh− hoàn thiện kỹ thuật, dự toán kinh phí…giai đoạn chuẩn bị kết thúc khi các vấn đề trên đ−ợc giải quyết. Thời gian cần thiết cho giai đoạn chuẩn bị thay đổi theo từng dự án, phụ thuộc vào việc chuẩn bị của bên vay và mức độ phức tạp của dự án. thông th−ờng, thời gian tối thiểu cần thiết là 8 tháng.
Đối với các dự án do ADB tài trợ, giai đoạn chuẩn bị đ−ợc bắt đầu từ khi chuẩn bị nội dung các hỗ trợ kỹ thuật chuẩn bị dự án (PPTA) cho đến tr−ớc khi đàm phán Hiệp định khoản vaỵ Sau khi PPTA kết thúc, các Đoàn tìm hiểu thực tế hoặc Tiền thẩm định, Đoàn thẩm định sẽ đi thăm thực địa, xây dựng báo cáo thẩm định để trình Lãnh đạo ADB phê duyệt.
Về phía Việt Nam, chuẩn bị dự án đ−ợc coi là quá trình xây dựng báo cáo tiền khả thi để trình Thu t−ớng Chính phủ phê duyệt và phải thành lập Ban chuẩn bị dự án. Thông th−ờng, chỉ thực hiện sau khi hỗ trợ kỹ thuật chuẩn bị dự án vốn vay kết thúc. Đôi khi do thiếu sự phối hợp giữa t− vấn ADB và Ban chuẩn bị dự án, các thiết kêt sơ bộ dự án do t− vấn chuẩn bị
KILOBOOKS.COM
không đ−ợc sử dụng cho việc chuẩn bị các báo cáo tiền khả thi và khả thi theo quy định của Việt Nam dẫn đến tình trạng lãng phí, làm chi phí thực hiện dự án tăng lên.
2.3.2 Đấu thầu và quản lý
Khung 9
quản lý thực hiện ch−ơng trình, dự án ODA
Chủ dự án
Thành lập Ban quản lý ch−ơng trình, dự án
Vốn đối ứng để thực hiện ch−ơng trình, dự án ODA
Vốn ứng tr−ớc để thực hiện ch−ơng trình, dự án ODA
Thuế đối với ch−ơng trình, dự án ODA
Giải phóng mặt bằng
đấu thầu
điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung nội dung ch−ơng trình, dự án ODA trong quá trình thực hiện
đ−ợc xác định trong quyết định phê duyệt ch−ơng trình, dự án ODA của cấp có thẩm quyền
đ−ợc thành lập bởi cơ quan chủ quản
+Chủ trì: cơ quan chủ quản +Phối hợp: Bộ kế hoạch và Đầu t− +Chủ trì: Bộ tài chính
+Phối hợp: Bộ kế hoạch và Đầu t− Theo Điều 28 Nghị định 17/NĐ- CP Theo Điều 29 Nghị định 17/NĐ- CP Theo Điều 30 Nghị định 17/NĐ- CP
Thẩm quyền: Bộ kế hoạch và Đầu t− và cơ quan chủ quản
Theo Điều 32 Nghị định 17/NĐ-
CP
Quản lý, xây dựng, nghiệm thu, bàn giao và quyết toán
KILOBOOKS.COM
đây là b−ớc thực hiện đấu thầu mua sắm trang thiết bị hoặc chuyên gia t− vấn cho dự án. mỗi dự án khác nhau của một nhà tài trợ khác nhau lại có một cách ph−ơng pháp đấu thầu khác nhau với các thang đánh giá khác nhaụ
Giai đoạn này cũng phát sinh nhiều mâu thuẫn giữa phía Việt Nam và nhà tài trợ. Các ph−ơng pháp đấu thầu hiện nay nh−: đấu thầu công khai, đấu thầu cạnh tranh hạn chế, đấu thầu cạnh tranh trong n−ớc, đấu thầu mua trực tiếp và đấu thầu từ một nguồn duy nhất luôn là chủ đề gây tranh cãi hiện nay bởi lẽ việc bất kì bên nào thắng thầu cũng đồng nghĩa với việc tạo thêm công ăn việc làm và lợi nhuận cho bên đó.
Chẳng hạn nh− đối với ODA không hoàn lại, phía Nhật Bản luôn áp dụng ph−ơng thức đấu thầu hạn chế giữa các nhà thầu Nhật Bản với nhau và do các cơ quan có liên quan của Chính phủ Nhật chủ trì. Những nhà thầu đ−ợc trao hợp đồng thực hiện dự án (xây dựng hoặc cung cấp thiết bị) th−ờng là những nhà thầu có kinh nghiệm, uy tín và năng lực, do đó đảm bảo đ−ợc tiêu chuẩn kĩ thuật ở mức độ caọ Còn đối với ODA vốn vay, Nhật Bản lại áp dụng ph−ơng thức đấu thầu quốc tế rộng rãi giúp cho Việt Nam có thể tiết kiệm đ−ợc vốn vaỵ
b/ Quản lý
đây là khâu quan trọng nhất, phát sinh nhiều chi phí nhất và cũng là lúc các bên thực sự bắt tay vào thực hiện dự án nh− đã cam kết.
Đối với các dự án do WB tài trợ , bên vay sẽ tiến hành thực hiện dự án theo đúng mục tiêu, nội dung và tiến độ đã cam kết. Bên vay có trách nhiệm gửi báo cáo định kỳ cho WB. WB sẽ không trực tiếp thực hiện dự án mà chỉ giám sát dự án về tiến độ thực hiện để đảm bảo rằng vốn vay đ−ợc sử dụng đúng thoả thuận và có hiệu quả. Việc này cũng có ý nghĩa là phía Việt Nam sẽ đảm nhận trọng trách thực hiện toàn bộ dự án d−ới sự giám sát của WB.
KILOBOOKS.COM
Nh−ng đối với các dự án do ADB tài trợ thì ng−ợc lại hoàn toàn.
trong quá trình thực hiện dự án, các hoạt động đấu thầu mua sắm, thuê tuyển chuyên gia, giải ngân… phải tuân thủ theo các H−ớng dẫn của ADB và của Chính phủ. Tr−ờng hợp các Điều khoản theo h−ớng dẫn của ADB khác với các quy định, thủ tục của Chính phủ thì phải tuân thủ theo các H−ớng dẫn của ADB.
Phía Việt Nam, ngay sau khi nhận đ−ợc Quyết định phê duyệt dự án của câp có thẩm quyền, chủ dự án sẽ ra quyết định thành lập ngay Ban Quản lý dự án. Đây là cơ quan đại diện cho chủ dự án, đ−ợc toàn quyền thay mặt cho Chủ dự án thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ đ−ợc giao từ khi bắt đầu thực hiện cho đến khi kết thúc dự án.
Đây là giai đoạn quan trọng nhất và cũng có nhiều khác biệt nhất trong quá trình thực hiện dự án. Có dự án sẽ chỉ riêng phía Việt Nam thực hiện, nhà tài trợ chỉ giữ vai trò giám sát và cũng có dự án cả hai phía cùng phối hợp thực hiện. Vì thế trong cùng một Ban quản lý dự án có thể gồm hai loại nhân viên: do Chính phủ quản lý (Chính phủ trả l−ơng) và do nhà tài trợ quản lý (nhà tài trợ trả l−ơng). Chính điều này đã làm nảy sinh những khác biệt, mâu thuẫn giữa hai bên. Trong khuôn khổ của đề tài, chỉ xin đề cập tới sự khác biệt cơ bản nhất về nguyên tắc chi phí giữa phía Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ và giữa các nhà tài trợ với nhaụ
Do không có một nguyên tắc chi phí tiêu chuẩn nên mỗi một dự án ODA lại đòi hỏi phải có một thoả thuận giữa các bên về mức chi cần thiết. Chi phí này bao gồm: l−ơng trả cho nhân viên thực hiện dự án, l−ơng trả cho chuyên gia t− vấn, cho phiên dịch viên, chi phí đi lại, ăn ở cho các chuyên gia, trả cho làm thêm giờ, bồi d−ỡng… Mỗi nhà tài trợ khác nhau áp dụng một nguyên tắc chi phí khác nhau (bảng 6). Nguyên tắc chi phí này còn rất khác biệt với nguyên tắc chi phí của của Chính phủ Việt Nam đ−a ra đối với mỗi dự án ODA cụ thể (bảng 7)
KILOBOOKS.COM
Bảng 6: Nguyên tắc Chi phí của một số nhà tài trợ
Đơn vị: USD Chi trả EC World bank Undp Thuỵ sỹ T− vấn trong n−ớc* 42-105 40-115 52-150 200 Phiên dịch Thông dịch 56 112 30-45 200-400 50-80 100-150 Bồi d−ỡng cho nhân viên
(USD/tháng) 340-560
Công tác trong n−ớc
+Hà Nội/ Hồ Chí Minh 35 400 300-650**