trên thực tế thực hiện một dự án ODA ở Việt Nam vô cùng phức tạp. Có rất nhiều lý do, nh−ng trong khuôn khổ của đề tài xin nêu ra hai lí do chính:
Lí do từ phía nhà tài trợ.
Thực hiện chủ tr−ơng “Việt Nam sẵn sàng làm bạn với tất cả các n−ớc vì độc lập, hoà bình và phát triển”, hiện nay Việt Nam có quan hệ rộng rãi với 24 nhà tài trợ song ph−ơng (phụ lục 2); 15 nhà tài trợ đa ph−ơng (phụ lục 3) và khoảng 380 các tổ chức phi chính phủ (NGO) quốc tế. với nguồn ODA đa dạng của các đối tác song ph−ơng và đa ph−ơng, Việt Nam khai thác đ−ợc các thế mạnh về công nghệ, kinh nghiệm quản lý tiên tiến,… Tuy vậy, thách thức đặt ra cho phía Chính phủ Việt Nam là làm thế nào để điều phối hoạt động của các nhà tài trợ? Những khó khăn nảy sinh trong quá trình quản lý ODA của Chính phủ Việt Nam là:
+ Mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và quy định tài trợ riêng biệt. Tuy đa phần các nhà tài trợ đều có chiến l−ợc hợp tác phát triển với Việt Nam hoặc các định h−ớng −u tiên hợp tác với Việt Nam, nh−ng các văn kiện này cũng có sự khác biệt về nội dung và cách tiếp cận.
+ Một số nhà tài trợ không quy định rõ ràng về thủ tục tài trợ. Nếu có, các quy định này cũng khó hiểu và khác nhau
KILOBOOKS.COM
Trên thực tế, cấu trúc hệ thống quản lý ở Việt Nam không minh bạch, không đủ nghiêm để đảm bảo rằng luật lệ và các quy định không th−ờng xuyên bị lạm dụng. Mô hình “quản lý tập trung” ở Việt Nam tập trung vào các vấn đề nội bộ hơn là vào các vấn đề về uy tín và tính minh bạch. trách nhiệm tài chính đối với các nguồn công quỹ còn thấp.
Khung 5
đánh giá về trách nhiệm tài chính của Ngân hàng thế giới (CFAA) đối với Việt Nam
hiện tại rõ ràng tồn tại một mức rủi ro nhất định trong việc sử dụng các nguồn lực công trong tình trạng chi tiêu ngân sách ch−a minh bạch, biện pháp tiếp cận công khai thông tin tài chính của Chính phủ bị hạn chế và công tác giám sát hiệu lực pháp luật ch−a đ−ợc triển khaị Các cơ quan chịu trách nhiệm tài chính cũng yếu kém, kết quả kiểm toán không đ−ợc tiếp cận rộng rãi và hệ thống báo cáo hỗ trợ hiệu quả cho công tác giám sát kiểm trạ Hiện tại, trách nhiệm tr−ớc công chúng về việc sử dụng các nguồn thu của Chính phủ và về chất l−ợng công tác quản lý tài chính tổng thể không đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn tối thiểu của Luật minh bạch Tài chính của IMF”
(nguồn: Ngân hàng thế giới WB)
do đó, mặc dù đã có sự phân bổ các vị trí rõ ràng và các quy định cụ thể nh−ng ở Việt Nam vẫn tồn tại vấn đề sử dụng sai, sử dụng không phù hợp các nguồn tài chính cũng nh− tệ tham nhũng(6). Công tác đấu thầu và mua sắm ở Việt Nam không t−ơng xứng trên thực tế. Việc phát triển các dịch vụ nh− Luật s−, Kế toán, Kiểm toán viên và chuyên gia đánh giá mới chỉ vừa mới bắt đầụ Bên cạnh đó các quy định nh− bảo vệ môi tr−ờng trên thực tế luôn bị né tránh hay lơ là. đối với hệ thống các quy định của Việt
6Trong số 90 n−ớc đựoc Ch−ơng trình minh bạch quốc tế (Transparency International) khảo sát trong bài viết Các chỉ số tham nhũng 2000 (Corruption Perceptions Index 2000), Việt Nam đứng thứ 76 (www.gwdg.de/-www/2000/datạhtml). trên đó là Indonesia (85) và Nga (82), nh−ng d−ới đó là ấn độ
KILOBOOKS.COM
Nam, những yếu kém trong thực thi th−ờng bắt nguồn từ các vấn đề cơ bản liên quan đến quản lý điều hành, luật pháp và các thông lệ. L−ơng thấp và các khoản th−ởng không chính thức và quá ít ỏi làm mai một nỗ lực củng cố từ quy định đến luật lệ. Thực tế Việt Nam vẫn ch−a có một khuôn khổ pháp lý đủ mạnh để buộc tất cả các bên tham gia vào hoạt động ODA phải tuân theọ
Chính những lí do trên đã làm chi phí giao dịch (7) tăng lên cùng với sự gia tăng quy mô tài trợ. Sự trùng lặp trong tài trợ làm tăng đáng kể các chi phí thực hiện dự án. Những khó khăn thách thức trên là mối đe doạ đối với hiệu quả ODẠ
tr−ớc những khác biệt về chính sách và thủ tục giữa Chính phủ và các nhà tài trợ làm tăng chi phí và tốn thời gian thực hiện một dự án ODA, đồng thời làm suy yếu những nguồn lực vốn có của đất n−ớc, Chính phủ đã nhận định: “hài hoà là một cách làm hợp thời và đúng đắn trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam”.
Trên thực tế, trong các quá trình có nhiều bên tham gia khi mục tiêu chung đã đ−ợc xác định và thoả thuận đóng gốp tài nguyên để thực hiện thì cách làm phù hợp chính là Hài hoà hành động để tạo ra động lực với chi phí hợp lý để đạt đ−ợc mục tiêu đề rạ
Trong ODA cũng vậy, Hài hoà thủ tục chính là tìm một cách làm phù hợp giữa các bên tham gia vào quá trình ODA, đó là:
+ Chính phủ
+ Nhà tài trợ
+ Đơn vị thụ h−ởng
7 chi phí giao dịch trong các dự án ODA bao gồm chi phí cho giai đoạn chuẩn bị, th−ơng l−ợng,triển khai, kiểm soát và xúc tiến các thoả thuận cung cấp ODẠ Các chi phí giao dịch có thể d−ới hình thức các chi phí hành chính (các nguồn lực cần cho giao dịch), chi phí gián tiếp (do ảnh h−ởng của cơ chế phân phối nhằm đạt đ−ợc những mục tiêu phát triển) và chi phí cơ hội (tính toán các lợi ích có đ−ợc từ sử dụng các nguồn lực thay thế trong giao dịch (Grant Thorntan – www.Government- DornorHarmonisation.org).
KILOBOOKS.COM
Việc hài hoà không chỉ diễn ra giữa một bên là Chính phủ (kể cả các đơn vị thụ h−ởng) với bên kia là nhà tài trợ mà cả trong nội bộ các cơ quan Chính phủ và trong nội bộ các nhà tài trợ.
Hài hoà không có nghĩa là hoà đồng. Đây là hai khái niệm chứa đựng những nội dung rất khác nhaụ Hài hoà thủ tục ODA trên cơ sở các quy định pháp lý của Chính phủ và nhà tài trợ, phát huy đ−ợc tính đa dạng và thế mạnh của mỗi bên mới là cách làm phù hợp với thực tiễn.
để thấy đ−ợc sự cần thiết phải tiến hành hài hoà thủ tục ODA, xin nêu ra những khác biệt cơ bản trong quy trình dự án ODA tại Việt Nam để minh chứng cho nhận định trên.
2. Những khác biệt cần hài hoà
2.1 Cấp chính phủ
ở cấp Chính phủ, những khác biệt cơ bản gồm có:
Phía Chính phủ Việt Nam
+ ch−a có một khung pháp lý đủ mạnh để buộc các nhà tài trợ “tuân theo một quy định bắt buộc trong cùng một sân chơi”.
+ bộ máy tổ chức nhà n−ớc phức tạp, thiếu tính minh bạch và chồng chéo giữa các khâụ
+ thiếu sự định h−ớng rõ ràng về các mục tiêu trong chiến l−ợc phát triển kinh tế làm cơ sở vận động ODẠ
+ giữa các bộ, ngành ch−a có sự phối hợp đồng bộ trong quá trình vận động, điều phối và quản lý thực hiện dự án ODẠ
Phía các nhà tài trợ
+ Ch−a có sự thống nhất giữa các bên tham gia quá trình ODA về các nhận thức chung đối với hài hoà.
+ Các nhà tài trợ ch−a thực sự chia sẻ với nhau các chiến l−ợc và định h−ớng phát triển quan hệ đối tác với Việt Nam.
KILOBOOKS.COM
+ Các nhà tài trợ th−ờng không công bố công khai các quy trình ODA của mình.
+ Trên cơ sở song ph−ơng, nhóm các nhà tài trợ hoặc cả cộng đồng tài trợ ch−a xác định với Chính phủ những nội dung −u tiên của quy trình ODA có thể tiến hành hài hoà thủ tục.
2.2 Cấp độ ngành
Giữa các ngành ở Việt Nam cũng tồn tại nhiều khác biệt. khuôn khổ pháp lý áp dụng cho quá trình thực hiện dự án đối với tất cả các ngành là nh− nhau vì các quy định quan trọng về dự án hiếm khi mang tính đặc thù của từng bộ ngành, nh−ng sự khác biệt lại lại nằm trong chính chu kì dự án, đặc biệt là quá trình xác định và thiết kế dự án. phân bổ chức năng của các bộ, ngành hiện nay trong công tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA hiện nay có lúc thì chồng chéo, lúc lại thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các ngành.
Chẳng hạn trong Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn (MARD) có những ban quản lý ngành bao gồm cả một đại diện của Bộ kế hoạch và Đầu t− (MPI), lí do là MARD có 3 khu vực chịu phạm vi quản lý của MPI gồm quản lý lâm nghiệp, nông nghiệp và n−ớc. Mối quan hệ liên bộ này liệu có thể đảm bảo một cách chắc chắn là các bộ ngành đều nắm bắt đ−ợc và có điều kiện thảo luận các thông tin về hoạt động ODA hay không vẫn là một vấn đề cần phải xem xét cẩn trọng hơn.
Ng−ợc lại, do thiếu một kênh thông tin chung về hoạt động ODA mà giữa các ngành với nhau lại thiếu sự phối hợp đồng bộ. Ví dụ nh− trong ngành lâm nghiệp, các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ (NGO) đã làm việc trực tiếp với MARD hoặc với sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn cấp tỉnh thuộc MARD. MARD có thể không đ−ợc thông tin về các dự án d−ới 500.000 USD cho tới khi các dự án này đ−ợc trình lên MPỊ Vì vậy các bộ không biết không biết đ−ợc những gì đang diễn ra làm khả năng đặt kế hoạch và phối hợp phân bổ các nguồn lực trong cả n−ớc bị suy yếu nghiêm trọng. Công tác xác định và phê duyệt dự án thậm chí còn mang
KILOBOOKS.COM
tính phi tập trung hơn trong ngành y tế, giáo dục… Đây cũng là một vấn đề vì các dự án không có gì để đảm bảo đó là những dự án phù hợp với chính sách của Chính phủ đối với ngành này, mặt khác đôi khi còn dẫn tới sự trùng lặp do có quá nhiều nhà tài trợ cho ngành đó trong khi ngành khác cần có vốn ODA hơn lại không nhận đ−ợc gì cả.
Để làm rõ hơn nữa những lí do trên, xin nêu ra một số điểm khác biệt cơ bản giữa Việt Nam và nhà tài trợ trong một chu trình dự án trên thực tế. Phù hợp với ph−ơng pháp luận, những khác biệt này đ−ợc trình bày theo 4 giai đoạn:
+ xác định và chuẩn bị dự án
+ đàm phán và quản lý
+ kế toán kiểm toán và giải ngân
+ giám sát và đánh giá
khung 6
khái quát quy trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam
(theo Nghị định 17/NĐ-CP)
Vận động, đàm phán, kí kết điều
−ớc quốc tế về ODA
Chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt nội dung ch−ơng trình, dự án ODA
đàm phán , kí kết điều −ớc quốc tế về ODA
Quản lý, thực hiện ch−ơng trình, dự án ODA
Theo dõi, đánh giá ch−ơng trình, dự án ODA
KILOBOOKS.COM
2.3 Cấp dự án
2.3.1 Xác định và chuẩn bị dự án a/ Xác định dự án a/ Xác định dự án
Khung 7
Vận động, đàm phán kí kết điều −ớc quốc tế khung về ODA
đây là b−ớc Chính phủ và nhà tài trợ cùng bàn bạc thống nhất đ−a ra các danh mục dự án cần đầu t− vào Hội nghị th−ờng niên Nhóm t− vấn các Nhà tài trợ (Hội nghị CG “ consultant Group), đ−ợc xem nh− diễn đàn đối thoại th−ờng niên giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế do Ngân hàng thế giới WB chủ trì tổ chức có sự tham khảo ý kiến của Chính phủ Việt Nam và ch−ơng trình Phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP).
Phía Việt Nam
+ Tr−ớc quý IV hàng năm, cơ quan chủ quản (là các cơ quan cấp Bộ, cấp ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng có ch−ơng trình, dự án ODA - điều 5.10 Nghị định 17/NĐ-CP) thông báo cho
Danh mục ch−ơng trình ,dự án ODA tại hội nghị th−ờng niên nhóm các nhà tài trợ (Hội nghị CG)
Phối hợp vận động ODA + chủ trì: Bộ kế hoạch và Đầu t− UBND cấp tỉnh, thành phố
+ Phối hợp: Văn phòng Chính phủ, Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam tại n−ớc ngoài
Đàm phán kí kết điều −ớc quốc tế khung về ODA
+ Chủ trì: Bộ kế hoạch và Đầu t− + Phối hợp: các cơ quan chủ quản
+ Chủ trì: Bộ kế hoạch và Đầu t− + Phối hợp: Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, Bộ t− pháp, Văn phòng Chính phủ
+ Tuân theo: Pháp lệnh về kí kết và thực hiện điều −ớc quốc tế
KILOBOOKS.COM
Bộ kế hoạch và Đầu t− văn bản danh mục ch−ơng trình, dự án −u tiên vận động ODA kèm theo đề c−ơng chi tiết cho từng ch−ơng trình, dự án. trong đó phải nêu rõ sự cần thiết, tính phù hợp với quy hoạch, mục tiêu, kết quả chủ yếu, dự kiến thời hạn thực hiện, dự kiến mức vốn ODA và vốn đối ứng, dự kiến cơ chế tài chính trong n−ớc đối với việc sử dụng vốn ODA (cấp phát từ ngân sách, cho vay lại), dự báo tác động của ch−ơng trình, dự án về mặt kinh tế, xã hội, và môi tr−ờng….
+ Bộ kế hoạch và Đầu t− chủ trì, phối hợp với Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, văn phòng chính phủ, bộ t− pháp (liên quan đến lĩnh vực hợp tác pháp luật với n−ớc ngoài), ban tổ chức cán bộ Chính phủ (liên quan đến lĩnh vực cải cách hành chính), các Bộ và các cơ quan quản lý ngành xem xét, tổng hợp thành Danh mục ch−ơng trình dự án, −u tiên đ−a vào báo cáo của Chính phủ để vận động ODẠ
Phía các nhà tài trợ
Cũng nh− phía Việt Nam, các nhà tài trợ soạn thảo ra Chiến l−ợc hỗ trợ quốc gia (CAS – Country assistant strategy) của riêng họ. Chẳng hạn nh− hai nhà tài trợ Ngân hàng thế giới (WB) và Ngân hàng phát triển Châu
á (ADB), Chiến l−ợc hỗ trợ Quốc gia (CAS - Country assistance strategy) do ngân hàng chuẩn bị, tập trung vào các vấn đề bức thiết nhất của đất n−ớc. Trong tr−ờng hợp Việt Nam, cứ ba năm, CAS đ−ợc soạn thảo một lần, th−ờng tiến hành vào khoảng cuối Quý I hoặc đầu Quý IỊ Danh mục dự án cho năm tới đ−ợc xem xét chi tiết, còn danh mục dự án dự kiến cho năm thứ hai và thứ ba sẽ đ−ợc Ngân hàng và Chính phủ xem xét lại và cập nhật. Trên cơ sở trao đổi với cơ quan chủ dự án, Giám đốc dự án (là cán bộ của Ngân hàng) sẽ chuẩn bị một bản tóm tắt tổng hợp ban đầu dự án (IEPS) hoặc Văn bản ý t−ởng dự án (PCD) đề xuất các mục tiêu của dự án, các thành phần của dự án, mức độ cam kết tài trợ và rủi ro có thể thấy tr−ớc.
Còn với nhà tài trợ Nhật Bản, việc xem xét, phê duyệt một dự án Nhật Bản đ−ợc tiến hành một cách hết sức thận trọng và kỹ l−ỡng. ODA không
KILOBOOKS.COM
hoàn lại của Nhật do Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) thực hiện. Còn ODA vốn vay, còn đ−ợc gọi là tín dụng đồng Yên th−ờng đ−ợc cung cấp từ một tổ chức Quỹ Hợp tác kinh tế hải ngoại Nhật Bản (OECF), nay đổi thành Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) đ−ợc thành lập do sự sát nhập của OECF và JEXIM - Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Nhật Bản).
Trên cơ sở các danh mục dự án từ phía Việt Nam đề xuất và Chiến l−ợc hỗ trợ quốc gia của các nhà tài trợ, hai bên sẽ cùng xem xét, cân nhắc tiến tới kí kết Điều −ớc Quốc tế khung về ODA theo quy định Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều −ớc quốc tế.
Tiếp đó, sau khi Điều −ớc Quốc tế khung đã đ−ợc kí kết, Bộ kế hoạch và Đầu t− thông báo bằng văn bản cho cơ quan chủ quản về ch−ơng trình, dự án đã đ−ợc nhà tài trợ đồng ý cho tài trợ.
giai đoạn xác định dự án t−ởng chừng chỉ là những khâu mang tính chất nguyên tắc nh−ng chính đây lại là “b−ớc khởi đầu” cho những bất cập sau nàỵ chính vì ch−a có sự phối hợp đồng bộ giữa các bên, giữa Chính phủ và các nhà tài trợ, và giữa các nhà tài trợ với nhau nên các dự án ODA