Qua nghiên cứu kinh nghiệm thành công cũng nhƣ bài học thất bại của Nhật Bản, Malaysia, Trung Quốc, Philippines và Hy Lạp trong quản lý nợ nƣớc ngoài, có thể rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nợ nƣớc ngoài trong quá trình phát triển kinh tế nhƣ sau:
Thứ nhất, đảm bảo duy trì ba cân đối vĩ mô chính. Ba cân đối này bao gồm: cân đối giữa nguồn tài trợ từ tiết kiệm, kể cả tiết kiệm từ bên ngoài và
29
nhu cầu đầu tƣ; cân đối giữa thu và chi ngân sách; cân đối giữa nguồn ngoại tệ vào và ra. Thực hiện tốt các cân đối này nhƣ Malaysia sẽ giúp duy trì một nguồn tiền thanh toán nợ nƣớc ngoài phù hợp với khả năng trả nợ của đất nƣớc.
Thứ hai, không nên quá phụ thuộc vào nguồn vốn vay bên ngoài. Học tập Trung Quốc, lựa chọn các phƣơng án huy động khác nhau sao cho khai thác tối đa nguồn vốn không gây nợ nƣớc ngoài nhƣ phát hành trái phiếu cổ phiếu trong nƣớc; thu hút dòng vốn FDI đồng thời kiểm soát chặt việc vay mƣợn. Học tập Malaysia, sử dụng các công cụ tài chính linh hoạt, đa dạng để thu hút ngoại tệ trên thị trƣờng tài chính quốc tế, chủ động lựa chọn các hình thức thích hợp để giảm nợ nhƣ vay bắc cầu, thanh toán trả các khoản nợ để giảm bớt chi phí trả lãi vay và kéo dài thời hạn vay. Việc này vừa giảm đƣợc gánh nặng nợ, vừa khai thác tối đa các nguồn vốn vừa thực hiện đƣợc chia sẻ rủi ro.
Thứ ba, duy trì một tỷ lệ nợ ngắn hạn hợp lý. Hai nƣớc thành công trong quản lý nợ ở trên đều là hai nƣớc có tỷ lệ nợ ngắn hạn thấp. Trƣờng hợp Philippines và các nƣớc gặp khủng hoảng tài chính vừa rồi có một nguyên nhân liên quan đến việc không kiểm soát đƣợc luồng vốn ngắn hạn này để luồng vốn này tăng quá nhanh và khi luồng vốn đột ngột đổi chiều dẫn đến mất khả năng thanh toán quốc tế của quốc gia và gây sức ép lên tỷ giá. Để tránh rủi ro, Việt Nam nên duy trì tỷ lệ nợ ngắn hạn này một cách hợp lý và kiểm soát cho đƣợc luồng vốn ngắn hạn vào ra để can thiệp khi có biến động.
Thứ tƣ, cần có lộ trình tự do hóa các giao dịch trên tài khoản vốn thích hợp. Hoặc là kiểm soát chặt luồng vốn nhƣ Trung Quốc hoặc tự do hóa luồng vốn khi đủ năng lực quản lý và xử lý các tình huống bất lợi phát sinh nhƣ Malaysia. Tuy nhiên, từ kinh nghiệm Philippines cho thấy tự do hóa tài khoản vốn quá sớm mà không có các biện pháp kiểm soát hữu hiệu sẽ dẫn đến
30
bùng nổ số dƣ nợ nƣớc ngoài và không đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Do vậy, Việt Nam cần tự do hóa giao dịch tài khoản vốn để đáp ứng yêu cầu mở cửa hội nhập và khai thác các cơ hội từ tự do hóa đồng thời đàm phán kéo dài lộ trình mở cửa này để tranh thủ thời gian nâng cao năng lực quản lý của mình.
Thứ năm, cần đảm bảo một cơ sở thể chế an toàn nợ nƣớc ngoài mang tính pháp lý cao. Cơ sở thể chế này bao gồm luật ấn định giới hạn vay mƣợn từ bên ngoài; bao gồm một cơ quan quản lý nợ thống nhất và sự phối hợp nhịp nhàng của các cơ quan có trách nhiệm liên quan trong quản lý nợ. Việc ấn định mức vay nợ sẽ hạn chế việc vay mƣợn vƣợt quá khả năng chi trả; việc thống nhất quản lý nợ sẽ đảm bảo cho việc xây dựng một cơ sở dữ liệu thống nhất phục vụ cho công tác phân tích nợ một cách toàn diện, chính xác, kịp thời và hoạch định chính sách tốt.
Tuy nhiên, cần phải lƣu ý rằng Trung quốc, Philippines và Malaysia có nét đặc thù riêng của mình, nên kinh nghiệm của nƣớc này không phải hoàn hảo với các nƣớc đang phát triển khác. Trung Quốc đã không tự do hóa hoàn toàn nền kinh tế của mình, đặc biệt trong khía cạnh quản lý nguồn vốn vào để nhận nguồn lợi từ toàn cầu hóa, nhƣ một số chuyên gia và các nhà kinh tế nƣớc ngoài khuyến nghị. Đó là một nhân tố quan trọng và là nội dung thiết yếu trong kinh nghiệm của Trung Quốc. Với Malaysia, việc tự do hóa luồng vốn vào không phải tự do một cách tự phát nhƣ Philippines mà là có sự chuẩn bị chu đáo. Trong số các nƣớc khủng hoảng tài chính, Malaysia là nƣớc có thị trƣờng chứng khoán mở hơn và phát triển hơn. Điều này cho thấy rằng không phải hễ tự do hóa luồng vốn là hoàn toàn xấu. Vấn đề nằm ở chỗ mỗi quốc gia phải đánh giá đƣợc tiềm lực của mình, không phải chạy theo xu hƣớng toàn cầu một cách ào ạt, thiếu cân nhắc, cũng không phải né tránh nó để không bị tác động từ những biến động của nền kinh tế thế giới mà phải xem xét làm thế
31
nào tham gia vào xu hƣớng mở cửa, hội nhập, khi nào thì nên tham gia vào, nên tham gia vào với mức độ nào để có thể hƣởng lợi ở mức nhiều nhất.
Đặc biệt với Hy Lạp, Chính phủ hầu nhƣ không quan tâm đến các kế hoạch trả nợ, quỹ lƣơng của khối dịch vụ công đã tăng gấp đối trong vòng 10 năm, nguồn thu không đƣợc cải thiện mà chính phủ lại cắt giảm một loạt các khoản thuế, bù lỗ Chính phủ đã đi vay với lãi suất cao. Do vậy, nền kinh tế càng ngày càng phụ thuộc vào nƣớc ngoài, lãi và nợ nƣớc ngoài càng ngày càng nhiều mà Chính phủ lại không công bố. Qua đó, là bài học cơ bản cho các nƣớc khác, trong đó có Việt Nam.
32
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG AN TOÀN NỢ
NƢỚC NGOÀI Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN 2001 – 2010 2.1. Tổng quan về nợ nƣớc ngoài tại Việt Nam
2.1.1. Huy động vốn và quy mô nợ nƣớc ngoài tại Việt Nam
Trong 10 năm qua, để đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế cũng nhƣ đối phó với các tác động tiêu cực từ cuộc khủng hoảng tài chính Mỹ năm 2008, Chính phủ Việt Nam đã huy động một lƣợng vốn khá lớn. Các kênh huy động vay nƣớc ngoài chủ yếu bao gồm: vay ODA, vay ƣu đãi, vay thƣơng mại, phát hành trái phiếu quốc tế)
Đơn vị: Tỷ đồng 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20010 Vay nước ngoài Vay trong nước Tổng vốn huy động
Hình 2.1. HUY ĐỘNG VỐN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN 2001-2010
Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2010)
Mức độ huy động vốn vay của Chính phủ từ 2001 đến nay liên tục tăng qua các năm. So với năm 2001, nhu cầu vay vốn của Chính phủ năm 2005 tăng 2,5 lần, năm 2010 dự kiến tăng 7,1 lần. Mức huy động vốn bình quân hàng năm giai đoạn 2001 – 2010 khoảng 27,67%.
33
Đơn vị: Triệu USD
Hình 2.2. VỐN CAM KẾT VÀ ĐÃ KÝ KẾT TỪ VỐN VAY ODA
Nguồn:Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2010)
Nguồn huy động vốn vay nƣớc ngoài của Chính phủ chủ yếu là ODA. Mức ODA cam kết giai đoạn 2001 – 2020 vào khoảng 40 tỷ USD, trong đó có 15-20% là viện trợ không hoàn lại. Trong tổng số vốn cam kết nói trên, tổng số vốn vay ODA và vay ƣu đãi nƣớc ngoài của Chính phủ đã đƣợc ký kết đạt khoảng 32,8 tỷ USD, tƣơng đƣơng 82% tổng lƣợng ODA cam kết. Phần lớn các hiệp định vay đều có lãi suất rất ƣu đãi, thời hạn vay và ân hạn dài (khoảng 45% số hiệp định vay đã ký có lãi suất dƣới 1%/năm, thời hạn vay trên 30 năm, trong đó có 10 năm ân hạn, 40% hiệp định vay có lãi suất từ 1- 3%/năm, thời hạn vay từ 12-30 năm, trong đó có 5-10 năm ân hạn, còn lại là các hiệp định vay có điều kiện ƣu đãi kém hơn).
Bên cạnh nguồn vốn ODA, một số khoản vay thƣơng mại đƣợc Chính phủ đàm phán ký kết để đầu tƣ một số dự án theo hình thức vay về cho vay lại. Ngoài ra, năm 2005 Chính phủ đã phát hành trái phiếu quốc tế lần đầu tiên với tổng giá 750 triệu USD để cho vay lại. Đầu năm 2010 Chính phủ cũng đã
34
thực hiện phát hành trái phiếu ra thị trƣờng vốn quốc tế lần 2 với tổng trị giá 1 tỷ USD để thu hút vốn thực hiện một số dự án trọng điểm.
Kỳ hạn vay bình quân gia quyền của các khoản vay chính phủ (cả vay trong nƣớc và nƣớc ngoài) khoảng 11 năm, trong đó kỳ hạn vay nƣớc ngoài bình quân khoảng 26,6 năm (vay ODA chiếm 75% tổng số nợ) và vay trong nƣớc bình quân là 4,9 năm; mức lãi suất bình quân của các khoản vay nƣớc ngoài của Chính phủ là 1,9%/năm, với thời gian vay và mức lãi suất hiện tại không gây sức ép cho NSNN về nghĩa vụ trả nợ đến hạn.
Với các khoản vay ngày càng nhiều, tỷ lệ nợ công của Việt Nam so với GDP đã tăng lên đáng kể trong một thập kỷ qua. Vào năm 2001 quy mô nợ công/GDP (danh nghĩa) của Việt Nam chỉ vào khoảng 36,5%. Đến năm 2005 con số này đã tăng lên mức 42,6%. Tổng số dƣ nợ công tính đến năm 2010 ƣớc bằng khoảng 56,7% GDP. Nếu tính theo số tuyệt đối, nợ công của Việt Nam trong 10 năm qua đã tăng gấp khoảng 5 lần (Hình 2.3)
Đơn vị: Tỷ đồng (cột trái), % GDP (cột phải)
Hình 2.3. QUY MÔ NỢ CÔNG CỦA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN 2001 – 2010
35
So với các nƣớc đang phát triển có cùng hệ số tín nhiệm BB, chỉ số nợ công của Việt Nam hiện nay ở mức trung bình. Chẳng hạn, tỷ lệ nợ công so với GDP của Philipin là 57,5%; của Uruquay là 69% còn của Ai Cập là 73,8%. Tuy nhiên, trên thực tế, luôn có sự chênh lệch trong cách tính nợ công của Việt Nam và các tài chính quốc tế. Theo cách tính nợ công của tổ chức Thƣơng mại và Phát triển Liên hợp quốc (UNCTAD) đƣợc nhiều nƣớc trên thế giới sử dụng, thì nợ công còn bao gồm cả nợ của doanh nghiệp nhà nƣớc theo cơ chế tự vay tự trả, nợ của công ty cổ phần tƣơng ứng với tỷ lệ phần vốn góp của Nhà nƣớc, Quỹ bảo hiểm xã hội mà Nhà nƣớc sử dụng để mua trái phiếu hay đầu tƣ vào các công trình trọng điểm quốc gia. Nếu tính theo cách này, thì con số nợ công của Việt Nam cụ thể tính đến 31/12/2010 là: 32,500 tỷ USD, trong đó: Nợ của Chính phủ là 27,857 tỷ USD, nợ đƣợc chính phủ bảo lãnh là: 4,643 tỷ USD
2.1.2. Cơ cấu nợ nƣớc ngoài tại Việt Nam
Xét trên khía cạnh cơ cấu nợ theo đối tƣợng vay, trong tổng số 56,7% GDP nợ công của Việt Nam tính đến thời điểm 31/12/2010, nợ của chính phủ chiếm 44,3% GDP
Đơn vị:%
Hình 2.4. CƠ CẤU NỢ CÔNG CỦA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN 2001 – 2010
36
Mặc dù nợ Chính phủ chiếm tỷ trọng cao nhƣng có xu hƣớng giảm dần, từ mức 96% tổng dƣ nợ công năm 2001 xuống còn 84% năm 2005 và dự kiến chiếm 78,4% năm 2010. Trong khi đó, nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh có xu hƣớng tăng lên, từ mức 4% tổng dƣ nợ công năm 2001 lên mức 10% năm 2005 và dự kiến đạt mức 20,5% năm 2010. Nợ của Chính quyền địa phƣơng nhìn chung còn ở mức thấp và chiếm một tỷ trọng không cao. Việc vay nợ của chính quyền địa phƣơng chủ yếu cũng tập trung ở một số địa phƣơng lớn nhƣ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh.
Tuy nhiên, cũng cần phải thấy rằng, xét về giá trị tuyệt đối hay tƣơng đối so với GDP (không phải so với tổng nợ), nợ của Chính phủ vẫn có xu hƣớng tăng (Hình 2.5)
Đơn vị: Tỷ đồng (cột trái), % GDP (cột phải)
Hình 2.5. NỢ CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN 2001 – 2010
Nguồn: Tính toán của Bộ Tài chính (2010)
Dƣ nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh tính tới cuối năm 2009 chiếm 9,8% GDP, trong đó bảo lãnh vay trong nƣớc chiếm 59% tổng dƣ nợ đƣợc Chính
37
phủ bảo lãnh, bảo lãnh vay nƣớc ngoài chiếm 41% tổng dƣ nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh. Dự kiến năm 2010 chiếm khoảng 11,6% GDP. Mặc dù dƣ nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh tăng dần qua các năm nhƣng tốc độ tăng đã có chiều hƣớng giảm trong mấy năm gần đây. Việc cấp bảo lãnh Chính phủ cho các khoản vay nƣớc ngoài của các doanh nghiệp và các tổ chức tín dụng đƣợc tập trung cho các lĩnh vực mũi nhọn của nền kinh tế nhƣ hàng không, điện lực, xi măng, cầu cảng, sản xuất giấy, dầu khí.
Đơn vị: Tỷ đồng (cột trái), % (cột phải)
0 20 40 60 80 100 120 140 160 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20010
Tổng dư nợ được chính phủ bảo lãnh Tốc độ tăng (%)
Hình 2.6. DƢ NỢ ĐƢỢC CHÍNH PHỦ BẢO LÃNH VÀ TỐC ĐỘ TĂNG TRONG GIAI ĐOẠN 2001 – 2010
38
Bảo lãnh Chính phủ vay trong nƣớc đƣợc cấp cho Ngân hàng phát triển Việt Nam, Tổng Công ty đƣờng cao tốc, Ngân hàng chính sách xã hội và một số doanh nghiệp. Tính đến cuối năm 2009 Chính phủ đã cấp bảo lãnh vay trong nƣớc cho 21 dự án gồm 6 dự án về lĩnh vực dầu khí, 4 dự án về lĩnh vực điện, 6 dự án xi măng, 1 dự án hàng không, 3 dự án viễn thông và 3 dự án thuộc lĩnh vực khác.
Nợ của Chính quyền địa phƣơng chủ yếu là vay nợ cho đầu tƣ xây dựng cơ bản theo khoản 3, Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nƣớc. Mức dƣ nợ phát hành trái phiếu của chính quyền địa phƣơng tính tới cuối năm 2005 bằng 0,9% GDP và dự kiến cuối năm 2010 khoảng 0,6% GDP. Mức dƣ nợ của chính quyền địa phƣơng hiện nằm trong giới hạn quy định của Luật ngân sách nhà nƣớc không quá 30% tổng chi đầu tƣ xây dựng cơ bản trong nƣớc của các địa phƣơng. Nhìn chung, so với nhiều nƣớc thì việc vay nợ của chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta là khá thấp. Điều này, tuy tạo thuận lợi trong việc đảm bảo an toàn cho ngân sách nhà nƣớc, không làm gia tăng quá mức gánh nặng nợ công, song mặt khác cũng cho thấy tính chủ động của địa phƣơng trong việc huy động và sử dụng nguồn lực ở Việt Nam vẫn còn hạn chế.
Cơ cấu nợ của Chính phủ tính đến 31/12/2010 cụ thể nhƣ sau: Các chủ nợ chính thức: 27,139 tỷ USD (trong đó: song phƣơng là 14,69 tỷ USD, đa phƣơng là 12,449 tỷ USD) và các chủ nợ tƣ nhân: 5,361 tỷ USD ( trong đó: ngƣời lắm giữ trái phiếu là 2,019 tỷ USD, các ngân hàng thƣơng mại là 3,195 tỷ USD, các chủ nợ tƣ nhân khác là 0,147 tỷ USD) [13,tr14]
2.1.3. Nợ trong nƣớc và nợ nƣớc ngoài
Trong những năm gần đây, tỷ trọng huy động vay nợ trong nƣớc của Chính phủ ngày càng tăng (từ 18% năm 2001 lên 41% năm 2010), tỷ trọng vay nợ nƣớc ngoài có xu hƣớng giảm (từ 82% năm 2001 xuống 70% vào năm 2005 và dự kiến chỉ còn chiếm 59% vào cuối năm 2010 (Hình 2.7)
39
Đơn vị: %
Hình 2.7. NỢ TRONG NƢỚC VÀ NỢ NƢỚC NGOÀI CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN 2001 – 2010
Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2010)
Các khoản vay nƣớc ngoài của Chính phủ phần lớn đều có thời hạn dài, lãi suất ƣu đãi. Nếu tính riêng các khoản nợ nƣớc ngoài, theo số liệu của Bộ Tài chính; tính đến ngày 31/12/2010, tổng nợ nƣớc ngoài của Việt Nam là trên 32,5 tỉ USD (áp dụng tỉ giá quy đổi tại thời điểm cuối kỳ), trong đó nợ chính phủ gần 27,8 tỉ USD và nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh là trên 4,7 tỉ USD [13, tr13].
Điều đáng chú ý là, các khoản vay có lãi suất cao tăng mạnh trong nửa đầu năm 2010. Nếu không kể các khoản nợ đƣợc bảo lãnh, nợ nƣớc ngoài của Chính phủ tăng tới 11,65% ở khoản vay lãi suất 3% đến dƣới 6%; tăng