biện pháp được áp dụng để quản lý chi NSNN theo một quy trình thống nhất nhằm đạt được các mục tiêu chi NSNN đã định. Như vậy, phương thức quản lý chi NSNN bao gồm mục tiêu chi NSNN và quy trình thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu đã định.
Mục tiêu chi NSNN cần được xác định rõ ràng, bao gồm mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể; mục tiêu ngắn hạn và mục tiêu chiến lược. Các chế độ xã hội khác nhau và các nước khác nhau có mục tiêu chi NSNN không giống nhau. Mục tiêu chi NSNN là nhân tố quan trọng cấu thành và tác động đến phương thức quản lý chi NSNN.
Phương thức quản lý chi NSNN là một quy trình thống nhất từ khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả và điều chỉnh ngân sách.
Để quản lý chi NSNN người ta áp dụng nhiều yếu tố: chính sách, cơ chế, biện pháp khác nhau để quản lý. Tập hợp tất cả các yếu tố đó gọi chung là phương thức quản lý chi NSNN. Một số phương thức quản lý chi ngân sách điển hình hiện nay:
1.2.4.1. Quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống
Phương thức này còn được gọi là quản lý NSNN theo hạng mục, bắt nguồn từ cơ sở phân bổ nguồn lực công là phân bổ ngân sách cho từng đầu vào cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công, điển hình là chi lương, chi nguyên vật liệu đầu vào, chi quản lý khác... hàng năm.
Mục đích của quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống là đảm bảo rằng ngân sách được sử dụng đúng cho từng hạng mục được phân bổ. Việc sử dụng các khoản ngân sách này tạo ra kết quả như thế nào không được quan tâm đúng mức. Nói cách khác, trong phương thức quản lý hành chính, các cơ quan, tổ chức, các cá nhân có liên quan sử dụng ngân sách theo cách thức đã được ấn định, không có quyền chủ động trong lựa chọn phương án sử dụng ngân sách. Do đó, không chịu trách nhiệm về kết quả sử dụng ngân sách.
Quản lý ngân sách truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách. Theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách... được thiết lập để
kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt.
Phương thức quản lý hành chính, truyền thống, từng năm một, dựa theo nguồn lực đầu vào để phân bổ cho các cơ quan, đơn vị vừa không hiệu quả trong việc theo đuổi các mục đích đặt ra - đảm bảo các khoản ngân sách phân bổ được sử dụng đúng mục đích, vừa gắn với các kết quả quản lý không cao - phân bổ nguồn lực ngân sách diễn ra dàn trải, tùy tiện; hiệu quả kinh tế trong sử dụng ngân sách thấp.
Do phương thức quản lý trên đây không cho biết ngân sách có được gắn với kế hoạch kinh tế vĩ mô hay không, cũng như tách biệt về không gian và thời gian với các chương trình phát triển kinh tế nên hiện nay ở nhiều nước trên thế giới phương thức quản lý này dần được thay thế bằng phương thức quản lý chi ngân sách mới hiện đại hơn như quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra.
1.2.4.2. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
Quản lý theo đầu ra là giao cho người cung cấp sản phẩm đầu ra quyền tự chủ trong quản lý để quyết định những đầu vào cần thiết để sản xuất đầu ra. Điều đó đảm bảo cho các thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có được vai trò, vị trí hợp lý trong việc quyết định các yếu tố đầu vào cần có cho hoạt động của đơn vị mình.
Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý trên cơ sở tập trung vào hiệu quả của các khoản chi ngân sách, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản chi ngân sách Nhà Nước và hiệu lực của kết quả này.
Đặc điểm của phương thức quản lý ngân sách chi theo kết quả đầu ra
Đặc điểm cơ bản nhất có thể thấy ngay trong tên của phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đó là lấy kết quả đầu ra làm đối tượng mục tiêu chính để xây dựng và vận hành cơ chế quản lý chi ngân sách.
Vấn đề tổ chức công tác đánh giá các tác động cuối cùng của các đầu ra từ quá trình chi ngân sách đối với nền kinh tế – xã hội là vấn đề hàng đầu.
Các cấp ngân sách tổ chức đánh giá các tác động kết quả cuối cùng của chi ngân sách không chỉ diễn ra ở sau khi các khoản chi ngân sách trong quá trình chi tiêu ngân sách.
kết quả thực tế đạt được, Chính Phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn.
Cơ chế quản chi lý ngân sách theo kết quả đầu ra là cần phải xác định được các kết quả cuối cùng của việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ từ các cơ quan Chính Phủ, liên kết các kết quả này với chi phí về ngân sách và tổ chức hoạt động đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc cung cấp các dịch vụ hàng hóa.
Ý nghĩa của quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra
Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: tôn trọng kỉ luật tài chính tổng thể, phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ công.
Tăng cường nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là sự cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng như tăng cường tính minh bạch trách nhiệm của Nhà Nước.
Quản lý Nhà Nước theo kết quả đầu ra cho phép nhà quản lý ngân sách có được các thông tin hữu ích: Xác định đầu ra cho phép các nhà quản lý ngân sách Nhà Nước nên được sản xuất, sẽ được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao? Nguồn đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra; Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra và kết quả mong đợi.
Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra luôn đặt Chính Phủ và các cơ quan vào vị trí để đảm bảo rằng: Các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả; Các đầu ra theo yêu cầu được tài trợ phải xác định rõ khối lượng ,chất lượng và giá cả cụ thể; Các đầu ra hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu.
Quản lý theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân mọi nhà đầu tư đều có thể dễ dàng kiểm tra và kiểm soát đưa ra những đánh giá 1 cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính Phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập.
Quy trình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
Quy trình hoạt động quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra, tính hiệu quả và hiệu lực chi NSNN được đánh giá theo một quy trình tổng thể sau đây:
Sơ đồ 1.1.: Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra
Để thực hiện quản lý chi ngân sách dựa theo kết quả đầu ra cần phải thiết lập quy trình xây dựng dự toán ngân sách như sau:
Xây dựng khuôn khổ ngân sách ở tầm vĩ mô:
Xây dựng chiến lược phát triển kinh tế – xã hội. Mục đích nhằm đưa ra những định hướng, kết quả, kì vọng chủ yếu cần đạt được từ những hoạt động của Chính Phủ trong 1 khoảng thời gian dài. Nội dung của chiến lược là: tăng trưởng kinh tế của cả nước, phát triển kinh tế của ngành, vùng, vấn đề lạm phát thất nghiệp…
Xác định mục tiêu chiến lược: xây dựng các chỉ số đánh giá kết quả của chính sách Nhà Nước. (i) Xác định hiệu quả kinh tế xã hội nhằm đáp ứng nguyện vọng của nhân dân như: tăng trưởng, cải thiện môi trường, kinh tế - văn hóa xã hội; (ii) Chất lượng dịch vụ cung cấp: nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ công cho người sử dụng dịch vụ công. (iii) Hiệu quả quản lý: hướng tới nguyện vọng của người nộp thuế thể hiện trách nhiệm của Nhà Nước đối với việc sử dụng thuế của người nộp thuế.
Xác định khuôn khổ tài chính vĩ mô và giới hạn trần ngân sách phân bổ. Xây Mục tiêu kinh tế Kết quả đầu ra Quy trình (hoạt động) Đầu vào Đầu ra Giá trị đồng tiền Hiệu lực Hiệu quả Tính kinh tế
dựng khuôn khổ tài chính vĩ mô nhằm xác định khả năng đáp ứng nguồn tài chính của mỗi quốc gia trong từng thời kì. Xác định trần ngân sách phân bổ cho việc thực hiện các mục tiêu chiến lược đã chọn trong khuôn khổ khả năng chi ngân sách tổng thể.
Xây dựng dự toán ngân sách tại cơ sở
Xây dựng dự toán tại cấp thấp nhất (cơ sở) chỉ có ở dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra. Sau đó sẽ tổng hợp lên trên Bộ, Ngành, Địa phương…
Xác định chiến lược, mục tiêu hoạt động nhằm lựa chọn đúng đắn thứ tự ưu tiên.
Xác định các kết quả đầu ra của các đơn vị. Cần: (i) Tập trung vào yếu tố cung ứng cho bên ngoài, gắn với tính chất của kết quả đầu ra cuối cùng; (ii) Phân biệt giữa hoạt động và kết quả đầu ra; (iii) Có thể kiểm soát được bởi chính các nhà sản xuất; (iv) Công khai thông tin đầy đủ cho người sử dụng về các tiêu chuẩn của kết quả đầu ra, nhất là các Bộ trưởng Đại biểu Quốc Hội, Người dân và Bộ, Ngành quản lý; (v) Xác định các chỉ số đo lường đánh giá kết quả đầu ra.
Thảo luận, tổng hợp và phê chuẩn dự toán ngân sách
Đây là bước cuối cùng nhằm hình thành nên bản dự toán ngân sách tổng hợp theo kết quả đầu ra.
Hệ thống chỉ số đo lường theo kết quả đầu ra của tất cả các đơn vị chi tiêu đã được thẩm định bởi cơ quan có thẩm quyền. Các kết quả đầu ra có thể là sự kế thừa tiếp tục của năm ngân sách trước hoặc cũng có thể là các sáng kiến mới của các đơn vị.
Các thông tin cung cấp trong dự toán ngân sách sẽ cho phép hiểu được chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà Nước là gì? Để thực hiện các chiến lược đó phải bắt đầu bằng những mục tiêu ưu tiên nào? các kết quả dự kiến đạt được là gì? và ngân sách có được sử dụng tốt hay không?
Như vậy quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra có thể nói là phương thức phân bổ nguồn lực nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, vào các thời điểm khác nhau, ở các nước khác nhau, phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra được vận dụng ở các mức độ khác nhau nên cấu thành tương ứng với các dạng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là khác nhau.
1.2.4.3. Quản lý chi ngân sách theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF: Medium-Term Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận.
MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm. Vì vậy, để đạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lập các công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên. Nói khác hơn, MTEF yêu cầu:
° Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách;
° Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược;
° Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch.
Mục tiêu của MTEF:
- Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm.
MTEF tạo ra cơ sở chiến lược cho soạn lập ngân sách để hướng các khoản chi tiêu nhằm đạt được các mục tiêu đề ra; gắn kết tất cả các khoản chi tiêu bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên với tổng thể nguồn lực sẵn có (nguồn lực trong nước và nước ngoài). Quy trình lập ngân sách minh bạch khắc phục việc khởi xướng đưa
ra những chính sách phi thực tế về mặt tài chính.