1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước lý chi ngân sách nhà nước
1.2.1.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước
Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động kinh tế xã hội nói chung, để đảm bảo hoạt động bình thường, đều phải có vai trò của con người tác động vào. Những tác động mang tính chủ quan đó gọi là quản lý. Nói cách khác, quản lý thực chất là
việc thiết lập và tổ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện pháp, tác động một cách có chủ định tới các đối tượng quan tâm nhằm đạt được kết quả nhất định.
Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội.
Đối tượng tác động của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng NSNN và đối tượng quản lý là các khoản chi NSNN.
Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau:
Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN.
Mục tiêu quản lý:
Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định. Mục tiêu cụ thể: Quản lý chi NSNN về bản chất là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, quản lý chi NSNN phải tuân theo cả ba mục tiêu chính sách kinh tế tổng thể. Bên cạnh những nhân tố khác, sự ổn định tài chính đòi hỏi hình thức kỷ luật tài chính; sự tăng trưởng kinh tế và tính công bằng phần nào được tuân thủ thông qua việc phân bổ khoản tiền công quỹ cho các ngành khác nhau; cả ba mục tiêu đều đòi hỏi việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực trên thực tế. Do đó cả ba mục tiêu của chính sách tổng thể chuyển sang ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN hiệu quả: nguyên tắc tài khóa (kiểm soát chi tiêu), phân bổ nguồn lực phù hợp với các ưu đãi chính sách (phân bổ “chiến lược”); và quản lý hoạt động hiệu quả. Tiếp theo việc quản lý hoạt động hiệu quả đòi hỏi cả tính hiệu quả (tối thiểu chi phí trên mỗi đơn vị đầu ra) và tính hợp lý (đạt được hiệu quả như dự tính). Có những mối liên hệ giữa ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, chức
năng chính tương ứng của những mục tiêu này và cấp bậc nhà nước mà những mục tiêu này hầu hết là có hiệu quả. Nguyên tắc tài khóa yêu cầu hoạt động kiểm soát tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược. Nguyên tắc tài khóa và quản lý hoạt động ở đây phụ thuộc vào cải tiến mang tính “kỹ thuật” hơn là việc phân bổ nguồn lực chiến lược.
Việc tập trung vào quản lý chi NSNN dựa trên mối liên hệ quan trọng giữa thu và chi. Bộ ba mục tiêu quản lý chi NSNN là (a) nguyên tắc tài khóa, (b) phân bổ và huy động nguồn lực, (c) hiệu quả hoạt động có thể dễ dàng được mở rộng thành bộ ba mục tiêu tài khóa. Trong đó: Nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng kiểm soát chi tiêu, nguyên tắc tài khóa cũng do những dự báo chính xác thu cũng như chi; Phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi tiêu, việc phân bổ chiến lược giống như trong thời gian ưu đãi thuế trên các ngành khác nhau; và quản lý thuế rõ ràng là khía cạnh thu quản lý hoạt động chi tiêu hiệu quả. Do vậy, hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu. Hiệu quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình.
Trong thực tế, thứ nhất, ba mục tiêu có thể xung đột lẫn nhau trong ngắn hạn (và phải có được những cân đối và đối chiếu) nhưng rõ ràng những mục tiêu này bổ sung cho nhau trong dài hạn. Ví dụ: nguyên tắc tài khóa trong phân bổ nguồn lực không có kế hoạch và hoạt động không hiệu quả vốn đã không ổn định. Thứ hai,
toàn bộ kết quả ngân sách hiệu quả phải hình thành từ những kết quả hoạt động hiệu quả tại từng cấp chính quyền. Ví dụ: trong khi nguyên tắc tài khóa về cơ bản phải được kê khai tại cấp tổng, thì lại xuất hiện như tổng chi phí của hoạt động kiểm soát chi tiêu hiệu quả (và dự báo thu đáng tin cậy) trong từng bộ và cơ quan chính quyền chứ không phải từ trên xuống dưới.
Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, Nhà nước cần phải sử dụng hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chương trình hóa các mục tiêu, dự án...
quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định.
Nội dung quản lý chi NSNN: bao gồm tất cả những thành phần của quy trình ngân sách quốc gia, gồm: (i) Dự báo thu nhập và chi tiêu (được thiết lập trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn); (ii) Gắn kết ngân sách với việc đưa ra chính sách; (iii) Chuẩn bị ngân sách; (iv) Quản lý tiền mặt và kiểm soát chi tiêu ngân sách; (v) Thực hiện kiểm tra bên trong và kiểm toán; (vi) Kế toán và báo cáo; (vii) Mua sắm hàng hóa công và tài sản; (viii) Đánh giá thực hiện; (ix) Điều hành kiểm toán từ bên ngoài; (x) Đảm bảo sự giám sát của cơ quan lập pháp và cơ quan khác.
1.2.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Bằng cách này Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo hiệu quả và công khai, minh bạch.
Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng biện pháp tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Đặc trưng của biện pháp này là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý, thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam bởi NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Biện pháp này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng: Một là, chủ thể ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức,... Hai là, chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định.
Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng. Nó không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN. Nếu như hiệu quả chi NSNN so sánh kết quả với số tiền mà nhà nước bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công tác chi NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN.
Ngân sách là tấm gương tài chính của các lựa chọn kinh tế và xã hội. Để thực hiện tốt vai trò mà nhân dân giao phó, bên cạnh những yếu tố khác, nhà nước cần: (i) lựa chọn hợp lý và đầy đủ nguồn lực trong nền kinh tế, và (ii) phân bổ sử dụng những nguồn lực đó nhanh, có hiệu quả. Quản lý chi ngân sách gắn liền với (ii), do đó quản lý chi NSNN chỉ là một công cụ nhưng là một công cụ quan trọng trong chính sách của chính phủ.
Vấn đề then chốt là xác định các chính sách ưu tiên cho người dân, bao gồm trách nhiệm giải trình và giám sát của chính phủ đóng vai trò trung tâm đối với các hoạt động quản lý và đặc biệt quan trọng.
Quản lý chi NSNN về bản chất mang tính công cụ. Có điểm khác biệt cơ bản giữa vấn đề chính sách chi tiêu “cái gì” và vấn đề quản lý chi tiêu “như thế nào”. Trong thực tế có ranh giới giữa chính sách và việc triển khai dẫn đến những chính sách không thực tiễn, việc triển khai không có dự tính và vấn đề thời gian đối với cả chính sách không hiệu quả và việc triển khai kém. Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa các thủ tục và quy trình quản lý chi NSNN và mục tiêu mà chúng dự tính rất quan trọng. Những vấn đề khác như cơ cấu, kỹ thuật, kỹ năng và dữ liệu cần thiết để có được quản lý chi NSNN hiệu quả khác so với những gì cần thiết để thiết lập chính sách hiệu quả.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, điều quan trọng là quản lý chi NSNNphải cụ thể theo từng quốc gia. Những cách tiếp cận và những giải pháp đưa ra về quản lý chi NSNN phải dựa trên thực tiễn kinh tế, xã hội, hành chính và năng lực triển khai của quốc gia được đề cập đến. Giống như bất kỳ một lĩnh vực nào khác chi NSNN phải hợp lý, (i) về các khoản quyên góp mang tính địa phương, (ii) các tổ chức tại địa phương và (iii) nhu cầu thực tế tại địa phương. Vì bất kỳ một cuộc cải cách quản lý chi NSNN nào được triển khai rộng rãi đều phải được phân tích cẩn thận với sự hiểu biết bối cảnh địa phương, từ đó mới có thể đưa ra được các quyết định phù hợp. Điều đặc biệt quan trọng đối với phân tích tính ứng dụng là việc đánh giá cơ cấu tổ chức của quốc gia đó và tính sẵn có của dữ liệu đáng tin cậy có liên quan và đầy đủ kỹ năng.
1.2.1.4.1. Các nhân tố khách quan - Điều kiện tự nhiên
Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi đầu tư vốn, đặc biệt là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương.
- Điều kiện kinh tế - xã hội
Quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế xã hội. Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt chặt tín dụng để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi NSNN giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dự án vì không đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương.
- Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý chi NSNN. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng. Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ, chuẩn tắc và đồng bộ. Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý chi NSNN sẽ có tác dụng kiềm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không
hiệu quả chi NSNN ở địa phương.
Môi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý chi NSNN ở địa phương. Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi NSNN, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn. Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi NSNN. Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi NSNN đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của. Sự phân định trách nhiệm, quyền hạn phải được tôn trọng và thể chế hóa thành Luật để các cơ quan cũng như từng cá nhân có liên quan biết được phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình trong thực hiện nhiệm vụ, qua đó công việc được tiến hành trôi chảy, dựa trên nguyên tắc rõ ràng, minh bạch không đùn đẩy trách nhiệm, và trách nhiệm giải trình rõ ràng sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản lý chi NSNN.
- Khả năng về nguồn lực tài chính công
Dự toán về chi NSNN được lập luôn luôn dựa và tính toán có khoa học của nguồn lực tài chính công huy động được, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách và các khoản thu khác các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch huy động nguồn thu, vì vậy, chi NSNN không được vượt quá nguồn thu huy động được, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương để lập dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với các địa phương có nguồn thu lớn thì không phụ thuộc vào NSTW cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự toán chi tiêu và quản lý chi NSNN.
1.2.1.4.2. Các nhân tố chủ quan
trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN, tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ quản lý chi NSNN.
- Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN.
Năng lực quản lý của người lãnh đạo bộ máy chi NSNN, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý chi NSNN ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý tài chính công ở trung ương cũng như địa phương. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực