5. Nội dung nghiên cứu
2.3.2. Những hạn chế còn tồn tại
- Những hạn chế trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cho giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
Tình trạng phân tán dàn trải trong bố trí kế hoạch đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc vẫn chƣa thể khắc phục triệt để. Việc phân bổ vốn vẫn chƣa đảm bảo quy định hiện hành, các dự án chƣa hoàn thành đúng tiến độ.
+ Nguyên nhân là do công tác đền bù giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn, trình độ và năng lực của chủ đầu tƣ, đơn vị thi công và tƣ vấn còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu; trình tự và thủ tục thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế kỹ thuật, đấu thầu, thanh quyết toán còn rƣờm rà, kéo dài…
+ Chất lƣợng xây dựng kế hoạch của các đơn vị nhìn chung còn hạn chế, chƣa bám sát với những mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
+ Cơ cấu đầu tƣ tuy đã có sự tập trung cho trọng tâm trọng điểm nhƣng vẫn còn một số nội dung chƣa đƣợc chú ý nhƣ cơ cấu đầu tƣ cho chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cho phát triển dịch vụ, cho hội nhập chƣa rõ nét…
+ Việc bố trí kế hoạch chƣa quán triệt triệt để nguyên tắc các dự án đƣợc ghi trong kế hoạch phải đảm bảo theo đúng quy định.
32
+ Việc quyết định giao điều chỉnh, bổ sung kế hoạch đầu tƣ hoặc chỉ đạo điều chỉnh, bổ sung kế hoạch đầu tƣ cho các ngành, cấp trong năm chƣa đảm bảo dựa trên nguyên tắc nguồn vốn cân đối.
+ Việc phân bổ kế hoạch vốn cho từng dự án gắn với nguồn vốn cụ thể, một số dự án sử dụng tới 2 đến 3 nguồn vốn đã gây không ít khó khăn, phức tạp trong quá trình theo dõi cấp phát điều chỉnh kế hoạch (vấn đề biểu đồ quá nhiều cột, việc phải điều chỉnh nguồn vốn khi điều chỉnh kế hoạch đối với những dự án đã thực hiện cấp phát…) có dự án gồm nhiều nguồn vốn chủ đầu tƣ chủ yếu hoàn thành vốn từ ngân sách, nguồn vốn cho vay, vốn huy động thƣờng không thực hiện dẫn đến ảnh hƣởng công tác thanh quyết toán sau này.
+ Việc đôn đốc, chỉ đạo của các ngành, cấp và thực hiện quy định về quyết toán vốn đầu tƣ hoàn thành của các chủ đầu tƣ chƣa nghiêm, tình trạng nhiều dự án hoàn thành bàn giao nhiều năm hoặc đang triển khai nhƣng chƣa hoàn thành do có nhiều vƣớng mắc không thực hiện quyết toán (quyết toán hoàn thành hoặc quyết toán theo điểm dừng) đã làm ảnh hƣởng và làm giảm hiệu quả đầu tƣ.
+ Cơ chế chủ trì, phối hợp giữa các Sở ngành (Kế hoạch và Đầu tƣ, Tài chính Vật giá và Kho bạc Nhà nƣớc) trong việc lập, trình duyệt giao và điều chỉnh kế hoạch đầu tƣ XDCB chƣa hoàn thiện; quyền hạn và trách nhiệm của từng ngành chƣa rõ; cơ chế đồng trình (liên ngành ký trình) nhiều khi kéo dài thời gian không đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tiễn triển khai các nhiệm vụ của các ngành, cấp.
+ Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý nói chung và quản lý đầu tƣ trực tiếp là công tác xây dựng kế hoạch đầu tƣ còn nhiều hạn chế. Việc đầu tƣ trang bị phần cứng cũng nhƣ phần mềm ứng dụng cho các đơn vị phục vụ quản lý dự án đầu tƣ XDCB chƣa đƣợc chú trọng; tình trạng phần nhiều máy tính các ngành, các cấp sử dụng đơn lẻ chƣa nối mạng đã hạn chế việc khai thác tài nguyên dƣ liệu thông tin chung. Trình độ tin học của đội ngũ cán bộ công
33
chức còn thấp và chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ, việc tổ chức triển khai các nghiệp vụ kế hoạch chủ yếu vẫn sử dụng các phần mềm đơn giản Word và Excel chƣa có những phần mềm chuyên dụng.
+ Vấn đề kỷ luật hành chính trong thực thi các chỉ tiêu kế hoạch của tỉnh giao chƣa đƣợc coi trọng. Trách nhiệm tập thể, cá nhân của các ngành, cấp và chủ đầu tƣ trong việc không hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao chƣa đƣợc xem xét thỏa đáng; công tác thi đua khen thƣởng còn nặng về hình thức, không đi kèm với xử lý, kỷ luật chƣa thực sự là động lực thi đua của các cấp các ngành. Điều đó đã hạn chế tính pháp lệnh của chỉ tiêu kế hoạch nhà nƣớc, tạo tâm lý cho các cấp ngành và chủ đầu tƣ việc dễ thì làm, việc khó thì bỏ đấy, bao giờ thành “điểm nóng” thì là trách nhiệm chung phải giải quyết thì mới vào cuộc thật sự gây tốn kém ngân sách và mất ổn định an ninh, trật tự xã hội.
+ Nhiều dự án đƣợc duyệt nhƣng tính khả thi thấp, tỷ lệ các dự án phải điều chỉnh vốn, tăng vốn, kéo dài thời gian thi công còn cao. Việc thực hiện các thủ tục đầu tƣ nhƣ phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng hợp dự toán, lập kế hoạch và tổ chức đấu thầu, giải phóng mặt bằng đối với các dự án khởi công mới trong năm còn chậm; dẫn đến tiến độ triển khai thực hiện chậm, làm giảm hiệu quả đầu tƣ.
+ Việc kiểm điểm làm rõ trách nhiệm, xử lý đầy đủ sự việc của đối tƣợng thanh tra thƣờng làm chậm, còn tránh né. Việc xử lý sau thanh tra vẫn chƣa đƣợc chú trọng đúng mức, làm hạn chế hiệu quả, hiệu lực của công tác thanh tra. Qua công tác thanh tra cho thấy ở những mức độ khác nhau nhƣng hầu hết các dự án đầu tƣ đƣợc thanh tra, kiểm tra đều có sai phạm, sai sót, khuyết điểm, tồn tại trong tất cả các khâu từ báo cáo đầu tƣ, đến thiết kế dự toán, đấu thầu đến thực hiện hợp đồng. Những sai phạm này là kết quả của việc thiếu chặt chẽ trong nhiều năm qua, chƣa thể khắc phục trong ngày một ngày hai.
34
Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trên:
Những tồn tại, hạn chế nêu trên vừa là thực trạng, vừa là nguyên nhân của tình hình thực hiện nhiều năm qua. Có nhiều nguyên nhân, cả chủ quan và khách quan từ nhiều năm nay chƣa thể khắc phục triệt để, nhƣ khả năng nguồn vốn eo hẹp, cơ chế quản lý chậm đổi mới, phẩm chất đội ngũ cán bộ, năng lực bộ máy điều hành bất cập…nhƣng chủ yếu là các nguyên nhân sau đây:
Một là, việc nghiên cứu, soạn thảo các văn bản của các Bộ, Ngành trình Quốc hội xem xét, thông qua một số luật cơ bản có liên quan trực tiếp đến việc lập lại kỷ cƣơng trật tự trên lĩnh vực đầu tƣ và xây dựng là hết sức cần thiết. Nhƣng xây dựng các hệ thống Luật đồng bộ phải mất thời gian khá dài, không theo kịp với thực tế.
Hai là, tinh thần các ngành, các cấp trong việc tiến hành triển khai thực hiện các văn bản cơ chế chính sách về công tác quản lý đầu tƣ và xây dựng chƣa cao. Chất lƣợng của một bộ phận cán bộ quản lý đầu tƣ và xây dung còn kém cả về phẩm chất đạo đức và năng lực chuyên môn. Hệ thống tƣ vấn về đầu tƣ và xây dựng chậm đƣợc đổi mới, chuẩn hóa và củng cố lại.
Ba là, sự phối hợp trong công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra lĩnh vực đầu tƣ và xây dựng chƣa chặt chẽ, chƣa có cơ chế phối hợp, quy trình phối hợp và chế độ trách nhiệm để gắn kết với nhau nhằm kịp thời ngăn chặn, phát hiện và xử lý nghiêm minh những tổ chức và cá nhân vi phạm pháp luật, lập lại trật tự kỷ cƣơng trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB. Phần lớn các vụ việc tiêu cực trong đầu tƣ và xây dựng là do báo trí hoặc nhân dân phát hiện. Lộ trình xóa bỏ tình trạng khép kín trong quản lý đầu tƣ và xây dung còn tiến hành chậm.
Bốn là, sự tham gia của cộng đồng, của các phƣơng tiện thông tin đại chúng và của nhân dân nói chung tuy đã bƣớc đầu làm cho việc xây dựng và thực hiện các kế hoạch đầu tƣ nguồn vốn nhà nƣớc có chất lƣợng cao hơn, đƣợc giám sát tốt hơn, nhƣng việc thực hiện những quy định pháp quy đã ban hành
35
còn mang tính hình thức. Nhiều hiện tƣợng sai phạm còn tiếp tục diễn ra, nhƣng chƣa đƣợc giám sát và kiểm tra nghiêm ngặt.
Năm là, chính sự quản lý lỏng lẻo, cơ chế, chính sách còn nhiều bất cập. Cùng với đó là giai đoạn đấu thầu và thực hiện thi công. Có rất nhiều công trình đấu thầu kéo dài xảy ra chủ yếu ở công trình vốn Nhà nƣớc. Hiện tƣợng cục bộ, địa phƣơng, nể nang trong tổ chức lựa chọn nhà thầu (kể cả đấu thầu và chỉ định thầu), hiện tƣợng tiêu cực "quân xanh, quân đỏ" cho các công ty "sân sau" của chủ đầu tƣ cũng gây ảnh hƣởng nhiều đến chất lƣợng thầu. Trong khi đó, những công trình vốn tƣ nhân công tác đấu thầu cực kỳ đơn giản và gọn nhẹ. Đặc biệt Luật Đấu thầu thiên về chọn nhà thầu giá rẻ mà không tính đến đầy đủ năng lực đảm bảo tiến độ và chất lƣợng nhà thầu dẫn đến đấu thầu kéo dài. Chính do việc thiếu vốn dẫn đến dự án chậm tiến độ sẽ làm cho thời gian thi công càng kéo dài thì giá thành xây dựng càng tăng cao do trƣợt giá, gây lãng phí; mặt khác, công trình chậm tiến độ cũng làm cho điều kiện khai thác, sử dụng bị chậm theo.
- Mất cân đối lớn giữa nhu cầu đầu tư và khả năng nguồn vốn
Thực trạng hoạt động đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông ở nƣớc ta hiện nay đã chứng tỏ rằng có mâu thuẫn giữa nhu cầu đầu tƣ ngày càng lớn và khả năng cung ứng vốn hạn hẹp của nền kinh tế. Hoạt động đầu tƣ lệ thuộc vào vốn ngân sách, mà nguồn vốn ngân sách phân bổ cho giao thông quá hạn hẹp.
Nhìn chung, các nguốn vốn huy động đều không đáp ứng đƣợc nhu cầu đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông về cả số lƣợng lẫn tiến độ cấp vốn. Vì vậy mà nhiều công trình không đảm bảo tiến độ thi công, chất lƣợng không đạt tiêu chuẩn, kết cấu hạ tầng giao thông không phát huy đƣợc hết công suất làm lãng phí thời gian, công sức và tiền bạc. Thực trạng trên vẫn tiếp tục diễn ra nếu không có biện pháp huy động và sử dụng vốn có hiệu quả.
Cùng với đó, khâu lập kế hoạch chƣa theo sát với tình hình thực tế, đề ra quá nhiều các dự án trong khi khả năng bố trí vốn không đủ dẫn đến tình trạng
36
mất cân đối vốn đầu tƣ. Nguyên nhân do thiếu thông tin, khâu phân tích và dự báo còn yếu, công tác lập kế hoạch nhiều hạn chế, trình độ cán bộ không cao.
- Tình trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí và kém hiệu quả trong đầu tư xây dựng cơ bản của ngành giao thông
Trong điều kiện nguồn lực hạn chế, nhiều công trình dự án khởi công, dẫn đến tình trạng vốn phân bố dàn trải cho tất cả các dự án, làm cho tiến độ của nhiều dự án kéo dài do bố trí vốn không đáp ứng nhu cầu. Bên cạnh đó, hiện tƣợng mua bán hợp đồng dự án lòng vòng ở một số dự án BOT, mua bán thầu, liên doanh trong thực hiện dự án ODA mà theo đó nhà thầu trong nƣớc trả phần trăm cho nhà thầu nƣớc ngoài và nhận thi công 100% hợp đồng dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn không cao, chất lƣợng công trình không đảm bảo, tiến độ thi công của dự án bị ảnh hƣởng nghiêm trọng gây thoát, lãng phí vốn.
- Quy hoạch chưa đồng bộ, tiến độ dự án chậm
Một thực tế là hầu hết các công trình giao thông triển khai thực hiện không đạt đƣợc kế hoạch đề ra. Nhiều dự án áp dụng công nghệ kỹ thuật tiên tiến nhƣng chất lƣợng không cao, không đạt đƣợc kết quả nhƣ mong đợi hay theo thiết kế. Thực tế, nhiều công trình hoàn thành đƣa vào sử dụng hoặc là không phát huy hết tác dụng, hoặc là không ăn khớp với hệ thống hạ tầng hiện có và đặc biệt là xuống cấp một cách nhanh chóng (sụt cầu, đƣờng lồi lõm, ray hỏng,…).
Chất lƣợng công tác quy hoạch còn thấp, chƣa có tầm nhìn xa, chƣa thống nhất và đồng bộ, tính liên kết không cao. Quản lý hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản của ngành giao thông vận tải còn bộc lộ nhiều yếu kém. Quản lý việc thanh tra, giám sát đầu tƣ chƣa thực sự hiệu quả, những trƣờng hợp vi phạm chƣa xử lý đến nơi. Cơ chế quản lý chƣa quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể tham gia dự án.
37
CHƢƠNG 3: ĐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN