5. Kết cấu của đề tài
3.4.4. Cơ chế phê duyệt và thủ tục giải ngân
Quá trình phê duyệt qua nhiều bƣớc, hồ sơ bị lƣu giữ lâu tại văn phòng các nhà tài trợ ở Việt Nam nói chung và Quảng Ninh nói riêng (do văn phòng đại diện có ít thẩm quyền thƣờng phải xin ý kiến cơ quan cấp trên ở nƣớc ngoài). Thêm vào đó, tƣ vấn nƣớc ngoài chậm trễ trong việc hoàn thành công tác thiết kế dự án, đánh giá kế hoạch và kết quả đấu thầu, thậm chí một số trƣờng hợp chuyên gia do tƣ vấn đề cử có năng lực kém, thiếu tinh thần hợp tác xây dựng hoặc không đủ ngƣời nhƣ đã cam kết ban đầu và thƣờng xuyên thay đổi nhân sự chủ chốt làm ảnh hƣởng đến tiến độ triển khai dự án và tiến độ giải ngân.
3.4.5. Cơ chế triển khai, giám sát thực hiện các chương trình giảm nghèo
Mô hình tổ chức triển khai dự án nơi thì rƣờm rà, qua nhiều cấp trung gian, phân công trách nhiệm không rõ ràng, nơi thì lại độc quyền và lạm quyền quyết định từ khi bắt đầu dự án đến khi kết thúc, làm chậm giải ngân
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
vốn, tiến độ thực hiện dự án và thất thoát vốn đầu tƣ. Công tác theo dõi và đánh giá các chƣơng trình, dự án vốn ODA, hoạt động của các Ban quản lý dự án chƣa đƣợc quan tâm đúng mức; chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc và thiếu chế tài cần thiết.
3.4.6. Quan hệ phi Nhà nước
Ngoài các mối quan hệ với các nhà tài trợ, Quảng Ninh còn mở rộng mối quan hệ với các tổ chức xã hội, đoàn thể, các địa phƣơng, các tổ chức từ thiện và các tổ chức phi chính phủ khác.
3.4.7. Vấn đề con người
Trình độ, năng lực quản lý và giám sát của các ban quản lý dự án còn hạn chế, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc, thiếu kiến thức về quản lý, tài chính … đó là chƣa kể đến thói quen làm việc thụ động, thiếu kế hoạch ….
3.4.8. Vấn đề tài chính
Việc bố trí vốn đối ứng còn thiếu hoặc chƣa kịp thời và tâm lý dựa vào vốn đối ứng của ngân sách vẫn còn nặng. Thời hạn xử lý các phiếu thanh toán của các nhà thầu kéo dài do kho bạc đòi hỏi rất nhiều thủ tục, từ đó giải ngân bị chậm. Chậm trễ trong quá trình giải ngân, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA và giảm lòng tin của nhà tài trợ.
3.4.9. Sử dụng vốn ODA cho các nhóm ngành kinh tế
Trong thời gian qua, Quảng Ninh đã tập trung sử dụng vốn ODA cho nhóm ngành xây dựng chiếm 85% tổng vốn ODA, sau đó đến nông, lâm, ngƣ nghiệp, và cuối cùng là y tế và giáo dục.
3.5. Đánh giá chung về tác động của ODA đến xóa đói giảm nghèo tỉnh Quảng Ninh Quảng Ninh
3.5.1. Những kết quả đạt được
Sau 5 năm (2006 - 2010) thực hiện Chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo, Quảng Ninh đã trở thành một trong 11 tỉnh, thành có tỷ lệ hộ nghèo thấp nhất toàn quốc.
Theo kết quả điều tra xác định hộ nghèo vào tháng 6 năm 2005, tỉnh Quảng Ninh có 26.587 hộ nghèo (chiếm 10,62% tổng số hộ dân); trong đó
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
khu vực vùng cao chiếm 32,99%; 56 xã có tỷ lệ nghèo từ 25% trở lên; hệ thống cơ sở hạ tầng đến thôn, bản còn thiếu và yếu. Số hộ đã thoát nghèo nhƣng chƣa thật bền vững, nguy cơ tái nghèo có thể tăng khi xảy ra thiên tai, mất mùa; trình độ dân trí của ngƣời nghèo còn thấp, cơ hội tìm việc làm ngày càng khó khăn.
Chƣơng trình giảm nghèo đƣợc hỗ trợ bở nguồn vốn ODA đã đƣợc triển khai tập trung vào một số giải pháp chính nhƣ: hỗ trợ dạy nghề, tạo việc làm cho ngƣời lao động nghèo; phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu các xã đặc biệt khó khăn; hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo; hỗ trợ phát triển xã đặc biệt khó khăn thuộc Chƣơng trình 135...
Theo đó, tỉnh đã đẩy mạnh tuyên truyền nâng cao nhận thức, năng lực cho ngƣời dân, cho các hộ nghèo vay vốn, hỗ trợ tín dụng ƣu đãi hộ nghèo để phát triển sản xuất. Trong giai đoạn từ năm 2006 - 2010, ngân sách tỉnh đã trích 26,5 tỷ đồng hỗ trợ cho hộ nghèo ở 41 xã khó khăn vay vốn trả đúng hạn. Việc thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất cho vay hộ nghèo của Nhà nƣớc đã góp phần bao phủ mạng lƣới tín dụng hộ nghèo đến 100% các xã, tạo động lực khuyến khích hộ nghèo vay vốn vƣơn lên thoát nghèo, góp phần tạo ra các vùng sản xuất hàng hoá nơi đồng bào thiểu số, vùng cao, hải đảo.
Đồng thời, với sự nỗ lực của tỉnh Quảng Ninh cùng với sự đầu tƣ hiệu quả của nguồn vốn ODA, 1.160 lao động nghèo đã đƣợc đào tạo nghề, 574.166 lƣợt ngƣời nghèo đƣợc cấp thẻ bảo hiểm y tế, đảm bảo 100% đối tƣợng thuộc diện đều có thẻ bảo hiểm y tế; trong đó 765.687 lƣợt ngƣời nghèo đƣợc khám bệnh với kinh phí lên đến 73,2 tỷ đồng.
Việc đầu tƣ xây dựng cơ sở vật chất hạ tầng cho xã nghèo, xã đặc biệt khó khăn trong 5 năm qua đã đạt đƣợc kết quả đáng kể nhƣ: 100% xã, phƣờng, thị trấn có trạm y tế đạt chuẩn quốc gia; 100% xã có đƣờng ô tô đến trung tâm xã đi lại đƣợc quanh năm; 90% số hộ dân ở các xã nghèo đƣợc sử dụng điện sinh hoạt; 70% diện tích đất canh tác ở các xã nghèo đƣợc tƣới tiêu
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
chủ động; 61% số hộ dân ở xã nghèo đƣợc sử dụng nƣớc sinh hoạt hợp vệ sinh; 84% xã có chợ hoặc chợ trung tâm cụm xã.
Chƣơng trình hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo mang ý nghĩa xã hội sâu sắc, khơi dậy tinh thần tƣơng thân tƣơng ái, đoàn kết trong cộng đồng, góp phần thực hiện chƣơng trình xoá đói giảm nghèo hiệu quả, tạo động lực và giúp cho hộ nghèo yên tâm làm ăn phát triển kinh tế, vƣơn lên thoát nghèo bền vững.
Để giảm bớt tình trạng phát sinh hộ nghèo và tái nghèo, tỉnh còn tập trung làm tốt các chính sách an sinh xã hội nhƣ: cứu trợ đột xuất các hộ bị ảnh hƣởng bởi thiên tai dịch họa, đẩy mạnh các biện pháp kiềm chế lạm phát, thực hiện tốt các chính sách cứu trợ xã hội thƣờng xuyên; hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số…
Từ những nỗ lực của cấp uỷ, chính quyền các cấp, các chính sách hỗ trợ kịp thời của Nhà nƣớc, sự chung tay của các đơn vị doanh nghiệp, trong 5 năm qua (2006-2010), toàn tỉnh đã giảm đƣợc một nửa số hộ nghèo, có 4 địa phƣơng (các thành phố Hạ Long, Móng Cái, Uông Bí và thị xã Cẩm Phả) đạt tiêu chí cơ bản không còn hộ nghèo; 05 địa phƣơng (huyện Cô Tô, Vần Đồn, Hoành Bồ, Yên Hƣng, Đông Triều) có tỷ lệ hộ nghèo dƣới 5%, 6 xã đã ra khỏi Chƣơng trình 135 giai đoạn II…
3.5.2. Hạn chế và nguyên nhân dẫn đến hạn chế
3.5.2.1. Hạn chế
Bên cạnh những thành công đạt đƣợc trong việc sử dụng ODA trong việc xóa đói giảm nghèo thì vẫn còn tồn tại một số hạn chế cần đƣợc khắc phục:
- Lƣợng ODA đầu tƣ và tỉnh Quảng Ninh vẫn chƣa thực sự tƣơng xứng với tiềm năng thu hút vốn của tỉnh. Lƣợng ODA lại có xu hƣớng giảm trong các năm gần đây.
- Các lĩnh vực đầu tƣ ODA vẫn chƣa thực sự phong phú, mới chỉ tập trung chủ yếu ở xây dựng cơ sở hạ tầng. Lƣợng ODA đầu tƣ và ngành nông,
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
lâm, thủy sản của tỉnh chƣa dáp ứng đƣợc nhu cầu xóa đói giảm nghèo cho các hộ trong lĩnh vực này.
- Với lƣợng đầu tƣ ODA vào tỉnh trong thời gianb qua vẫn chƣa phát huy đƣợc hết khả năng của các đồng vốn viện trợ
- Lƣợng ODA viện trợ không hoàn lại chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong toàn bộ vốn ODA, tức là gánh nặng của ODA về thời hạn và lãi suất tính cho tƣơng lai sau này vẫn là một vấn đề cần đƣợc cân nhắc cụ thể.
3.5.2.2. Nguyên nhân * Khách quan
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn từ nƣớc ngoài nên khi vào Việt Nam sẽ gặp phải những khó khăn do khác biệt về nhiều mặt nhƣ: ngôn ngữ, tập quán, thói quen làm việc, các quy định về thủ tục, giấy tờ, quy trình … làm mất nhiều thời gian để giải quyết công việc.
Thứ hai, quá trình phê duyệt qua nhiều bƣớc, hồ sơ bị lƣu giữ lâu tại văn phòng các nhà tài trợ ở Việt Nam nói chung và Quảng Ninh nói riêng (do văn phòng đại diện có ít thẩm quyền thƣờng phải xin ý kiến cơ quan cấp trên ở nƣớc ngoài). Thêm vào đó, tƣ vấn nƣớc ngoài chậm trễ trong việc hoàn thành công tác thiết kế dự án, đánh giá kế hoạch và kết quả đấu thầu, thậm chí một số trƣờng hợp chuyên gia do tƣ vấn đề cử có năng lực kém, thiếu tinh thần hợp tác xây dựng hoặc không đủ ngƣời nhƣ đã cam kết ban đầu và thƣờng xuyên thay đổi nhân sự chủ chốt làm ảnh hƣởng đến tiến độ triển khai dự án và tiến độ giải ngân.
* Chủ quan
Thứ nhất, Chƣa nhận thức đúng đắn và đầy đủ về bản chất của ODA: Thời gian qua, có nơi có lúc coi ODA là nguồn vốn nƣớc ngoài cho không, nếu là vốn vay thì Chính phủ có trách nhiệm trả nợ, dẫn tới một số dự án ODA kém hiệu quả.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Thứ hai, chậm cụ thể hoá chủ trƣơng, chính sách và định hƣớng thu hút và sử dụng vốn ODA và phối hợp vốn ODA với các nguồn vốn, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA.
Thứ ba, Quy trình và thủ tục thu hút và sử dụng vốn ODA chƣa rõ ràng và còn thiếu minh bạch. Việc thi hành các văn bản pháp quy liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA chƣa nghiêm túc và quy trình thủ tục quản lý vốn ODA của Tỉnh và nhà tài trợ chƣa hài hoà, gây chậm trễ trong quá trình thực hiện các chƣơng trình, dự án, làm giảm hiệu quả đầu tƣ và tăng chi phí giao dịch. Thủ tục hành chính, pháp lý còn nhiều bất cập. Các văn bản pháp lý còn thiếu và chƣa đồng bộ. Ví dụ nhƣ trong khâu phê duyệt thiết kế chi tiết, dự toán, nội dung đấu thầu còn nhiều thủ tục rƣờm rà làm cho thời gian kéo dài, dẫn đến việc khi dự án đi vào thực hiện có nhiều khác biệt so với ban đầu, do đó phải bổ sung và điều chỉnh dự án nhiều lần.
Thứ tư, Cơ cấu tổ chức và phân cấp trong công tác quản lý và sử dụng vốn ODA chƣa đáp ứng đƣợc những yêu cầu của quá trình đổi mới quản lý nguồn lực công. Năng lực một số cán bộ tham gia quản lý và thực hiện các chƣơng trình và dự án vốn ODA còn yếu kỹ năng hợp tác quốc tế và ngoại ngữ, thiếu chuyên nghiệp trong quản lý vốn ODA.
Thứ năm, Mô hình tổ chức triển khai dự án nơi thì rƣờm rà, qua nhiều cấp trung gian, phân công trách nhiệm không rõ ràng, nơi thì lại độc quyền và lạm quyền quyết định từ khi bắt đầu dự án đến khi kết thúc, làm chậm giải ngân vốn, tiến độ thực hiện dự án và thất thoát vốn đầu tƣ. Công tác theo dõi và đánh giá các chƣơng trình, dự án vốn ODA, hoạt động của các Ban quản lý dự án chƣa đƣợc quan tâm đúng mức; chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc và thiếu chế tài cần thiết.
Thứ sáu, Chƣa có sự phối hợp tốt giữa các bộ, ngành, ban quản lý dự án, chính quyền địa phƣơng … để giải quyết các vấn đề vƣớng mắc trong quá trình triển khai dự án.
Thứ bảy, Về con ngƣời: Trình độ, năng lực quản lý và giám sát của các ban quản lý dự án còn hạn chế, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc, thiếu
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
kiến thức về quản lý, tài chính … đó là chƣa kể đến thói quen làm việc thụ động, thiếu kế hoạch ….
Thứ tám, Vấn đề tài chính: Việc bố trí vốn đối ứng còn thiếu hoặc chƣa kịp thời và tâm lý dựa vào vốn đối ứng của ngân sách vẫn còn nặng. Thời hạn xử lý các phiếu thanh toán của các nhà thầu kéo dài do kho bạc đòi hỏi rất nhiều thủ tục, từ đó giải ngân bị chậm. Chậm trễ trong quá trình giải ngân, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA và giảm lòng tin của nhà tài trợ.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Chƣơng 4
MỘT SỐ GIẢI PHÁP PHÁT HUY TÁC ĐỘNG TÍCH CỰC CỦA NGUỒN VỐN ODA NHẰM GIẢM NGHÈO TẠI
TỈNH QUẢNG NINH GIAI ĐOẠN 2011-2020 4.1. Mục tiêu giảm nghèo tỉnh Quảng Ninh
4.1.1 Mục tiêu chung
Giảm nghèo bền vững là một nhiệm vụ trọng tâm của Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020, nhằm cải thiện và từng bƣớc nâng cao điều kiện sống của ngƣời nghèo, trƣớc hết là tạo cơ hội phát triển để ngƣời nghèo, hộ nghèo ổn định cuộc sống và vƣơn lên thoát nghèo, tăng cƣờng và nâng cao chất lƣợng cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội đối với các xã, cải thiện cơ bản điều kiện sống của ngƣời nghèo; tạo cơ hội để ngƣời nghèo, hộ nghèo ổn định và đa dạng hóa việc làm, tăng thu nhập; tăng cƣờng khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản cho ngƣời nghèo.
Giảm tỷ lệ hộ nghèo (theo chuẩn quốc gia mới): 1,1%/năm
4.1.2. Mục tiêu cụ thể
Định hƣớng và tạo cơ hội phát triển để ngƣời nghèo, hộ nghèo ổn định và đa dạng hóa sinh kế, tăng thu nhập, vƣợt qua nghèo đói, vƣơn lên khá giả và thoát nghèo bền vững; tăng cƣờng và nâng cao chất lƣợng cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện chất lƣợng cuộc sống ngƣời dân ở các vùng nghèo; giảm thiểu tình trạng gia tăng bất bình đẳng về thu nhập và mức sống giữa các vùng miền và các nhóm dân cƣ.
Tiếp tục bảo đảm các điều kiện thiết yếu về nhà ở, nƣớc sinh hoạt, tiếp cận các dịch vụ y tế, chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, dạy nghề, đời sống văn hoá, tinh thần, tiếp cận dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí cho các hộ nghèo, đặc biệt hộ nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số ở các huyện nghèo, xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn bằng những chỉ tiêu cụ thể:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Chỉ tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo các xã miền núi xuống dƣới 10%, các xã đồng bằng dƣới 6% vào năm 2020; giảm tỷ lệ hộ nghèo chung toàn tỉnh xuống dƣới 3% vào năm 2020;
100% số hộ nghèo đƣợc vay vốn tín dụng ƣu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội;
100 % ngƣời nghèo, ngƣời thuộc hộ cận nghèo đƣợc cấp thẻ bảo hiểm y tế, khám chữa bệnh miễn phí theo Luật Bảo hiểm y tế quy định;
100% học sinh là con hộ nghèo đƣợc miễn, giảm học phí và các khoản đóng góp xây dựng trƣờng theo quy định;
100% cán bộ làm công tác XĐGN cấp tỉnh - huyện - xã- thôn/bản đƣợc tập huấn nâng cao năng lực
4.2. Quan điểm sử dụng hiệu nguồn vốn ODA cho xóa đói giảm nghèo tỉnh Quảng Ninh tỉnh Quảng Ninh
Để có thể hình dung những định hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn ODA, cần thống nhất một số quan điểm cơ bản sau:
- Nguồn vốn ODA là không chắc chắn. Vì vậy, quốc gia, địa phƣơng tiếp nhận vốn ODA không nên quá kì vọng vào nguồn vốn này.
- Vốn ODA phải đƣợc nhìn nhận là một bộ phận của Ngân sách Nhà