Trong quá trình đổi mới hoạt động của hệ thống ngân hàng Việt Nam, thì cơ chế điều hành tỷ giá hối đoái cũng được đổi mới từng bước phù hợp với việc chuyển đổi hoạt động của nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung chuyển sang cơ chế thị trường. Quá trình đổi mới chế độ tỷ giá ở Việt Nam được diễn ra qua nhiều giai đoạn.
Chính sách tỷ giá chính thức cộng (+) biên độ (1989-1999).
Chính sách tỷ giá bình quân thực tế trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng cộng biên độ giao dịch cho phép (từ tháng 2/1999 đến nay).
- Giai đoạn 1989-1992: Đổi mới cơ bản chế độ tỷ giá: Chuyển từ chế độ tỷ giá cố định, đa tỷ giá sang chế độ một tỷ giá. Tỷ giá được điều chỉnh trên cơ sở chỉ số giá cả, mục tiêu CSTT và cung cầu ngoại tệ trên thị trường.
Cuối năm 1991 đầu năm 1992: Trước nguy cơ lạm phát và sự mất giá của đồng tiền Việt Nam, NHNN đã đổi mới cơ chế điều hành tỷ giá hối đoái đó là: Phương pháp xác định tỷ giá hối đoái đã từng bước dựa trên cơ sở mục tiêu của CSTT, biến động chỉ số giá cả và chênh lệch tỷ giá giữa thị trường chính thức và thị trường tự do. NHNN công bố tỷ giá chính thức, tỷ giá của các tổ chức tín dụng được phép kinh doanh ngoại tệ được xác định trên cơ sở tỷ giá chính thức do NHNN công bố cộng trừ ( ) với một biên độ nhất định.
Tháng 9-1991 NHNN đã thành lập một trung tâm giao dịch ngoại tệ tại TP.Hồ Chí Minh và tháng 11-1991 thành lập tiếp trung tâm giao dịch ngoại tệ thứ 2 ở Hà Nội. Thành viên của trung tâm giao dịch ngoại tệ là các tổ chức tín dụng được phép kinh doanh ngoại tệ và một số tổ chức xuất nhập khẩu lớn. Việc
mua bán ngoại tệ ở trung tâm được tổ chức theo hình thức đấu giá. Giá ấn định của phiên giao dịch được chọn là tỷ giá chính thức áp dụng cho phiên giao dịch. NHNN không can thiệp vào tỷ giá nữa mà chỉ điều hành tỷ giá thông qua công cụ gián tiếp là quỹ điều hòa ngoại tệ (được sử dụng để mua, bán ngoại tệ trong các phiên đấu giá).
Trên thực tế, hai trung tâm giao dịch ngoại tệ sau khi đi vào hoạt động đã có những đóng góp tích cực trong việc điều hành tỷ giá của Nhà nước. Tháng 12/1991, NHNN đã tiến hành điều chỉnh thành công, hạ giá USD xuống 10% trên cả hai thị trường chính thức và tự do. Nội dung điều chỉnh thể hiện ở hai việc sau:
- NHNN đã bán USD ra thị trường chính thức để can thiệp. Từ tháng 8/1991 (phiên giao dịch đầu tiên) đến tháng 12-1992, NHNN đã mua vào 22,7 triệu USD, bán ra 5,409 triệu USD nhằm cân đối cung cầu trong các phiên giao dịch.
- NHNN đã bán một khối lượng vàng nhất định để thu bớt VND từ lưu thông về. Nhờ đó đã góp phần ổn định tỷ giá, giải tỏa được tâm lý đầu cơ ngoại tệ, ngăn chặn được xu hướng tăng giá quá mức của đồng USD trên thị trường. Do vậy, từ tháng 3/1992 giá USD bắt đầu giảm. Tỷ giá VND/USD vào thời điểm cuối năm 1991 tại thị trờng tư nhân Hà Nội có lúc lên tới 14.500VND/USD, đến tháng 3/1992 chỉ còn 11.500VND/USD, tỷ giá tiếp tục giảm và ổn định trong thời gian tiếp theo.
Với sự đối mới cơ chế điều hành tỷ giá đã đạt được một số kết quả khả quan. Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn những hạn chế nhất định đó là:
- Do hai trung tâm tổ chức giao dịch trực tiếp, hoạt động mang tính địa lý hành chính khu vực nên nhiều khi dẫn tới sự chênh lệch tỷ giá giao dịch giữa hai trung tâm.
- Việc kiểm soát trạng thái ngoại hối của NHNN đối với NHTM vẫn ch ưa có quy định cụ thể. Hoạt động giao dịch ngoại tệ của các thành viên đôi khi vẫn còn mang tính chất đầu cơ, đặc biệt là khi tỷ giá biến động mạnh. Nhu cầu nhập khẩu của các đơn vị sản xuất kinh doanh mang tính thời vụ. Trong khi đó dự trữ
ngoại tệ của NHNN còn mỏng nên nhiều lúc sự can thiệp của NHNN tại hai trumg tâm giao dịch còn mang nặng yếu tố hành chính phân phối (cắt bớt khối l- ượng đăng ký giao dịch của các thành viên). Kết quả là số thành viên và khối l- ượng giao dịch ngày càng giảm.
- Mức độ can thiệp tỷ giá của NHTM nhiều khi quá lớn. Trong nhiều phiên giao dịch chỉ có NHNN là người mua hoặc người bán duy nhất.
Giai đoạn 1993-1996.
Để thực hiện mục tiêu CSTT nói chung, chính sách tỷ giá hối đoái nói riêng trong giai đoạn này, NHNN đã thực hiện một số biện pháp sau:
- NHNN thường xuyên can thiệp vào thị trường thông qua các giao dịch ngoại tệ để hỗ trợ cho sự ổn định của tỷ giá. Do giá USD giảm nhanh đã ảnh hưởng xấu đến xuất khẩu đồng thời kích thích nhập khẩu quá mức nên các cân thiệp của NHNN là nhằm tăng giá đồng USD. Do vậy, từ tháng 3/1993, USD đã lên giá dần và duy trì sự ổn định.
- NHNN kết hợp sử dụng với các công cụ khác, đặc biệt là lãi suất để nhằm ổn định tỷ giá. Sự chênh lệch lãi suất giữa tiền giử nội tệ và ngoại tệ cũng là một trong những nguyên nhân làm tăng giá đồng Việt Nam. Để khắc phục tình trạng này NHNN đã nâng lãi suất ngoại tệ để vừa ổn định tỷ giá, vừa thu hút ngoại tệ vào ngân hàng tăng dự trữ ngoại tệ.
- Tháng 10/1994, khi thị trường ngoại tệ đã phát triển, hai trung tâm giao dịch ngoại tệ đã không còn phù hợp. Do vậy, NHNN đã quyết định thành lập thị trường ngoại tệ liên ngân hàng thay thế hoạt động của hai trung tâm giao dịch bởi thị trường ngoại tệ liên ngân hàng có quy mô lớn hơn, đồng thời NHNN có thể dễ dàng nắm bắt được nhu cầu tổng thể của nền kinh tế về ngoại tệ trong từng thời kỳ, điều tiết kịp thời tỷ giá hối đoái.
- NHNN công bố hàng ngày mức tỷ giá chính thức của VND đối với từng ngoại tệ trên các phương tiện thông tin đại chúng. Tỷ giá này được áp dụng thống nhất cho mọi hoạt động có liên quan đến tỷ giá chính thức. Tỷ giá giao dịch giữa các NHTM với khách hàng đ ược xác định trong phạm vi biên độ cộng trừ ( ) 0,5 so với tỷ giá chính thức.
Với sự điều hành linh hoạt, bám sát thị trường nên mặc dù từ cuối năm 1994 đồng USD liên tục mất giá so với các đồng tiền chủ chốt khác, đặc biệt là so với đồng Yên Nhật Bản. Nhưng trên thị trường Việt Nam, giá USD vẫn tương đối ổn định. Điều này đã tạo điều kiện cân đối lợi ích giữa xuất khẩu và nhập khẩu, phù hợp với mục tiêu điều hành CSTT.
Giai đoạn 1997-1/1999.
Giai đoạn này, tỷ giá trên thị trường tiền tệ quốc tế biến động khá phức tạp. Đồng USD không chỉ lên giá so với đồng VND mà còn lên giá so với nhiều đồng tiền khác trên thế giới và khu vực, kể cả những đồng tiền được coi là ngoại tệ mạnh như France Pháp; Demark Đức; Pound Anh và Yên Nhật. Cuối năm 1997 do ảnh hưởng khủng hoảng của tài chính tiền tệ Châu á, các đồng tiền hầu hết giảm so với đồng USD, kéo theo áp lực giảm giá VND. Đồng thời tác động đến tỷ giá VND/USD làm tỷ giá biến động phức tạp có xu hướng tăng nhanh tỷ giá đồng thời đột biến theo những cơn sốt giá ngoại tệ. Tuy nhiên, theo đánh giá chung thì thời kỳ này VND vẫn còn cao giá so với giá trị thực. Theo đánh giá của IMF, đồng Việt Nam thời kỳ này vẫn còn cao giá khoảng 10% so với năm 1995. Do đó, sức cạnh tranh của hàng xuất khẩu ngày càng yếu đi, kích thích nhập khẩu thái quá, thâm hụt thương mại tăng, thâm hụt cán cân vãng lai có nguy cơ tăng. Nguồn vốn FID cũng như các nguồn vay khác hãm lại và giảm xuống làm cho cung cầu ngoại tệ ngày càng căng thẳng. Trước tình hình đó để giảm mạnh những áp lực ảnh hưởng đến nền kinh tế Việt Nam, việc điều chỉnh tỷ giá hối đoái đã được thực hiện một cách chủ động và hết sức linh hoạt, mềm dẻo theo hướng tự do hóa, giảm dần yếu tố hành chính trong việc xác định tỷ giá giao dịch trên thị trường. NHNN đã 4 lần chủ động điều chỉnh giá chính thức, nới rộng biên độ giao dịch so với tỷ giá chính thức, hoặc vừa thay đổi tỷ giá chính thức vừa thay đổi biên độ so với tỷ giá chính thức do NHNN công bố. Tháng 2/1998, NHNN quyết định nâng tỷ giá chính thức từ 11.175VND/USD lên 11.800 VND/USD (tăng 5,6%); tháng 8/1998, NHNN quyết định thu hẹp
biên độ giao dịch xuống 7%, đồng thời nâng cao tỷ giá chính thức từ 11.800VND/USD lên 12.988VND/USD (tăng 10,6%).
Với những điều hành tỷ giá hối đoái của NHNN trong giai đoạn này đã có tác dụng:
- Không gây tác động tâm lý quá mạnh, vì tỷ giá chính thức của NHNN công bố vẫn ổn định.
- Tỷ giá giao dịch trên thị trường chính thức sẽ linh hoạt hơn tuỳ thuộc vào cung cầu thực tế hàng ngày và giữa các ngân hàng cũng như khách hàng sẽ có quan hệ giao dịch bình đẳng hơn, tránh được tình trạng độc quyền.
Cho phép dùng cơ chế thị trường để tìm ra được một tỷ giá tương đối sát với thị trường. Tỷ giá không bị áp đặt chủ quan.
- NHNN vẫn kiểm soát được tỷ giá. NHNN chỉ can thiệp khi các ngân hàng đã đưa tỷ giá giao dịch lên sát trần cho phép mà vẫn không mua bán được.
- NHNN cũng có thể thay đổi mức biên độ giao dịch khi cần thiết, không phụ thuộc vào tình trạng ngoại tệ và tỷ giá.
- Nếu tỷ giá biến động đến một mức nào đó chưa tới trần dự tính, nhưng đã gây ảnh hưởng quá xấu cho nền kinh tế thì NHNN vẫn có thể chủ động can thiệp để hình thành tỷ giá hợp lý hơn.
- Nó cũng tạo điều kiện tiến tới bỏ việc quy định tỷ giá chính thức, để tỷ giá thực sự hình thành theo quan hệ thị trường. NHNN chỉ can thiệp khi cần thiết, giống như đối với giá vàng những năm gần đây.
Nhược điểm của phơng pháp điều hành tỷ giá hối đoái trong giai đoạn này là: - Việc điều hành tỷ giá còn chưa có định hướng, chiến lược rõ ràng, nên chưa có được những giải pháp cơ bản, đồng bộ và lâu dài. Đó cũng là nguyên nhân của sự bị động, lúng túng trong cơ chế điều hành tỷ giá.
- Mặc dù cơ chế điều hành tỷ giá hối đoái giai đoạn này đã năng động và linh hoạt hơn, nhưng do tỷ giá giao dịch vẫn còn thấp so với mức tỷ giá được các
bên tham gia thị trường chấp nhận (VND còn có giá cao hơn so với USD), cộng giá giao dịch thực tế lại kịch trần, làm cho giao dịch ngoại tệ bị ách tắc.
- Thiếu sự phối hợp đồng bộ trong việc điều hành tỷ giá và lãi suất dẫn đến hiện tượng lãi suất thì vẫn ở mức thấp trong khi điều hành tỷ giá theo hướng tăng lên dẫn đến tình trạng đô la hoá tăng.
Như vậy, trước tháng 12/1999, cơ chế điều hành tỷ giá của Việt Nam là NHNN xác định và công bố một mức tỷ giá nhất định. Khi các tổ chức tín dụng mua bán ngoại tệ, tỷ giá được xác định trên cơ sở tỷ giá công bố, cộng trừ ( ) một biên độ phần trăm cho phép. Khi có nhu cầu phải điều chỉnh tỷ giá mới thay cho tỷ giá cũ, hoặc là đồng thời điều chỉnh cả mức tỷ giá lẫn biên độ giao dịch tối đa.
Cách xác định tỷ giá này được áp dụng cho các lần điều chỉnh tỷ giá năm 1996, tháng 2/1997, tháng 10/1997 và tháng 8/1997. Mỗi lần điều chỉnh như vậy, bình quân đồng tiền Việt Nam giảm giá 5%. Hay nói cách khác tỷ giá giữa VND/USD tăng bình quân 5%. Việc điều chỉnh tỷ giá có những tác động tích cực lẫn tiêu cực nhất định đối với kinh tế - xã hội, nhưng là giải pháp cần thiết, góp phần hạn chế được các ảnh hưởng nghiêm trọng của khủng hoảng tài chính tiền tệ khu vực, ổn định vĩ mô, tạo điều kiện cho nền kinh tế lấy lại đà tăng trưởng.
Chính sách tỷ giá bình quân thực tế trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng cộng biên độ giao dịch cho phép (từ tháng 2/1999 đến nay).
Từ đầu năm 1999, sau khi khủng hoảng tài chính - tiền tệ khu vực đã lắng dịu, tình hình tiền tệ - tỷ giá trong nước khá ổn định. Xuất phát từ tình hình thực tế trong và ngoài nước, NHNN đã được phép áp dụng cơ chế mới về điều hành tỷ giá. Theo cơ chế mới này thì NHNN không quy định một cách cứng nhắc và bằng biện pháp hành chính mức tỷ giá chính thức; không định một biên độ phần trăm giao dịch tối đa quá rộng và thường phải định kỳ thay đổi như trước kia nữa; mà cho phép các tổ chức tín dụng, căn cứ vào tỷ giá thực tế hình thành trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng hôm trước để làm cơ sở cho mua bán ngoại tệ hôm sau, với biên độ không quá 0,1%. NHNN trên cơ sở phân tích đánh giá thực tế thị trường và định hướng điều hành tỷ giá, mà trực tiếp hoặc gián tiếp tác động
vào mức tỷ giá thực tế bình quân trên thị trường liên ngân hàng thông qua việc mua/bán ngoại tệ của NHNN; thông qua các giao dịch có tính chất kỹ thuật của NHNN với bốn NHTM quốc doanh chủ lực; thông qua việc kiểm soát và điều chỉnh trạng thái ngoại hối, mức dự trữ bắt buộc bằng ngoại tệ, tương quan giữa lãi suất đồng Việt Nam và lãi suất đô la Mỹ...
Cơ chế điều hành tỷ giá mới cụ thể như sau:
Từ tháng 2/1999, NHNN công bố tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng thay cho việc công bố tỷ giá chính thức. Mức tỷ giá này được áp dụng để tính thuế xuất - nhập khẩu và làm cơ sở để các tổ chức tín dụng được phép kinh doanh ngoại tệ xác định mức tỷ giá mua bán ngoại tệ.
Trên cơ sở tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng của ngày giao dịch gần nhất trước đó do NHNN công bố, các tổ chức tín dụng được quy định tỷ giá giao dịch của mình không vợt quá 0,1% so với mức tỷ giá này; đến tháng 7/2002 biên độ giao dịch so với tỷ giá thực tế hình thành trên thị trường liên ngân hàng ngày hôm trước là 0,25%. Điều này thực sự đã thay đổi về cơ chế quản lý điều hành tỷ giá, tạo quyền chủ động cho các NHTM tự quy định mức tỷ giá giữa VND với ngoại tệ khác ngoài USD. Với cơ chế mới về điều hành tỷ giá, sức mua của VND được phản ánh tương đối khách quan so với ngoại tệ, tạo điều kiện chủ động hơn cho các doanh nghiệp trong kinh doanh, đồng thời vẫn đảm bảo vai trò kiểm soát của Nhà nước.
Tóm lại: Từ năm 1999 đến nay, việc điều chỉnh kịp thời tỷ giá đã góp phần giải quyết một bước tình trạng ngưng trệ của thị trường liên ngân hàng đang có xu hướng tăng lên. Cung ngoại tệ được khuyến khích hơn, đáp ứngđược nhu cầu ngoại tệ cho nền kinh tế. Việc điều chỉnh này đã giảm bớt sức ép đối với nguồn dự trữ nhà nước về ngoại tệ, làm tăng dự trữ quốc gia. Mặt khác, NHNN đã nắm bắt được tình hình cung - cầu về ngoại tệ thông qua thị trường liên ngân hàng để can thiệp với mức độ thích hợp nhằm góp phần thực hiện các mục tiêu của CSTT nói riêng và chính sách tài chính quốc gia nói chung.