Quản lý đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có liên quan trong quản lý hoạt động đầu tư phát triển sử dụng công cụ, phương thức, cách thức và phương pháp nhằm phát huy hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí nguồn vốn này.
Theo đó, nội dung của quản lý đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN được thể hiện ở các khía cạnh: cơ cấu đầu tư và đối tượng thụ hưởng; huy động vốn đầu tư; quy hoạch và kế hoạch hóa đầu tư; lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư; tổ chức thực hiện đầu tư; lập dự toán và giải ngân vốn đầu tư; thanh tra, kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng vốn; thanh quyết toán vốn đầu tư; tổ chức bộ máy và phân cấp quản lý; chế độ báo cáo tình hình thực hiện và đánh giá kết quả, hiệu quả đầu tư; xử lý vi phạm trong quá trình quản lý.
Việc quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách đều được thể hiện ở các dự án đầu tư. Nguồn vốn đầu tư nhà nước trong quá trình thực hiện dự án đầu tư thường được vận động, thực hiện theo sơ đồ sau:
Hình 1.1 Sự vận động của nguồn vốn ngân sách trong quá trình thực hiện đầu tư
Chủ đầu tư: đơn vị hưởng thụ vốn đầu tư
Nhà nước: Cấp vốn
Đơn vị thi công: đơn vị sử dụng nguồn vốn thực hiện dự án đầu tư
Đơn vị tiếp nhận quản lý khai thác dự án
Nguồn vốn đầu tư từ NSNN được vận động qua các giai đoạn sau: * Giai đoạn xét duyệt quyết định và cấp phát vốn cho dự án đầu tư.
+ Thẩm định, xét duyệt và quyết định đầu tư:
Phê duyệt cơ chế, phương án cấp phát vốn. Do đó để quản lý nguồn vốn ngân sách và đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách có hiệu quả, ta phải thực hiện quản lý, giám sát tốt các các giai đoạn thực hiện dự án đảm bảo chất lượng, tiến độ dự án đề ra, tránh thất thoát, lãnh phí và sử dụng nguồn vốn đúng mục đích. Nhằm hạn chế các rủi ro trong quá trình thực hiện, đảm bảo quá trình triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây không có sự phát sinh tăng/ giảm hay thiếu sót các hạng mục công trình. Việc thực hiện thẩm định, xét duyệt cần phải thực hiện nghiêm ngặt, các bước thực hiện thẩm định phải tuân thủ theo quy định hiện hành của nhà nước, từ đó có quyết định là có nên đầu tư hay không và đưa ra phương án cấp phát vốn hợp lý, phù hợp với đặc thù của từng dự án.
* Giai đoạn tổ chức đấu thầu lựa chọn đơn vị thi công:
Để nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngấn sách, thì việc tổ chức thưc hiện lựa chọn nhà thầu, đơn vị thi công phải tuân thủ theo luất đấu thầu. Tạo được môi trường cạnh tranh bình đẳng, công bằng công khai và minh bạch. Nhằm tìm được nhà thầu thi công có đủ năng lực kinh nghiệm thự hiện công việc đáp ứng yêu cầu với giá cạnh tranh nhất.
* Giai đoạn tổ chức quản lý, kiềm tra, giám sát quá trình sử dụng nguồn vốn đầu tư trong quá trình thực hiện dự án:
Sản phẩm xây dựng công trình cơ bản được tạo ra trong thời gian dài và nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản phải được cấp ra một cách liên tục. Do đó để quản lý tốt nguồn vốn đầu tư trong quá trình thực hiện dự án đòi hỏi ta phải tổ chức, quản lý, kiểm tra giám sát thường xuyên, liên tục xuyên suất quá trình triển khai thực hiện dự án. thường xuyên bám sát nhằm bảo đảm các mốc cấp phát vốn sát với khói lượng thực tế hoàn thành và đúng giá dự toán được duyệt.
Sản phẩm xây dựng cơ bản tiêu thụ không thông qua thị trường, nó chỉ được kiểm tra, nghiệm thu và bàn giao giũa chủ đầu tư và các đơn vị thi công xây lắp
(đơn vị nhận thầu), với đăc điểm này đòi hỏi việc thi công và thanh quyết toán khối lượng xây dựng hoàn thành phải theo thiết kế công trình, để đảm bảo chất lượng và tránh lãng phí nguồn vốn của nhà nước.
Tổ chức hệ thống ngân sách:
Hệ thống NSNN là một hệ thống ràng buộc, tác động qua lại lẫn nhau trong lĩnh vực phân phối giữa các thành viên trong xã hội. Trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính theo luật cơ bản quy định. Cụ thể có hai mô hình tổ chức hành chính tương đương với nó là hai mô hình tổ chức hệ thống NSNN là:
- Mô hình hành chính liên bang ( Mỹ, Canada, Đức,.. Ngân sách liên bang, Ngân sách Bang, Ngân sách địa phương.)
- Mô hình hành chính thống nhất (Anh, Pháp, Nhật,...) Ngân sách Trung ương, Ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. [13, tr.38]
Nguyên tác quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN:
Vốn đầu tư từ NSNN có ý nghĩa rất quan trọng. Nguồn vốn này là tài sản của dan mà nhà nước là đại điện chủ sở hữu. Do vậy việc quản lý vốn đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách phải theo nguyên tắc quản lý sau:
Tập trung dân chủ: Tập trung thống nhất trên cơ sở mở rộng dân chủ. Việc tập trung thống nhất ở đây là tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc và quy trình quản lý NSNN do cơ quan nhà nước cấp trên thống nhất ban hành. Các chế độ cấp phát, thanh quyết toán, hoàn trả, ... phải thống nhất theo quy định của nhà nước. Dân chủ được thể hiện qua các đơn vị, đối tượng, các cơ sở chủ động sáng kiến, đề xuất dự án, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của đơn vị mình. Dân chủ trong việc phát hiện ra tiêu cực của các cá nhân, tập thể trong việc có liên quan đến việc sử dụng nguồn vốn NSNN.
Công khai, minh bạch:Phải công khai, minh bạch trong các khâu của cơ chế quản lý vốn đầu tư từ nguồn vốn NSNN. Đảm bảo cơ chế “dân biết, dân làm, dân giám sát và kiểm tra” trong quản lý.
Triệt để, dứt điểm: Việc cấp phát vốn phải thực hiện dứt điểm theo từng công trình, dự án. Việc này sẽ giúp cho các dự án, công trình sử dụng nguồn vốn nhà nước sớm được đưa vào sử dụng khai thác sử dụng và vốn nhà nước sẽ nhanh chóng phát huy hiệu quả trong việc phát triển kinh tế.
Tập trung, trọng điểm trọng tâm: Do nguồn vốn NSNN là có hạn vì vậy khi đầu tư cần có trọng tâm, trọng điểm, không nên đầu tư tràn lan, đẫn đến đầu tư không hiệu quả. Cần phải ưu tiên cho các công trình, dự án phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Thực hiện quyết toán NSNN:
Cần bảo đảm quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ, từ đó đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia. Dựa trên sự thống nhất nay tạo điều kiện cho các địa phương phát huy tính sáng tạo trong quản lý điều hành ngân sách, thực hiện tốt các nhiệm vụ, các chức năng theo luật định.
1.1.3.1. Nội dung quản lý
- Ban hành các văn bản và các chính sách liên quan đến quản lý đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN: Xây dựng và hoàn thiện các luật liên quan đến đầu tư xây dựng, các văn bản dưới luật nhằm quản lý hiệu quả đầu tư phát triển:
Nhà nước ban hành Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Thuế, Luật Đấu thầu, ban hành các Nghị định hướng dẫn thi hành các Luật trên đồng thời các văn bản dưới Luật khác nhằm khuyến khích đầu tư, đảm bảo cho các dự án đầu tư thực hiện đúng Luật và đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao. Trong quá trình thực hiện, thường xuyên có sự biến động khách quan của các yếu tố liên quan đến vấn đề cơ chế quản lý; chính vì vậy nhu cầu sửa đổi, bổ sung các luật và văn bản dưới luật hết sức cần thiết.
Hệ thống văn bản và chính sách nhằm quản lý các thành phần kinh tế tham gia đầu tư, nhất là thành phần kinh tế Nhà nước (vốn NSNN) chỉ duy nhất do Nhà nước ban hành. Trong cơ chế quản lý nói chung và cơ chế quản lý đầu tư xây dựng nói riêng, hệ thống văn bản, chính sách là điều kiện cần thiết cho việc quản lý có cơ sở khoa học, quản lý một cách có hệ thống và hiệu quả. Để đáp ứng được nhu cầu về
QLNN trong lĩnh vực này, hệ thống văn bản của Nhà nước cần tập trung để giải quyết những vấn đề cơ bản là:
Thứ nhất, phân định mức độ QLNN về đầu tư đối với từng loại dự án, từng nhóm dự án có những nhóm dự án Nhà nước quản lý toàn diện, có những nhóm dự án chỉ quản lý một giai đoạn hay một quá trình của công cuộc đầu tư, những vấn đề, những vấn đề này thường được quy định trong Luật Xây dựng hay Nghị định về đầu tư xây dựng.
Thứ hai, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp, các ngành trong quản lý và thực thi hoạt động đầu tư và xây dựng, quy định trách nhiệm của từng cơ quan trong việc quyết định chủ trương đầu tư; quyết định đầu tư; phê duyệt quy hoạch ngành; quy hoạch địa phương và vùng lãnh thổ; phê duyệt; phê duyệt thiết kế - tổng dự toán và dự toán công trình tương ứng với nhóm dự án được đầu tư; trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc thực thi pháp luật trong đầu tư; trách nhiệm của nhà thầu tham gia đầu tư; trách nhiệm của các cơ quan tư vấn đấu thầu, thiết kế, giám sát thi công… trách nhiệm của các cấp các ngành trong việc tổ chức đấu thầu các dự án đầu tư. Đồng thời quy định việc phối hợp của các cấp, các ngành trong việc quản lý những vấn đề xây dựng có liên quan đến các ngành, các cấp đó.
Thứ ba, quy định trình tự các bước thực hiện đầu tư, những thủ tục cơ bản trong quá trình thực hiện đầu tư.
Thứ tư, quy định hệ thống kiểm tra giám sát hoạt động đầu tư và xây dựng ở các khâu, tránh sự chồng chéo và bỏ sót nhiệm vụ.
- Xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
Xây dựng quy hoạch, kế hoạch là một trong những nội dung cơ bản trong việc quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản. Nhà nước thông qua các quy hoạch và kế hoạch mà xác định hệ thống các mục tiêu dài hạn cơ bản nhất và các biện pháp chủ yếu để thực hiện các mục tiêu đó trong một thời kỳ xác định. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thường được xây dựng cho một khoảng thời gian dài, thông thường từ 10 năm trở lên. Trên cơ sở chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của ngành và địa phương, các cơ quan QLNN tiến hành xây
dựng quy hoạch và kế hoạch đầu tư theo ngành, địa phương và vùng lãnh thổ, xác định nhu cầu về vốn, nguồn vốn, các giải pháp huy động vốn… từ đó xác định danh mục các dự án ưu tiên.
Trong quá trình đổi mới kinh tế - xã hội, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng công tác quy hoạch và các chương trình đầu tư phát triển, coi đây là khâu quan trọng; một giải pháp mang tính chiến lược hoàn thành mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Những tác động tích cực trong quy hoạch và kế hoạch phát triển trong nhiều năm qua đã góp phần thúc đẩy nền kinh tế vượt qua khó khăn, thách thức, duy trì mức tăng trưởng nhanh và bền vững; kinh tế vĩ mô ổn định, nguồn lực phát triển trong nền kinh tế đã khai thác theo hướng tiến bộ hơn; cơ cấu kinh tế có sự dịch chuyển theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa…
Trong khâu kế hoạch đầu tư XDCB cần chú ý đến một số vấn đề sau:
Nguyên tắc kế hoạch đầu tư:
Phải dựa vào quy hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, của ngành, địa phương và cơ sở; xuất phát từ tình hình cung cầu của thị trường; coi trọng công tác dự báo khi lập kế hoạch đầu tư trong cơ chế thị trường; đẩy mạnh công tác kế hoạch hóa theo các chương trình, dự án; kế hoạch đầu tư của Nhà nước trong cơ chế thị trường cần coi trọng cả kế hoạch định hướng và kế hoạch trực tiếp; phải bảo đảm tính khoa học, đồng bộ, kịp thời và linh hoạt; kế hoạch đầu tư của Nhà nước phải bảo đảm những mặt cân đối lớn của nền kinh tế, kết hợp giữa giữa nội lực và ngoại lực, kết hợp giữa lợi ích hiện tại và lợi ích lâu dài, lợi ích tổng thể và lợi ích cục bộ, lấy hiệu quả kinh tế xã hội làm tiêu chuẩn để xem xét đánh giá, kế hoạch trực tiếp của Nhà nước phải được xây dựng theo nguyên tắc từ dưới lên.
* Những vấn đề cần chú ý trong quá trình quản lý kế hoạch:
- Về điều kiện ghi kế hoạch đầu tư hàng năm:
Các dự án được ghi kế hoạch chuẩn bị đầu tư phải phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt, có nghĩa là trước khi được ghi kế hoạch chuẩn bị đầu tư cho dự án nào đó thì trong tay phải có quyết định phê duyệt quy hoạch ngành và lãnh thổ mà dự án đó sẽ đầu tư trong tương lai. Kế hoạch vốn chuẩn
bị đầu tư nhằm trang trải cho những hợp đồng khảo sát sơ bộ, lập dự án khả thi và những chi phí liên quan đến việc tạo ra dự án khả thi được duyệt.
Kế hoạch thực hiện đầu tư nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho các hoạt động khảo sát, thiết kế kỹ thuật, các chi phí liên quan đến tổ chức đấu thầu, chi phí xây dựng và lắp đặt thiết bị cho đến khi kết thúc xây dựng bàn giao công trình đưa vào sử dụng, và được thông báo kế hoạch cho dự án khi dự án đó có thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán được duyệt.
- Về thẩm quyền thông báo kế hoạch vốn:
Đối với từng cấp ngân sách trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc thông báo vốn có khác nhau:
Nguồn vốn ngân sách trung ương: Các cơ quan có liên quan là Bộ Tài chính; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Kho bạc Nhà nước.
Nguồn vốn ngân sách Tỉnh: những cơ quan có thẩm quyền có liên quan là UBND Tỉnh, Thành phố; Sở Kế hoạch và Đầu tư; Sở Tài chính.
Nguồn vốn ngân sách Huyện, Xã: Các cơ quan có liên quan như: UBND các Huyện, Xã; Phòng Tài chính - Kế hoạch Huyện; Ban Tài chính Xã.
- Thời điểm thông báo kế hoạch vốn đầu tư:
Về thời điểm thông báo vốn đầu tư, một trong yêu cầu cơ bản là kế hoạch vốn được cấp có thẩm quyền giao kế hoạch ngay từ đầu năm ngân sách, trên thực tế yêu cầu của chính phủ giao các cơ quan có trách nhiệm phải thông báo đến chủ đầu tư từ tháng 12 của năm ngân sách đó.
Theo Luật Ngân sách, kế hoạch vốn đầu tư chỉ được thanh toán cho những khối lượng hoàn thành trong năm ngân sách (trước 31/12 năm ngân sách), chính vì vậy kế hoạch được thông báo về mặt lượng phải tương ứng với giá trị khối lượng XDCB mà chủ đầu tư và đơn vị thi công có khả năng hoàn thành trong năm kế hoạch.
- Tổ chức triển khai thực hiện đầu tư
+ Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN:
Nhà nước về đầu tư và xây dựng, nó tác động trực tiếp đến quá trình này từ khâu hoạch định cơ chế chính sách để quản lý xây dựng cơ bản; lập và quyết định quy hoạch xây dựng; khâu thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư; thẩm định và phê duyệt kế hoạch đấu thầu và tổ chức đấu thầu và tổ chức đấu thầu các dự án đầu tư;