Trước đây, khái niệm về tổng giá trị kinh tế của rừng được xem xét rất hạn hẹp. Các nhà kinh tế thường có xu hướng chỉ xem xét giá trị của rừng thông qua các lượng sản phẩm hữu hình mà rừng đã tạo ra để phục vụ cho các nhu cầu sản xuất và tiêu thụ của con người. Tuy nhiên các sản phẩm có thể sử dụng trực tiếp này chỉ thể hiện được một phần nhỏ trong tổng giá trị của rừng. Trong thực tế, rừng đã tạo ra một lợi ích kinh tế vượt xa giá trị của các sản phẩm hữu hình đang được buôn bán chính thức trên thị trường.
CAO HOÀNG THANH MAI 22 KHOA MÔI TRƯỜNG
Theo thời gian, định nghĩa về giá trị kinh tế của rừng đã thay đổi. Khái niệm về tổng giá trị kinh tế đã được đưa ra bởi Pearce năm 1990. Từ đó đến nay, khái niệm này đã rở thành một trong những khuôn mẫu để xác định và phân loại các lợi ích của rừng. Muốn xem xét tổng giá trị của rừng thì phải xem xét toàn bộ giá trị của các nguồn tài nguyên, các dòng dịch vụ môi trường và các đặc tính của toàn bộ hệ sinh thái như một thể thống nhất. Tổng giá trị kinh tế rừng bao gồm:
- Các giá trị sử dụng trực tiếp: là giá trị của những nguyên liệu thô và những sản phầm vật chất được sử dụng trực tiếp trong các hoạt động sản xuất, tiêu dùng và mua bán của con người như thức ăn, cây thuốc, vật liệu gen, …
- Các giá trị sử dụng gián tiếp: là giá trị kinh tế của các DVMT và chức năng sinh thái mà rừng tạo ra như duy trì chất lượng nước, giữ dòng chảy, điều tiết lũ lụt, kiểm soát xói mòn, phòng hộ đầu nguồn, hấp thụ Cacbon, …
- Các giá trị lựa chọn: là những giá trị chưa được biết đến của nguồn gen, các loài động vật hoang dã trong rừng và các chức năng sinh thái rừng khi chúng được đưa vào ứng dụng trong lĩnh vực giải trí, dược phẩm, nông nghiệp, trong tương lai
- Các giá trị để lại: là những giá trị trực tiếp hoặc gián tiếp mà các thế hệ sau có cơ hội được sử dụng
- Các giá trị tồn tại: là những giá trị nội tại đi kèm với sự tồn tại của các loài trong HST rừng mà không để đến việc sử dụng trực tiếp như ý nghĩa về văn hóa, thẩm mỹ, di sản, kế thừa, …
Tại Việt Nam, dưới góc độ pháp lý, khoản 11 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định giá rừng là số tiền được tính trên một đơn vị diện tích rừng do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong quá trình giao dịch về quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất và rừng trồng. Trên cơ sở này, giá rừng được xác định như sau:
- Quyền sử dụng rừng là quyền của chủ rừng được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ rừng theo quy định của pháp luật (khoản 6 Điều 3, Luật bảo
CAO HOÀNG THANH MAI 23 KHOA MÔI TRƯỜNG
vệ và phát triển rừng 2004). Hoa lợi là sản vật tự nhiên mà rừng mang lại, còn lợi tức là các khoản lợi thu được từ việc khai thác rừng.
- Quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng là quyền của chủ rừng được chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với cây trồng, vật nuôi, tài sản gắn liền với rừng trồng do chủ rừng tự đầu tư trong thời hạn được giao, được thuê để trồng rừng. Như vậy, có thể thấy việc tính giá rừng trong điều kiện Việt Nam cần được dựa trên ba cơ sở chính là: Cơ sở hình thành giá trị trên thị trường, đánh giá tổng giá trị kinh tế của rừng (gồm các giá trị sử dụng trực tiếp và các giá trị gián tiếp); và khung pháp lý về giá rừng và quản lý sử dụng rừng tại Việt Nam
1.2.3.1 Xu hướng trong quản lý và phát triển dịch vụ hệ sinh thái rừng
a. Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES)
Chi trả dịch vụ môi trường nói chung và chi trả dịch vụ môi trường rừng nói riêng là một khái niệm còn rất mới đối với nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, trên thực tế tại Việt Nam, khái niệm này đã và đang hiện hữu, chứng tỏ được tính phù hợp, hiệu quả; là cơ chế tài chính mang tính đột phá và hướng đi mới cho quản lý rừng bền vững.
Mặc dù thừa nhận rừng mang lại nhiều giá trị trực tiếp và gián tiếp cho sản xuất, đời sống và sinh hoạt của con người, việc định giá các giá trị của rừng, đặc biệt là các giá trị gián tiếp, phi lâm sản là hết sức khó khăn nhưng lại rất cần thiết. Chỉ trên cơ sở định giá được chính xác các giá trị gián tiếp đó, chúng ta mới thúc đẩy thiết lập được thị trường và tạo cơ chế chi trả/ thanh toán giữa người mua (người sử dụng) và người bán (người cung ứng) DVMTR.
Bản chất của PFES chính là việc phản ánh các quan hệ kinh tế giữa các chủ thể trong nền kinh tế, theo đó có ít nhất một bên mua và một bên bán thực hiện các giao dịch kinh tế dựa trên kết quả (số lượng, chất lượng và giá trị) trao đổi/cung ứng và sử dụng các DVMTR.
b. Thị thường dịch vụ môi trường rừng
Không thể phủ nhận vai trò của rừng trong việc cung cấp các sản phẩm cho một số ngành sản xuất và đặc biệt là cung cấp các DVMTR. Các sản phẩm từ rừng và các
CAO HOÀNG THANH MAI 24 KHOA MÔI TRƯỜNG
dịch vụ của rừng đã và đang mang lại cho cộng đồng địa phương và quốc tế những lợi ích to lớn. Tuy nhiên, không phải tất cả các hình thức sử dụng rừng được thừa nhận là tạo ra lợi nhuận, ngoại trừ các giá trị kinh tế trực tiếp, bởi vì các giá trị khác của rừng đặc biệt là các giá trị về DVMT không được đem bán ở thị trường hoặc chưa được định giá. Trên thế giới phần lớn các DVMT như bảo vệ đầu nguồn, hấp thụ Cacbon, bảo tồn đa dạng sinh học,... không thể đem ra mua bán do chúng được coi là hàng hóa công cộng.
Thị trường về DVMTR trên phạm vi toàn cầu đã được xem xét và đánh giá. Theo đó, rừng có tác dụng cung cấp các dịch vụ môi trường gồm: Bảo tồn đa dạng sinh học, hấp thụ Cacbon, bảo vệ đầu nguồn, vẻ đẹp cảnh quan,… Nghiên cứu đã xác định cơ cấu giá trị cho các loại DVMTR là: Hấp thụ các bon chiếm 27%, Bảo tồn đa dạng dinh học chiếm 25%; Bảo vệ đầu nguồn chiếm 21%; Vẻ đẹp cảnh quan chiếm 17% và giá trị khác chiếm 10% (Natasha Land-Mill & Ina T.Porras, 2002)
Theo như những ước tính, giá trị của rừng là rất to lớn mà đặc biệt là giá trị môi trường và DVMTR. Với tầm quan trọng này nhiều tổ chức, quốc gia đã hình thành các cơ chế khác nhau nhằm quản lý DVMTR trên quan điểm coi DVMT là một loại hàng hóa. Một số quốc gia đã tiến hành nghiên cứu và xây dựng cơ chế PES nhằm quản lý bền vững các DVMTR. Theo đó, các khái niệm, thuật ngữ được thừa nhận để chỉ sự thương mại các DVMT như: chi trả (Payments), đền đáp (reward), thị trường (market), bồi thường (compensation) (Sven Wunder, 2005). Đây được coi là xu hướng mới nhằm quản lý DVMTR và hướng tới phát triển bền vững.
Để quản lý và phát triển DVMTR, cần quan tâm thực hiện một số nội dung dưới đây: - Lượng hóa các giá trị môi trường và DVMT nhằm xác định giá trị môi trường và DVMT của rừng trong từng trường hợp và khu vực cụ thể liên quan tới các đối tượng hưởng lợi dựa trên các cơ sở khoa học.
- Xây dựng và phát triển các cơ chế PES: Các cơ chế PES do rừng tạo ra như phòng hộ đầu nguồn, bảo tồn đa dạng sinh học, hấp thụ và lưu giữ các bon cần được xây dựng. Tuy nhiên không có bất kỳ cơ chế chi trả riêng rẽ nào có thể đáp ứng được
CAO HOÀNG THANH MAI 25 KHOA MÔI TRƯỜNG
mọi trường hợp. Do vậy, cần nghiên cứu một tập hợp các cơ chế chi trả cho việc chuyển giao các lợi ích môi trường của rừng.
- Hỗ trợ môi trường thực thi thuận lợi: cần xem xét và xác định những trở ngại trong việc chuyển giao mức chi trả cho những DVMT để đưa ra các hỗ trợ về môi trường thực thi hiệu quả bao gồm các vấn đề hỗ trợ pháp lý và sự đầu tư tài chính
- Tăng cường nhận thức về DVMT: sự hiểu biết về những lợi ích của DVMT phải được truyền bá rộng rãi đến các đối tượng hưởng lợi khá nhau nhằm khởi xướng việc thị trường hóa những DVMT do rừng mang lại như việc bảo vệ nguồn nước, môi trường cho đa dạng sinh học.
- Thiết lập quan hệ đối tác hiệu quả: Đẩy mạnh hợp tác giữa các đối tác nghiên cứu và phát triển nhằm hình thành và xúc tiến việc thương mại hóa DVMTR.
1.2.3.2 Khai thác dịch vụ hệ sinh thái rừng tại Việt Nam
a. Cơ sở pháp lý về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam
Từ năm 2004, chính phủ Việt Nam đã thiết lập cơ sở pháp lý nhằm thực hiện chương trình quốc gia về chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) thông qua Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi (2004), đây là bước tiến quan trọng trong việc chuyển hướng tiếp cận đầu tư chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước sang huy động các nguồn lực xã hội cho bảo vệ và phát triển rừng. Ngày 14/01/1008, cụ thể hóa quy định của Luật bảo vệ và phát triển rừng, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 05/2008/NĐ-CP quy định việc thành lập, quản lý, sử dụng Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng. Tại khoản 3, điều 11, của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng có quy định: “Quỹ bảo vệ và phát triển rừng được hình thành từ nguồn tài trợ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế; đóng góp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài khai thác, sử dụng rừng, chế biến mua bán, xuất khẩu, nhập khẩu lâm sản, hưởng lợi từ rừng hoặc có ảnh hưởng trực tiếp đến rừng; các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật”.
Triển khai các quy định, hành lang pháp lý nêu trên, ngày 10/04/2008, Thủ tướng chính phủ đã ban hành Quyết định số 380/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ về chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng. Chính sách này được triển khai thực
CAO HOÀNG THANH MAI 26 KHOA MÔI TRƯỜNG
hiên tại hai tỉnh Sơn La và Lâm Đồng đại diện cho hai khu vực có diện tích rừng phòng hộ đầu nguồn lớn nhất cả nước là Tây Bắc và Tây Nguyên.
Trên cơ sở tổng kết giai đoạn thực hiện thí điểm theo Quyết định 380/QĐ-TTg, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 nhằm triển khai Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng rộng khắp trên phạm vi toàn quốc từ 01/01/2011. Có thể nói, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại Châu Á ban hành và triển khai chính sách PFES ở cấp quốc gia.
Mục tiêu của PFES tại Việt Nam là: bảo vệ diện tích rừng hiện có, nâng cao chất lượng rừng, gia tăng đóng góp của ngành lâm nghiệp vào nền kinh tế quốc dân, giảm nhẹ gánh nặng lên ngân sách Nhà nước cho việc đầu tư và bảo vệ và phát triển rừng, và đảm bảo an sinh xã hội của người làm nghề rừng.
Theo Nghị định 99/2010/NĐ - CP sẽ có 5 đối tượng phải chi trả tiền DVMTR: - Thứ nhất, các cơ sở sản xuất thủy điện phải chi trả tiền dịch vụ về bảo vệ đất, hạn
chế sói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; về điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất thủy điện. Mức chi trả tiền DVMTR đối với các cơ sở này là 20 đ/1kwh điện thương phẩm. Tổ chức, cá nhân được hưởng lợi từ DVMTR phải chi trả tiền DVMTR cho các chủ rừng của các khu rừng tạo ra dịch vụ đã cung ứng. Các DVMTR như: bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội; hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng; giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính bằng các biện pháp ngăn chặn suy thoái rừng, giảm diện tích rừng và phát triển rừng bền vững,...
- Thứ hai, đối với cơ sở sản xuất và cung ứng nước sạch, phải chi trả tiền dịch vụ về điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất nước sạch với mức 40 đ/m3 nước thương phẩm.
- Thứ ba, các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ DVMTR sẽ phải trả tiền DVMTR tính bằng 1% - 2% trên doanh thu thực hiện trong kỳ. - Thứ tư, các cơ sở sản xuất công nghiệp có sử dụng nước trực tiếp từ nguồn nước
CAO HOÀNG THANH MAI 27 KHOA MÔI TRƯỜNG
trả đối với đối tượng này sẽ do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan trình Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể. - Thứ năm là các đối tượng phải trả tiền DVMTR cho dịch vụ hấp thụ và lưu giữ
các bon của rừng; dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản.
Hai đối tượng được chi trả tiền DVMTR là chủ rừng của các khu rừng có cung ứng DVMT rừng và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn có hợp đồng nhận khoán bảo vệ rừng ổn định lâu dài với các chủ rừng là tổ chức nhà nước sẽ là những đối tượng được chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng. Việc chi trả này được thực hiện thông qua 2 hình thức là trực tiếp hoặc gián tiếp qua Quỹ bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam hoặc Quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp tỉnh...
b. Tình hình triển khai thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng
(*) Về thể chế chính sách
Tính đến hết năm 2011, ngoài Trung ương và 2 tỉnh thí điểm Sơn La và Lâm Đồng, triển khai Nghị định 99, Nghị định 05, toàn quốc đã bắt đầu hình thành hệ thống các Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng từ trung ương tới địa phương. Số liệu thống kê cho thấy có 31/61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh. Một số tỉnh đã thành lập hệ thống Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp huyện (Sơn La); một số địa phương triển khai thực hiện Quyết định 07/2012/QĐ-TTg ngày 08/02/2012 của Thủ tướng Chính phủ, ban hành mốt số chính sách tăng cường công tác bảo vệ rừng, đã chủ động thành lập Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp xã (Quảng Trị) [26]
Trong tương lai, với hệ thống Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng sẵn có, nhằm triển khai thực hiện có hiệu quả Chương trình hành động quốc gia được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 799/QĐ-TTg ngày 27/06/2012 về :“Giảm phát thải khí nhà kính thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng các bon rừng” giai đoạn 2011- 2020 (chương trình REDD+), Quỹ REDD+ sẽ được coi là một bộ phận của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng. Quỹ REDD+ với vai trò là một quỹ ủy thác để tiếp nhận và
CAO HOÀNG THANH MAI 28 KHOA MÔI TRƯỜNG
quản lý các khoản tài chính từ các nguồn tài trợ, ủy thác của các nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài cho REDD+ và thực hiện nhiệm vụ chi trả dịch vụ REDD+.
(*) Về thị trường dịch vụ môi trường rừng
Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đã từng bước thúc đẩy tạo lập cơ