II. XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH, KẾ HOẠCH QUẢN LÝ THUỶ SẢ N
2.2. Xây dựng kế hoạch quản lý
Kế hoạch quản lý nghề cá là một sự thoả thuận rõ ràng giữa cơ quan quản lý nghề
cá và các bên có cùng lợi ích. Đểđạt được các mục tiêu đề ra của kế hoạch quản lý, cần xác định các bên có cùng lợi ích, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của họ, quy định và luật lệ áp dụng. Đồng thời quy định cơ chế tư vấn nhằm đảm bảo việc thi hành các thông tin khác về quản lý thuỷ sản.
Nếu chính sách quản lý nghề cá đưa ra đường lối chung để phát triển nghề cá theo các mục tiêu xác định, thì chiến lược và kế hoạch quản lý sẽđược xây dựng chi tiết hơn, cụ thể hơn để thực hiện các chính sách quản lý đó bao gồm: kế hoạch phát triển đối với từng nghề cá cụ thể; từng loại nguồn lợi; các mục tiêu kinh tế - xã hội, sinh học … Các mục tiêu của chiến lược và kế hoạch quản lý phải trùng khớp với mục tiêu của chính sách nghề cá. Ngoài ra, kế hoạch quản lý còn nêu cụ thể về các biện pháp quản lý, chi tiết hoạt
động kiểm soát, giám sát và theo dõi…
2.2.2. Những vấn đề quan tâm khi xây dựng kế hoạch quản lý nghề cá.
Cần có sự tư vấn thường xuyên giữa cơ quan quản lý và các nhóm sử dụng nguồn lợi. Cần đánh giá nguồn lợi và các cách thức mẫu để kiểm tra tác động kinh tế, xã hội và sinh học của các chiến lược khai thác và các lựa chọn trong quản lý khác nhau, các kết quả đó cũng cần được sử dụng để trợ giúp lựa chọn kế hoạch phù hợp. Các số liệu và thông tin thiết yếu để xây dựng kế hoạch quản lý được tóm tắt như sau:
a. Đặc trưng nghề khai thác thuỷ sản.
Xây dựng kế hoạch để quản lý nghề cá đã trải qua nhiều thập kỷ. Nghề cá khai thác một nguồn lợi thủy sản nhất định có thểđơn giản là đội đội tàu đơn lẻ, hoặc có thể phức
40 tạp hơn là gồm nhiều loại tàu khai thác khác nhau. Kế hoạch quản lý cần xem xét từng loại tàu để đánh giá tác động của đội tàu và cả tác động của kế hoạch quản lý đối với đội tàu khai thác. Điều này đòi hỏi phải thu thập, phân tích số liệu và thông tin về từng đội tàu Chẳng hạn như: số tàu hoặc đơn vị khai thác, đặc điểm ngư cụ, sự chọn lọc của ngư cụ, các mùa khai thác, vị trí khai thác, sự phân bổ nguồn lợi và các đội tàu khác, hỗ trợ hàng hải, công nghệ khai thác và các yếu tố khác có liên quan khác.
Cần xây dựng hệ thống lấy mẫu nhằm đảm bảo sản lượng đưa vào bờ và đặc điểm sinh học của sản lượng, cường lực khai thác phải được tính toán chính xác cho từng đội tàu. Nếu có lý do để nghi ngờ sản lượng vứt bỏ do đánh bắt không mong muốn trước khi
đưa vào bờ cũng cần được ghi chép lại. Số lượng, thành phần loài và đặc điểm sinh học của các loài phế thải cần được ước tính. Các giám sát viên khai thác là đội ngũ có khả
năng ước tính chính xác nhất về các số liệu này.
Các số liệu cần thu thập vềđặc trưng nghề khai thác thuỷ sản bao gồm:
1. Ngư cụ do các đội tàu khác nhau sử dụng và kiến thức về sự chọn lọc ngư cụ; 2. Số lượng tàu thuyền, lao động khai thác ở mỗi đội tàu;
3. Số lượng và vị trí của bến cá và đơn vị khai thác (tàu thuyền, lao động) hoạt
động;
4. Tổng cường lực khai thác của từng đội tàu;
5. Khả năng khai thác của các đơn vị khai thác khác nhau; 6. Vùng biển khai thác của một đơn vị khai thác;
7. Đặc điểm chi tiết về thiết bị của từng tàu có thể ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác (máy định vị vệ tinh, máy tầm ngư, ra đa…);
8. Sản lượng trong danh mục kích cỡ cá thương mại; 9. Tác động của đội tàu đối với các phương pháp quản lý;
10. Số liệu đầy đủ về sản lượng, về cường độ, vị trí khai thác, độ sâu khai thác, và số liệu khác liên quan đến đặc điểm của sản lượng của từng đội tàu.
b. Quan hệ giữa nghề khai thác với điều kiện môi trường và nguồn lợi.
Sản lượng tiềm năng của một đàn cá hoặc quần thể cá không chỉ phụ thuộc vào
đặc điểm sinh học của đàn cá và môi trường sống của chúng, mà còn phụ thuộc vào chiến lược khai thác được áp dụng, đặc biệt là cấu trúc tuổi, thành phần loài và giới trong mỗi mẻ lưới, thời gian khai thác dựa vào độ trưởng thành và khả năng sinh sản. Các đặc điểm này có thể ảnh hưởng đến lợi nhuận kinh tế xã hội có được từ nghề cá. Ví dụ, động vật
41 nhỏ hơn có thể có giá cao hơn nhiều so với động vật lớn ở một số thị trường, trong khi đó thường thì người ta áp dụng giá theo cách ngược lại.
Khi xây dựng kế hoạch quản lý, cơ quan quản lý với sự tham gia của các nhóm có cùng lợi ích, cần kiểm tra và cung cấp thông tin về khía cạnh sinh học, kinh tế, xã hội của các chiến lược khai thác và sự lựa chọn quản lý. Để đánh giá về sinh học, cần có số liệu về sản lượng và cường lực khai thác theo trình tự thời gian, thành phần kích cỡ sản lượng, giới tính và đặc điểm trưởng thành về tính dục của cá khai thác được.
Trường hợp cần phải đánh giá nguồn lợi một cách chính xác mà chỉ sử dụng thông tin về nguồn lợi, thì các ước tính độc lập hoặc các chỉ số về sinh khối theo thời gian lại là số liệu bổ trợ hữu ích về nguồn lợi thủy sản. Nếu giá trị của nguồn lợi được tính theo đó, thì cơ quan quản lý cần thu thập các ước tính độc lập về sinh khối loài hàng năm hoặc hai năm một lần.
Nguồn lợi thủy sản và cộng đồng sinh thái chịu ảnh hưởng bởi các loài và cộng
đồng sinh thái khác mà chúng có mối quan hệ tương hỗ. Những thay đổi về cấu trúc quần
đàn do việc khai thác đem lại cũng có tác động đến các loài hoặc cộng đồng tương hỗ
khác. Nếu có thể, cần thu thập các thông tin ngay cả khi lượng thông tin về tình trạng, mối quan hệ của loài cho phép đánh giá được tác động của các kế hoạch quản lý khác nhau đối với các loài hoặc cộng đồng không thuộc mục tiêu.
Khi xây dựng kế hoạch quản lý cần xem xét các thông tin về môi trường trong cuộc sống của nguồn lợi thủy sản, đặc biệt đối với nguồn lợi ở vùng nội thuỷ hoặc ở biển khi mà nguồn lợi có một giai đoạn trong vòng đời sống ở vùng ven bờ. Điều này tạo điều kiện cho việc xem xét tác động của các hoạt động khác sử dụng môi trường này trong kế
hoạch quản lý.
Các số liệu cần thu thập liên quan đến môi trường và nguồn lợi thủy sản bao gồm: 1. Số liệu về sản lượng gồm sản phẩm khai thác chính, sản phẩm phụ, các loại cá bỏ của nghề cá và của đội tàu;
2. Kích cỡ và hoặc chiều dài của thành phần sản lượng khai thác của từng đội tàu; 3. Giới tính và tỷ lệ cá trưởng thành của sản lượng khai thác của đội tàu;
4. Thành phần tuổi của sản lượng khai thác của đội tàu; 5. Thời gian và vị trí khai thác đạt sản lượng đó;
6. Ước tính sinh khối của nguồn lợi thủy sản theo từng đàn cá;
7. Kết quảđánh giá nguồn lợi bao gồm sản lượng tiềm năng và tình trạng nguồn lợi theo các chiến lược khai thác khác nhau;
42 8. Ước tính hàng năm vềđộ tuổi của nguồn lợi mà nghề cá khai thác được;
9. Thành phần sinh vật có trong dạ dày cá khai thác giúp ta biết được chế độ dinh dưỡng của đối tượng khai thác;
10. Số liệu về lượng thủy sản bị ăn thịt bởi các loài động vật ăn thịt và sở thích của loại động vật này;
11. Các chỉ số về đặc điểm của môi trường bao gồm nhiệt độ mặt nước biển, độ
mặn, tình trạng ô nhiễm và chỉ số ô nhiễm v.v.
c. Thông tin về kinh tế và xã hội.
Khi xây dựng chính sách và kế hoạch quản lý nghề cá, các yêu cầu về số liệu ở cả
hai cấp độ này khá giống nhau. Nếu yêu cầu số liệu về kinh tế - xã hội cho công tác xây dựng chính sách quản lý mang tính chất tổng thể hơn, thì ở cấp độ xây dựng kế hoạch quản lý mang tính chất cụ thể hơn, chi tiết hơn.
Tầm quan trọng về kinh tế của thủy sản không chỉ liên quan đến một số người và một số giao dịch trong khai thác và chế biến thủy sản, mà còn là động lực của đầu tư và thị trường. Ngoài ra, cần xem xét các cộng đồng dân cư sống phụ thuộc hoàn toàn vào thủy sản và chịu ảnh hưởng bởi các quyết định và kế hoạch quản lý thuỷ sản.
Do đó, cần thu thập, phân tích thông tin cần thiết và dự báo trước các tác động kinh tếđối với hoạt động quản lý thủy sản để sử dụng trong quá trình xây dựng kế hoạch quản lý. Bất kỳ hoạt động nào cũng có thể có các tác động kinh tế khác nhau đối với các nhóm có cùng lợi ích khác nhau, cũng như phân nhóm và nghề cá nói chung. Các tác động này cần được tính toán và xem xét cẩn thận.
Các số liệu liên quan đến kinh tế - xã hội cần thu thập và phân tích trong công tác xây dựng kế hoạch quản lý thuỷ sản bao gồm:
1. Số liệu về cơ cấu tàu thuyền trong nghề cá và số lượng từng loại tàu khai thác; 2. Chi tiết về người sử dụng hoặc hệ thống quyền chiếm hữu nguồn lợi của nghề cá; 3. Tổng số ngư dân hoạt động, chi tiết về giới, nhóm tuổi, trình độ văn hóa …; 4. Sự tồn tại và giải pháp giải quyết các tranh chấp giữa các nghề cá hoặc đội tàu; 5. Tổng giá trị khai thác đưa vào bờ của từng đội tàu và các lợi ích khác;
6. Chi tiết về quá trình chế biến sản phẩm trên thị trường, lợi ích từ các hoạt động này mạng lại cho nền kinh tế, đời sống cộng đồng cư dân;
7. Chi tiết về chi phí đánh cá của một đội tàu, chi phí chế biến, công tác thị trường và phân phối sản phẩm;
43 9. Chi tiết về dặc điểm kinh tế xã hội của các hoạt động không liên quan đến khai thác cá của quốc gia hoặc địa phương mà có thể không ảnh hưởng đến nghề cá;
10. Thủ tục tham gia tư vấn và quá trình ra quyết định quản lý chung cho cả cộng
đồng.
Ngoài các số liệu trên, cần xem xét các yếu tố kinh tế của từng nhóm, phân nhóm cùng lợi ích như:
1. Lợi nhuận, gồm khoản tiền thu được từ việc bán cá ở các giai đoạn khác nhau từ
khai thác đến chế biến.
2. Chi phí, gồm chi phí cho các hoạt động liên quan đến thu hoạch (xăng dầu, sửa chữa, trả lương cho thủy thủ, khấu hao tài sản, bảo hiểm v.v), các chi phí liên quan đến chế biến (khấu hao tài sản, xăng dầu, điện nước, đóng gói, tiền lương v.v), chi phí ngoại tệ và chi phí cơ hội (“lỗ” do không sử dụng tiền đầu tư vào nghề cá chẳng hạn như lãi suất từ tiền gửi ngân hàng thay vì đầu tư tài chính vào nghề cá).
3. Tiền thuế phải trả do tham gia hoạt động nghề cá, các khoản trợ cấp đối với nghề cá.
d. Kiểm tra, giám sát và theo dõi.
Kiểm tra, giám sát và theo dõi (Monitoring, Control and Surveillance – MCS) khai thác thuỷ sản có tác động rất lớn đến sự thành bại trong quản lý nghề cá. Thất bại lớn trong quản lý nghề cá trên phạm vị toàn cầu là do kém năng lực trong thi hành và tuân thủ
các quy định của cơ quan quản lý khu vực, quốc gia hoặc tư nhân cũng như việc giám sát hành vi và hoạt động của ngư dân. Nghề cá có trách nhiệm đòi hỏi phải có sự kiểm tra, giám sát và theo dõi có hiệu quả, điều đó phụ thuộc vào việc thu thập, so sánh và phân tích chính xác các số liệu và thông tin liên quan đến nghề cá. Nội dung công tác kiểm tra, giám sát và theo dõi gồm:
1. Sử dụng tổng sản lượng khai thác cho phép là cơ chế quản lý đòi hỏi mọi sản lượng đưa vào bờ phải được giám sát và ghi lại số lượng loài trong thời gian thực tế, cần áp dụng các bước phù hợp để ngăn chặn tình trạng vứt bỏ các sản lượng không mong muốn hoặc kém chất lượng hoặc chuyển nhượng không đăng ký ở biển. Cách tiếp cận này
đòi hỏi phải có năng lực giám sát và xử lý thông tin tốt.
2. Áp dụng kiểm soát cường lực khai thác tuy ít tốn kém nhưng đòi hỏi phải đăng ký chính xác đội tàu khai thác, có sự giám sát chặt chẽ hoạt động của đội tàu và quá trình hoạt động, kỹ thuật làm tăng tính hiệu quả khai thác và làm tăng cường lực khai thác một cách có hiệu quả.
3. Sử dụng các vùng cấm hoặc mùa cấm khai thác đòi hỏi phải có khả năng đi tuần tra trong mùa cấm hoặc vùng cấm đó nhằm đảm bảo không xảy ra bất kỳ vi phạm nào.
44 Sự kết hợp phù hợp nhất của các biện pháp quản lý phụ thuộc vào tình trạng của nguồn lợi, nghề cá và năng lực của cơ quan quản lý. Do trong thực tế người ta thường kết hợp đồng thời nhiều biện pháp và phải có sự hợp tác, hỗ trợ của các cơ quan khác trong phạm vi cho phép. Chính vì thế, năng lực kiểm tra, giám sát và theo dõi có ảnh hưởng đến chất lượng của công tác quản lý thuỷ sản. Để giải quyết được vấn đềđó, công tác thu thập số liệu đóng vai trò quan trọng và các số liệu về giám sát, kiểm soát và theo dõi cần thu thập bao gồm:
- Hệ thống giám sát và theo dõi hiện tại đối với nghề cá và đội tàu; - Điểm mạnh và yếu của hệ thống giám sát và theo dõi;
- Tác động (nhân sư, chi phí, lợi nhuận) của các cách tiếp cận để giám sát, kiểm soát và theo dõi;
- Luật pháp và các quy định hiện hành đối với nghề cá;
- Luật pháp và quy định bổ sung, hoặc điều chỉnh, cần thiết đối với các biện pháp quản lý khai thác thủy sản.
Mục đích của vấn đề giám sát:
- Giảm sự vi phạm các quy định trong quản lý hoạt động khai thác của ngư dân. - Giảm được khối lượng công việc cho cơ quan quản lý.
Công cụ trong giảm sát và theo dõi: Các máy móc thiết bị hiện đại cung cấp thông tin nhanh, chính xác và đạt hiệu quả kinh tế cao.
Tuy nhiên, việc sử dụng thiết bị hiện đại vào quản lý, giám sát phụ thuộc vào tiềm lực kinh tế, trình độ sử dụng của con người.
Đối với nghề cá quy mô nhỏ, hướng tiếp cận của nghề cá là thúc đẩy nhận thức của
địa phương và xác định những yêu cầu về bảo tồn, quản lý. Thông qua quyền sở hữu nguồn lợi dựa vào cộng đồng và các biện pháp quản lý khác, có thể xây dựng một MCS hợp tác hiệu quả.
Đối với nghề cá công nghiệp, ngư dân được cơ quan quản lý uỷ quyền khuyến khích tự nguyện chấp hành các quy định về chính sách nghề cá và các kế hoạch, biện pháp quản lý, để làm giảm các yêu cầu về chi phí hoạt động giám sát. Muốn vậy, cần có tác động để ngư dân thay đổi tư cách tiếp nguồn lợi mở trở thành những người có quyền tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản một cách hạn chế và có kiểm soát. Trong điều kiện phối hợp như vậy, ngư dân có thể phát triển nguồn lợi thuỷ sản theo hướng mong muốn.