XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ 1.1 Một số vấn đề lý luận chung về chính sách XĐGN
1.2.1.Khung đánh giá chính sách XĐGN
Khi ban hành một chính sách, các cơ quan quản lý phải kiểm soát, theo dõi việc thực thi chính sách có đạt được kết quả dự kiến hay không. Tuy nhiên, với phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào hoặc qui trình, các cơ quan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện chính sách của các đơn vị có phù hợp với các qui định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho các chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chi tiêu…). Mặt khác, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng hơn là khối lượng sản phẩm - dịch vụ mà chính sách đó cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả) chưa được đánh giá một cách chính xác. Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm. Điều đó đặt ra yêu cầu phải chuyển từ quản lý theo đầu vào/qui trình sang quản lý theo kết quả.
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), quản lý theo kết quả là một phương thức quản lý tập trung vào hiệu lực thực hiện của chính sách và việc đạt được đầu ra, kết quả hay tác động của chính sách đó.
Việc cải cách quản lý theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích lại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân. Lúc này, các nhà hoạch định chính sách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các qui định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (như kinh phí, nguồn nhân lực v.v…) hay qui trình (cách thức triển khai) mà phải quan tâm đến kết quả đạt được sau khi chính sách.
Có một sự trùng lắp về dịch thuật liên quan đến thuật ngữ “kết quả” mà hiện nay chưa khắc phục được. Trong tiếng Anh, quản lý theo kết quả là result-based, và “kết quả” (result) trong khái niệm này bao gồm ba cấp: đầu ra (output), kết quả (outcom) và tác động (impact).
Đầu vào (input) là những nguồn lực như: tiền, nhân lực và vật lực, được các cơ quan, đơn vị thực hiện chính sách sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả. Ví dụ, một xã trong CT 135 có thể quyết định thực hiện một dự án đầu tư xây dựng cơ bản vào công trình thủy lợi nhỏ nhằm nâng cao năng suất nông nghiệp và góp phần XĐGN trên địa bàn xã. Để thực hiện hoạt động đầu tư, người ta cần kinh phí (vốn), lao động (nhân lực), nguyên vật liệu xây dựng v.v.. Tất cả những yếu tố này được gọi là đầu vào của dự án đầu tư thủy lợi. Quản lý đầu vào sẽ kiểm soát xem việc mua sắm các yếu tố đầu vào có theo đúng chế độ, chính sách nhà nước ban hành về chủng loại, chất lượng, số lượng, giá cả… hay không.
Hoạt động (activities) là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản phẩm cuối cùng ở đầu ra. Hoạt động theo ví dụ trên thì đó là toàn bộ quá trình thi công công trình thủy lợi. Quản lý theo qui trình hay theo hoạt động sẽ chú trọng đến những vấn đề như tiến độ thi công, việc đảm bảo các
thủ tục, qui trình trong quá trình xây dựng, giám sát, công trình...
Đầu ra (outputs) là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể mà do các cơ quan, đơn vị tạo ra và cung cấp cho xã hội trong quá trình thực hiện chính sách. Đầu ra chính là phương tiện trung gian để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra. Trong ví dụ trên, mặc dù mục tiêu của chính sách là XĐGN, nhưng mục tiêu đó chỉ có thể thực hiện được dựa vào sự phát huy tác dụng của công trình thủy lợi này trong việc tăng năng suất trồng trọt cho xã. Do đó, công trình thủy lợi sau khi hoàn thành chính là đầu ra. Quản lý theo đầu ra sẽ quan tâm đến sự hiện hữu của công trình thủy lợi đúng thời hạn và đảm bảo các tiêu chuẩn chất lượng như đã cam kết.
Kết quả (outcomes) là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không chủ ý) từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra. Kết quả kế hoạch (dự kiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua việc mua sắm các đầu ra. Các kết quả có thể được xem xét mức độ tác động ảnh hưởng đến xã hội trong trung hạn. Trong ví dụ trên, kết quả (outcome) của việc đầu tư vào thủy lợi là năng suất cây trồng được nâng cao. Quản lý chú trọng vào kết quả (outcome) sẽ quan tâm đến việc mục tiêu trước mắt hay mục tiêu cụ thể của việc đầu tư vào công trình thủy lợi có đạt được không, người sử dụng có thỏa mãn với các dịch vụ do công trình thủy lợi (đầu ra) mang lại hay không.
Tác động (impacts) là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các kết quả trung hạn nói trên. Đây cũng chính là việc đạt được đến những mục tiêu cuối cùng của một chính sách. Trong ví dụ trên, tác động của việc xây dựng công trình thủy lợi chính là việc năng suất cây trồng được nâng cao đã góp phần giảm tỉ lệ nghèo trong xã như thế nào. Đúng như định nghĩa của khái niệm này, việc giảm tỉ lệ nghèo không thể diễn ra ngay sau khi đưa
công trình thủy lợi vào sử dụng, mà cần một khoảng thời gian dài, khi công trình thủy lợi đã góp phần làm tăng năng suất cây trồng, nhờ đó người dân trong xã có đủ lương thực để sử dụng và dư thừa để đem bán thì mới có thể góp phần giảm nghèo bền vững tại địa phương.
Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả (đầu ra, kết quả [outcome], tác động) mà chính sách nhằm đạt tới. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/ hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện. Trên thực tế, trong quá trình quản lý hiện nay ở nước ta cũng đã chú trọng hơn đến đầu ra, thể hiện ở chỗ nhiều chính sách, chương trình đã xác định những đầu ra dự kiến của chính sách. Tuy nhiên, các nguyên tắc chặt chẽ của quản lý theo đầu ra chưa được tôn trọng một cách chặt chẽ hiện chính sách để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện chính sách tốt nhất. Đồng thời, các cơ quan kiểm tra, giám sát chính sách sẽ quan tâm hơn đến câu hỏi: chính sách có đạt được ý định mong muốn của mình hay không? điều mà trong phương thức quản lý theo đầu vào thường bỏ ngỏ.
Để đánh giá các mức độ đạt được các kết quả này từ việc sử dụng các yếu tố đầu vào, quá trình hoạt động và cung ứng các yếu tố đầu ra, người ta có thể xem xét tác động về tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực của chính sách hay chương trình thông qua khung đánh giá chính sách dựa trên kết quả.
Thứ nhất là tính tiết kiệm (economy) là sự so sánh giữa các hoạt động được thực hiện với sự tiêu hao các nguồn lực đầu vào dành cho các hoạt động đó. Ví dụ, cùng để thực hiện một hoạt động giống nhau, nếu biết cách tổ chức
công việc một cách hợp lý thì chi phí đầu vào sẽ giảm, và khi đó, mục tiêu tiết kiệm chi tiêu cho các hoạt động sẽ đạt được. Chỉ số tiết kiệm của việc thực hiện chính sách thường căn cứ vào các định mức chi tiêu và so sánh thực chi với các định mức đã có.
Thứ hai là tính hiệu quả (efficiency) là sự so sánh giữa đầu ra đạt được và nguồn lực đầu vào tiêu hao để tạo ra đầu ra đó. Chỉ số hiệu quả được tính toán thông qua các chỉ tiêu: chi phí trên một đơn vị đầu ra; chi phí trung bình của xã hội để sản xuất một đơn vị đầu ra. Như vậy, nói đến hiệu quả của chính sách (theo quan điểm quản lý theo kết quả) là nói đến sự so sánh giữa kết quả cụ thể đạt được với chi phí bỏ ra thông qua việc tính toán chi phí đơn vị của đầu ra chính sách.
Thứ ba là tính hiệu lực (effectiveness) là sự so sánh giữa đầu ra đã đạt được so với các kết quả mong muốn (còn gọi là mục tiêu chính sách). Một chính sách có thể có những đầu ra rất hiệu quả, nhưng lại không phát huy tác dụng trong thực tế, dẫn đến các công trình đầu tư không được sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích, gây ra sự lãng phí nghiêm trọng nguồn lực ngân sách. Khi đó, chính sách được coi là không có hiệu lực. Để có được thông tin về chỉ số hiệu lực, cần tập trung vào làm rõ vấn đề đánh giá quá trình tạo ra các đầu ra của đơn vị hiện tại có đóng góp đến kết quả dự kiến hay không? Điều này thường được đánh giá dựa trên việc khảo sát mức độ thỏa mãn của các đối tượng chính sách với cách thức triển khai và hỗ trợ của chính sách đã thực hiện.
Tuy nhiên, vì được vận dụng cho các chính sách đói nghèo nên việc đánh giá các chính sách này chủ yếu tập trung vào hai khía cạnh là tính hiệu quả và hiệu lực của chính sách. Ngoài ra, tính phù hợp và bền vững của một chính sách cũng được quan tâm đến trong đánh giá chính sách. Trong đó, tính
phù hợp của chính sách muốn đề cập đến vấn đề liệu chính sách có đáp ứng được mong muốn của đối tượng thụ hưởng hay không? Tính bền vững của chính sách muốn đề cập đến liệu có đủ nguồn lực để thực hiện chính sách không và khi kết thúc chính sách có duy trì được thành quả mà chính sách đã mang lại hay không? Muốn đánh giá một chính sách có đạt được tính hiệu quả, hiệu lực, phù hợp hay bền vững hay không cần có hệ thống các chỉ số theo dõi.