Chương II: THỰC TRẠNG MỐI QUAN HỆ GIỮA KHU VỰC NGOẠI THÀNH VÀ
II.2. Thực trạng cơ chế chính sách và văn bản quy phạm pháp luật
II.2.2. Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật
Trong những năm gần đây, công tác quy hoạch đô thị và quản lý đô thị theo quy hoạch xây dựng đã có những chuyển biến tích cực, các văn bản pháp quy hiện nay áp dụng trong quy hoạch khu vực ngoại thành gồm có Luật Xây dựng số 16/2003/QH11, Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12, Nghị định 08/2005/NĐ-CP, Thông tư 07/2008/TT-BXD, Thông tư 09/2010/TT-BXD, Nghị định 37/2010/NĐ-CP, Thông tư 10/2010/TT-BXD... Cho đến nay các văn bản pháp quy này đã đạt được những kết quả nhất định trong công tác quy hoạch đô thị, và trở thành những công cụ không thể thiếu trong quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng đô thị. Từ đó hình thành các khu đô thị mới tại khu vực ngoại thành, cải tạo chỉnh trang các khu đô thị cũ khu vực nội thành đáp ứng nhu cầu phát triển và mở rộng đô thị trên khắp cả nước.
Tuy nhiên tình trạng xây dựng không theo quy hoạch, hoặc có quy hoạch chi tiết nhưng không tuân thủ, không phù hợp với quy hoạch chung dẫn đến thiếu sự quản lý xây dựng và không chủ động được trong việc phát triển thành phố, nhất là ở khu vực ngoại thành. Công tác quản lý xây dựng theo quy hoạch được phê duyệt chưa chặt chẽ và thiếu hệ thống các biện pháp đồng bộ, dẫn đến việc điều chỉnh quy hoạch được duyệt còn tùy tiện. Các quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc đô thị còn thiếu về số lượng và kém về chất lượng dẫn đến thiếu chế tài quản lý xây dựng đô thị. Chủ trương phát triển đô thị tập trung theo dự án đã được quán triệt, song nhận thức và cách làm còn thiếu thống nhất nên chưa phát huy được hiệu quả.
II.2.2.1. Luật Xây dựng số 16/2003/QH11[3]
Theo quy định của Luật Xây dựng (điều 11) thì “Quy hoạch xây dựng phải được lập, phê duyệt làm cơ sở cho các hoạt động xây dựng tiếp theo”. Nhưng nhiều huyện ngoại thành thiếu quy hoạch chung xây dựng, thiếu quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết, dẫn đến không có cơ sở để tiến hành lập quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị, gây ra khó khăn cho việc quản lý xây dựng theo quy hoạch nhất là ở khu vực ngoại thành.
Hầu hết lý do đưa ra nguyên nhân chính khiến các xã khu vực ngoại thành chưa có quy hoạch chi tiết, thậm chí là thiếu quy hoạch chung các thị trấn vùng ven đô là thiếu kinh phí, thiếu nhân lực đội ngũ kiến trúc sư làm quy hoạch. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng phương pháp tiếp cận, khả năng giải quyết và mô hình thực hiện chưa phù hợp và thiếu sự quan tâm đúng mức của các nhà làm quy hoạch, các cấp chính quyền đối với khu vực ngoại thành. Lại có ý kiến cho rằng Luật Xây dựng và các văn bản dưới luật chưa làm rõ được khu vực ven nội thành và khu vực nông thôn ở ngoại thành thì cần lập quy hoạch nào? Quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết hay quy hoạch điểm dân cư nông thôn, hoặc quy hoạch nông thôn mới? Khi nào làm một loại và khi nào phải làm cả hai?
Việc phân cấp cho địa phương (quận, huyện) lập và phê duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng đã được quy định trong Luật Xây dựng “Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh lập nhiệm vụ quy hoạch chung xây dựng các đô thị loại 4, loại 5 thuộc địa giới hành chính do mình quản lý, trình Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thông qua và trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt.”(Điều 19)“Uỷ ban nhân dân cấp huyện tổ chức lập quy hoạch chung xây dựng các đô thị loại 4, loại 5, trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt.” (Điều 21). Trong điều này Luật Xây dựng đã thể hiện được chủ trương giao quyền chủ động cho chính quyền cơ sở nhưng khi thực hiện đã bộc lộ một số bất cập, nguyên nhân một phần do lực lượng cán bộ có chuyên môn về quy hoạch, kiến trúc đô thị, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, quản lý đô thị còn thiếu, kinh nghiệm và năng lực quản lý yếu nên cơ quan quản lý xây dựng đô thị tại các quận huyện chưa đảm nhận được trách nhiệm.
Trong mục 4 về “Quy hoạch điểm dân cư nông thôn” được quy định chi tiết từ điều 28 đến điều 31. Tại điều 28 quy định: “Uỷ ban nhân nhân dân cấp xã có nhiệm vụ lập nhiệm vụ quy hoạch điểm dân cư nông thôn bao gồm: a. Dự báo quy mô dân số điểm dân cư trong từng giai đoạn; b. Tổ chức các hông gian các cơ sở sản xuất, tiểu th công nghiệp, làng nghề truyền thống trong các điểm dân cư nông thôn; c. Định hướng phát triển các dân cư.”
Những nhiệm vụ này được lập khi tiến hành quy hoạch với khu vực nông thôn thuần túy không chịu ảnh hưởng của quá trình đô thị hóa và với những cơ sở sản xuất, tiểu thủ công nghiệp, làng nghề truyền thống không hoặc ít ô nhiễm môi trường, dự báo quy mô dân số sát với thực tế thì rất tốt và sẽ không có gì đáng nói. Tuy nhiên việc tổ chức không gian các cơ sở sản xuất, tiểu thủ công nghiệp, làng nghề truyền thống trong điểm dân cư nông thôn được bố trí thành các khu vực tập trung nhưng thiếu aquan tâm đến bảo vệ môi trường đã làm ảnh hưởng lớn tới khu vực nông thôn giáp ranh ven đô thị giữa nội thành và ngoại thành. Bởi vì hầu hết các làng nghề có thiết bị máy móc lạc hậu, hệ thống nước, khí thải chưa được quan tâm xử lý nên gây ô nhiễm môi trường ảnh hưởng đễn sức khỏe người dân sống tại khu vực này.
Tại điều 30 quy định “Uỷ ban nhân dân cấp xã tổ chức lập quy hoạch điểm dân cư nông thôn thuộc địa giới hành chính do mình quản lý…”. Theo đó được hiểu là các tỉnh, thành phố quản lý theo ranh giới hành chính thì khi tổ chức lập quy hoạch cũng vậy, chỉ tiến hành lập quy hoạch trong địa phận mình quản lý mà rất ít quan tâm đến khu vực lân cận, giáp ranh. Liệu khi lập quy hoạch điểm dân cư các xã ven đô thị, ngoại thành có phải phối kết hợp với các phường của khu vực nội thành trong việc dự báo quy mô dân số, định hướng phát triển các điểm dân cư thường là không, nên chúng ta mới thấy bức tranh quy hoạch khu vực ven đô, ngoại thành như hiện nay.
Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị và các văn bản dưới luậtchưa làm rõ được khu vực ven nội thành và khu vực nông thôn ở ngoại thành thì cần lập quy hoạch nào trong các loại quy hoạch quy hoạch chung đô thị, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết hay quy hoạch điểm dân cư nông thôn, hoặc quy hoạch nông thôn mới? Khi nào làm một loại và khi nào làm cả hai? Điều này gây khó khăn trong việc triển khai quy hoạch và quản lý theo quy hoạch khu vực nông thôn nhất là khu vực ven đô, ngoại thành.
II.2.2.2. Nghị định 08/2005/NĐ-CP c a Chính ph ngày 24/1/2005 về quy hoạch xây dựng[5]
Điểm dân cư nông thôn được quy định trong mục 5, từ điều 32 đến điều 37. Tại điều 32 quy định: “Quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn được lập cho các điểm dân cư trung tâm xã và các điểm dân cư nông thôn tập trung gọi chung là thôn”. Khu vực ven đô thị, nông thôn ngoại thành không chỉ có điểm dân cư nông thôn mà có cả đất nông nghiệp, đất nghĩa trang được bố trí xa điểm dân cư và có thể các công trình đầu mối của đô thị… Các đối tượng này thuộc các xã quản lý, vậy khi quy hoạch điểm dân cư phải chăng cần xem xét những yếu tố này hay chính quyền xã sẽ không quy hoạch và quản lý trên định hướng quy hoạch chung đô thị? Trước kia khu vực ngoại thành, đất nông nghiệp được sử dụng làm canh tác nông nghiệp, nhưng trong những năm qua, do sự quá tải về dân cư, thiếu đất xây dựng ở khu vực nội thành, nên vùng ngoại ô dần được chuyển đổi mục đích sử dụng đất, từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng đô thị, nhiều nơi phát triển tự phát do thiếu quy hoạch chi tiết. Đối với khu vực ngaoị thành đã được lập quy hoạch thì thiếu sự liên kết dôid với khu vực nội thành nên việc phải điều chỉnh quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng đất lad tất yếu. Quy hoạch các khu đô thị mới trên nền đất nông nghiệp hay trên nền các điểm dân cư cũ ở khu vực ven đô, ngoại thành đang chờ sự thay đổi mang tính hệ thống cảu các văn bản quy phạm pháp luật.
II.2.2.3. Thông tư 07/2008/TT-BXD c a Bộ Xây dựng ngày 07/4/2008 về Hướng dẫn lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch xây dựng[13]
Trong phần 3 về lấy ý kiến về quy hoạch, theo quy định các đồ án quy hoạch vùng, quy hoạch chung, quy hoạch chi tiết yêu cầu phải lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân trong vùng lập quy hoạch. Còn quy hoạch điểm dân cư nông thôn chưa quy định.
Liệu đồ án quy hoạch điểm dân cư nông thôn có cần lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức, cá nhân, trong khi đồ án quy hoạch ảnh hưởng trực tiếp đến đời đến đời sống của người dân khu vực này? Đây là một trong những nguyên nhân gây ra khiếu kiện về đất đai, tranh chấp khi tiến hành quy hoạch các điểm dân cư nông thôn hiện nay đặc biệt là khu vực ven đô thị, ngoại thành, khi chưa đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà nước, cộng đồng và cá nhân liên quan.
Sau 5 năm triển khai quy hoạch điểm dân cư nông thôn theo Luật Xây dựng, Đảng và Chính phủ đã nhận thấy có nhiều vấn đề bất cập nảy sinh, việc lập quy hoạch nông thôn phát triển bền vững đáp ứng những nhiệm vụ, yêu cầu mới đối với sự phát triển đất nước ngày trở nên cấp bách, phát triển song song đối với quy hoạch đô thị.
Quy hoạch nông thôn cần phải có cái nhìn toàn diện hơn như vấn đề quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, các điểm công nghiệp làng nghề truyền thống cần được tập trung và bảo vệ môi trư ng chứ hông đơn thuâmf chỉ có quy hoạch điểm dân cư nông thôn. Chính vì thế Nghị quyết số 24/2008/NQ-CP ngày 28/10/2008 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X ra đời nhằm đáp ứng những yêu cầu trên.
II.2.2.4. Thông tư 09/2010/TT-BXD c a Bộ Xây dựng ngày 04/8/2010 về Quy định lập nhiệm vụ, đồ án quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới
[13]
Tại Điều 5 quy định về ”Nội dung quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới” gồm có: phân tích đánh giá hiện trạng về điều kiện tự nhiên, kinh tế, ax hội, định hướng phát triển không gian, phân khu sản xuất, xác định quy mô, cơ cấu, ranh giới sử dụng đất, hệ thống công trình dông cộng cấp xã, mạng lưới hạ tầng kỹ thuật, các dự án ưu tiên đầu tư...về cơ bản đã quy định tại Chương IV, mục 2, Thông tư 07/2008/TT-BXD
nhưng ở đây được quy định cụ thể hơn. Quy định mới của Thông tư này đã bổ sung thêm vấn đề bảo vệ môi trường và các công trình phục vụ cho sản xuất.
Tuy nhiên, Thông tư 09/2010/TT-BXD chưa quy định mức độ áp dụng quy hoạch nông thôn mới đối với các xã ven đô , ngoại thành hay chỉ áp dụng đối với các xã thuộc khu vực nông thôn thuần túy, ít chịu tác động của quá trình đô thị hóa. Nếu áp dụng quy hoạch nông thôn mới vào quy hoạch các xã ngoại thành thì mối quan hệ giữa khu vực nội thành và ngoại thành chưa được đề cập đầy đủ. Vấn đề mạng lưới giao thông kết nối gữa nội thành và ngoại thành, nghĩa trang đô thị, các công trình kỹ thuật đầu mối, kho bãi phục vụ chưa được quy định cụ thể. Bên cạnh đó vấn đề bảo tồn làng nghề truyền thống tập trung gắn với quy hoạch nông thôn mới nhằm cỉa tạo môi trường sống tại khu vực này cũng cần được quy định trong thông tư.
II.2.2.5. Thông tư liên tịch 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC c a 3 Bộ NNPTNT, KHĐT, TC ngày 13/4/2011 Hướng dẫn Quyết định 800/QĐ-TTg về mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2011[14].
Tại điều 7 khoản 1 và 2 về Quy hoạch nông thôn mới của xã:
1. Nội dung quy hoạch nông thôn mới gồm:
a) Quy hoạch sử dụng đất bố trí dân cư và hạ tầng công cộng theo chuẩn nông thôn mới.
b) Quy hoạch sử dụng đất sản xuất nông nghiệp (bao gồm: Trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp,ngư nghiệp), đất cho sản xuất công nghiệp - dịch vụ và hạ tầng phục vụ sản xuất èm theo.
2. Yêu cầu c a quy hoạch:
a) Quy hoạch hạ tầng (giao thông, th y lợi, điện); quy hoạch sản xuất nông nghiệp, công nghiệp - dịch vụ c a xã phải phù hợp với quy hoạch c a vùng (huyện hoặc liên xã).
b) Trên cơ sở các bản đồ thực trạng đã có (trong trư ng hợp hông có bản đồ địa hình thì sử dụng bản đồ địa chính), căn cứ vào yêu cầu các quy chuẩn mới về hạ tầng (do các Bộ liên quan ban hành), yêu cầu mới về phát triển dân cư, phát triển công nghiệp, sản xuất nông nghiệp hàng hóa và hạ tầng phục vụ sản xuất… hi quy hoạch, phải điều chỉnh lại cho phù hợp.”
Trong thông tư quy định quy hoạch nông thôn mới bao gồm quy hoạch sử dụng đất bố trí dân cư, hạ tầng công cộng và đất sản xuất nông nghiệp. Điều này có nghĩa là quy hoạch điểm dân cư nông thôn cùng với đất sản xuất nông nghiệp. Trong khi Luật Xây dựng quy định quy hoạch các điểm dân cư nông thôn và không tính đến quy hoạch đất sản xuất nông nghiệp, vậy các quy hoạch khu vực ngoại thành hiện nay theo Thông tư liên tịch hay Luật Xây dựng? Đây chính là điểm bất cập, chồng chéo và bất hợp lý hiện nay. Đối với xã khu vực ngoại thành ven đô thị hiện nay, quy hoạch hạ tầng không chỉ riêng giao thông, thủy lợi, điện, mà còn có cấp nước, thoát nước, cây xanh, chiếu sáng, thu gom xử lý rác thải, nghĩa trang đô thị và hạ tầng xã hội phải phù hợp với các huyện hoặc xã, ngoài ra còn phải liên kết chặt chẽ với quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết khu vực nội thành.
Thêm một điểm nữa Thông tư 26/2011 liên tịch giữa 3 Bộ mà không có vai trò của Bộ Xây dựng được xác định trong Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị, vậy là vừa chồng chéo, vừa thiếu trong hệ thống văn bản hiện nay.
II.2.2.6. Thông tư liên tịch số 13/2011/TTLT-BXD-BNNPTNT-BTN&MT c a 3 Bộ XD, NNPTNT, TN&MT ngày 27/10/2011 về Quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch nông thôn mới trên địa bàn xã[15].
Điều 8 mục 3: Nội dung định hướng quy hoạch chung trên địa bàn xã, bao gồm quy hoạch không gian toàn thể (khu vực sản xuất, hệ thống thôn, bản và điểm dân cư mới, khu vực trung tâm xã, quy hoạch sử dụng đất) và quy hoạch mạng lưới công trình hạ tầng trên địa bàn xã. Trong thông tư này đã có cái nhìn toàn diện hơn về quy hoạch đối với khu vực nông thôn. Tuy nhiên vẫn chưa chỉ ra được phạm vi, mức độ áp dụng quy hoạch nông thôn mới đến đâu. Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định hay thay thế thông tư nào, khu vực các xã ven đô, ngoại thành có áp dụng quy hoạch nông thôn mới không?
Vậy cả Thông tư liên tịch 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC và Thông tư liên tịch số 13/2011/TTLT-BXD-BNNPTNT-BTN&MT đều nêu về quy hoạch nông thôn mới là sự chồng chéo cần sớm được giải quyết.
II.2.2.7. Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12[4]
Trong Mục 3 về lập đồ án Quy hoạch đô thị chỉ ra rằng đối với đồ án quy hoạch chung đô thị trực thuộc Trung ương, đô thị trực thuộc tỉnh là thành phố, thị xã, quy định “đồ án quy hoạch chung phải thể hiện rõ hu vực nội thị và các hu vực dự kiến phát triển”. Trong khi quy hoạch thị trấn và quy hoạch chung đô thị mới thì không quy định, điều này đồng nghĩa với việc các khu vực dự kiến phát triển thị trấn có thể không cần thể hiện hoặc xem nhẹ. Thị trấn là nơi trung tâm của huyện cũng là nơi khu vực nông thôn nhất, như vậy việc thể hiện rõ khu vực dự kiến phát triển sẽ giúp cho việc khai thác sử dụng các nguồn tài nguyên hiệu quả hơn đặt biệt trong sử dụng đất nông nghiệp. Nếu một số thị trấn lớn, thuộc các đô thị đặc biệt như Thị trấn Đông Anh, Sóc Sơn, Ứng Hòa, Văn Điển... đồ án quy hoạch chung không thể hiện rõ các khu vực dự kiến phát triển thì cần xem xét lại và điều chỉnh.
Đối với đồ án quy hoạch phân khu được quy định trong điều 29 “Nội dung đồ án quy hoạch phân hu bao gồm việc xác định chức năng sử dụng cho từng hu đất;
nguyên tắc tổ chức hông gian, iến trúc cảnh quan cho toàn hu vực lập quy hoạch;
chỉ tiêu về dân số, sử dụng đất, hạ tầng kỹ thuật đối với từng ô phố; bố trí công trình hạ tầng xã hội phù hợp với nhu cầu sử dụng; bố trí mạng lưới các công trình hạ tầng kỹ thuật đến các trục đư ng phố phù hợp với các giai đoạn phát triển c a toàn đô thị”, vậy vấn đề đặt ra ở đây là khu vực ven đô thị có cần xác định những yếu tố trên không, hay chỉ quan tâm khu vực nội thị. Khu vực ven đô thị trong quá trình đô thị hóa, nông dân đang dần hết đất thay vào đó là những khu công nghiệp, khu đô thị mới. Vùng ven đô cũng là nơi có số lượng lớn công nhân lao động, học sinh, sinh viên sinh sống, làm việc và học tập gây ra sự quá tải về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Bên cạnh giải quyết việc làm cho nông dân bị thu hồi đất thì vấn đề tổ chức không gian sống, kiến trúc cảnh quan cho khu vực ngoại thành là rất cấp bách không kém gì khu vực nội thành.
Đối với quy hoạch chi tiết đô thị được quy định trong điều 30 “Nội dung đồ án quy hoạch chi tiết bao gồm việc xác định chỉ tiêu về dân số, hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật và yêu cầu tổ chức hông gian, iến trúc cho toàn hu vực quy hoạch; bố trí công trình hạ tầng xã hội phù hợp với nhu cầu sử dụng; chỉ tiêu sử dụng đất và yêu cầu về kiến trúc công trình đối với từng lô đất; bố trí mạng lưới các công trình hạ tầng kỹ thuật đến ranh giới lô đất; đánh giá môi trư ng chiến lược”. Thực tế hiện nay hạ