CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT
1.5. Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm soát chi tiêu công từ ngân sách nhà nước
* TạiSing-ga-po: Quản lý ngân sách theo kết quả
Năm 1996, một khuôn khổ toàn diện “Quản lý ngân sách theo kết quả” trong chương trình cải cách “Dịch vụ công thế kỷ 21” nhằm đưa dịch vụ công của Xing- ga-po “Đúng hẹn trong tương lai” (Being in time for the future) được chính thức áp dụng. Trụ cột chính hỗ trợ cách thức quản lý theo kết quả đó là “Bản đồ chiến lược của toàn bộ Chính phủ”. Bản đồ này cho phép Chính phủ tập trung vào những mục tiêu tổng thể, chỉ ra ưu tiên quan trọng nhất và sự phối hợp đồng bộ giữa các Bộ và tổ chức. Bản đồ cũng chỉ ra các nguồn lực cần thiết để hướng tư duy và hành động của các Bộ tới kết quả phát triển chung. Đây được xem là khuôn khổ tương đối đồng bộ để quản lý nguồn nhân lực theo cách tiếp cận hệ thống nhằm đạt được kết quả.
Cũng trong lần cải cách cơ bản này, Chính phủ nhấn mạnh đến sự thay đổi trong cung cấp dịch vụ công trong mối quan hệ mật thiết với cải cách tài chính công. Các tổ chức công được phép hoàn toàn tự chủ như một tổ chức độc lập theo mô hình gần giống như doanh nghiệp (Autonomous Agencies) về quản lý con người và tài chính, điều chỉnh theo sự thay đổi của môi trường trong nước và quốc tế.
Nguồn lực phân bổ theo các kết quả đầu ra và các mục tiêu hoạt động đãđược thiết lập thay vì đầu vào. Bằng cách kết nối ngân sách với kết quả đầu ra, các tổ chức công được quyền tự chủ cao hơn và linh hoạt hơn trong sử dụng nguồn lực, nhưng cũngbị ràng buộc cao hơn về trách nhiệm giải trình đối với kết quả. Ví dụ: tổ chức có thể chuyển ngân sách sang năm sau nếu chưa sử dụng hết ngân sách phân bổ (giới hạn trong phạm vi dưới 5% số phân bổ đầu năm) hoặc quyết định phân bổ và chi tiêu cho ngân sáchđầu tư và thường xuyên.
Nhằm tránh tình trạng ngân sách có trong dự toán nhưng không được sử dụng, những tổ chức công nào chi tiêu không đạt 95% so với số phân bổ đầu năm thì trong năm ngân sách tiếp theo ngân sách của họ sẽ bị giảm xuống nhằm phản ánh chính xác nhu cầu thực của tổ chức.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Để đo lường kết quả đầu ra, Bộ Tài chính không áp đặt chỉ số kết quả đầu ra và chỉ số hoạt động cho các Bộ và tổ chức công. Các Bộ phải tự xây dựng các bộ chỉ số thích hợp với tổ chức sau đó chính những thông tin kết quả mà họ xây dựng sẽ được dùng trong khi thảo luận ngân sách với Bộ Tài chính và đánh giá kết quả hoạt động. Công cụ “Thẻ báo cáo” được sử dụng rộng rãi nhằm “đo lường” sự hài lòng của người dân đối với các dịch vụ công, đối với toàn bộ hoạt động của Chính phủvà của từng Bộ. Khái niệm “ Cổ tức hiệu suất” được đưa vào thực hiện nếu các Bộ muốn đề xuất thêm các chỉ tiêu mới. Để đánh giá một cách công bằng về chi phí và kết quả đạt được của các tổ chức công, Bộ Tài chính cũng dần dần đưa vào áp dụng kế toán dồn tích bên cạnh việc sử dụng kế toán tiền mặt.
Tóm lại: để tăng cường “giá trị tiền thuế của nhân dân” Chính phủ đã liên tục tìm kiếm công nghệ quản lý theo kết quả hiện đại trên thế giới và từng bước cụ thể hóa một cách sang tạo và thực tế của Xing-ga-po. Nền tảng cơ bản của quá trìnhđổi mới vẫn là đảm bảo kỷ luật tài khóa và trách nhiệm giải trình của các Bộ trong việc sử dụng tiền công.
* Tại Hàn Quốc:
Năm 1961, Luật Quản lý ngân sách đã có những quy định để điều chỉnh việc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí. Đến nay Luật Quản lý ngân sách Hàn Quốc đã qua 25 lần sửa đổi, bổ sung nhằm cụ thể hóa hơn các quy định, đảm bảo tính công khai, minh bạch, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan chức năng để nâng cao hiệu quả thực thi Luật.
Các văn bản hướng dẫn triển khai của Chính phủ, Bộ Tài chính cũng đãđưa ra các quy định cụ thể nhằm kiểm soát ngay từ khâu phân bổ ngân sách đảm bảo tập trung, không dàn trải. Theo đó, việc bố trí ngân sách cho hoạt động của các cơ quan nhà nước phải gắn với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị. Công tác lập dự toán kinh phí hàng năm được xác định là khâu quan trọng. Các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào hệ thống định mức chi tiêu quy định tại Luật quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp để xây dựng dự toán cho ngành, đơn vị mình. Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm tra, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm giải trình để
Trường Đại học Kinh tế Huế
làm rõ từng nội dung, đồng thời chịu trách nhiệm cá nhân trong khâu tổ chức thực hiện dự toán bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả.
Đối với việc bố trí kinh phí NSNN cho các chương trình, dự án, cơ quan, đơn vị chủ trì thực hiện phải thuyết minh làm rõ mục tiêu, lợi ích về kinh tế - xã hội và những tác động ảnh hưởng đến các vấn đề khác có liên quan để có căn cứ bố trí kinh phí thực hiện. Việc giám sát thực hiện được chú trọng đến công tác giải ngân để đảm bảo theo đúng kế hoạch, hàng năm có đánh giá kết quả của chương trình, dự án so với mục tiêu đã đề ra. Trường hợp giải ngân chậm hoặc kết quả không đạt được mục tiêu sẽ bị cắt giảm kinh phí, thậm chí dừng thực hiện chương trình, dự án kém hiệu quả. Nếu kiểm soát tốt việc thực hiện các chương trình, dự án như trên, ngoài ý nghĩa tiết kiệm còn chống được tình trạng lãng phí kinh phí NSNN.
Ngoài ra, trong tổ chức thực hiện, việc tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị, đồng thời có chế tài xử lý triệt để các hành vi vi phạm trong thực hiện quy trình lập, phân bổ, quản lý, sử dụng NSNN là giải pháp quan trọng cho việc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí.
Để đạt được mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả trong chi NSNN, Hàn Quốc có các giải pháp cụ thể như sau:
Một là, đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả trong thực hiện. Tuy nhiên trong từng thời kỳ, từng giai đoạn cụ thể sẽ căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội để đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu tiết kiệm khác nhau. Ví dụ:
Trong giai đoạn từ năm 2006 –2009, do khủng hoảng tài chính thế giới, bất ổn của nền kinh tế làm cho an ninh tài khóa của Hàn Quốc bị đe dọa, chính sách tiết kiệm tập trung vào rà soát, cắtgiảm những chương trình, dự án kém hiệu quả; tăng cường giám sát chi thường xuyên của các cơ quan nhà nước, theo đó một số định mức về tiêu chuẩn đi công tác bằng máy bay của các cấp lãnhđạo, việc sử dụng xe ô tô, chế độ tiếp khách được điều chỉnh thấp hơn so với trước đây.
Hai là, Bộ Tài chính phối hợp với các cơ quan chuyên môn xây dựng hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định tại Luật quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp. Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cụ thể hóa các định mức, tiêu
Trường Đại học Kinh tế Huế
chuẩn, chế độ để thực hiện tại cơ quan, đơn vị mình. Trường hợp chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng vẫn đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là tiết kiệm; trường hợp chi vượt hoặc chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng không đảm bảo thực hiện nhiệm vụ được xem là lãng phí.Đây chính là căn cứ để các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát việc thực hiện chi tiêu ngân sách.
Ba là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm các hoạt động của cơ quan nhà nước, theo đó hàng năm sẽ đánh giá, chấm điểm đối với từng chương trình, dự án để xem xét tính hiệu quả và việc chi tiêu kinh phí NSNN cho các hoạt động.
Đối với các dự án lớn, sử dụng nhiều vốn NSNN, sẽ thành lập Ban quản lý dự án; với những dự án có tính đặc thù về kỹ thuật, công nghệ (công nghệ thông tin, kiến trúc, xây dựng…) sẽ có những yêu cầu về giám sát việc sử dụng vốn riêng.
Công tác giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN của các dự án này căn cứ vào tính hợp lý, hợp lệ của các khoản chi tiêu, mức chi tiêu trước đó cũng như định mức, tiêu chuẩn, chế độ theo quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Bốn là, xây dựng hệ thống kế toán ngân sách, thực hiện trên máy tính (DBAS) cho phép theo dõi quá trình chi tiêu ngân sách của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách từ trung ương đến địa phương theo thời gian. Như vậy, có thể quản lý chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả, trên cơ sở đó đưa ra các phân tích và điều hành chính sách hợp lý, tức thời.
Năm là, cơ quan tài chính, cơ quan kiểm travà kiểm toán quốc gia (BAI) thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán thường xuyên liên tục. Với khẩu hiệu “Kiểm tra, kiểm toán công bằng, xã hội công bằng”, BAI có quyền lực rất lớn trong công tác kiểm tra, kiểm toán không chỉ đối với các khoản chi tiêu ngân sách mà cả đối với các hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN. Các mô hình toán kinh tế, hệ thống phần mềm quản trị và rất nhiều kênh thông tin khác nhau, cho phép cơ quan này hoạt động hiệu quả (riêng trong năm 2011 đã phát hiện và xử lý 1.710 vụ việc vi phạm liên quan đến sử dụng NSNN không hiệu quả, gây lãng phí).
Trường Đại học Kinh tế Huế
Vai trò giám sát của người dân cũng được đề cao thông qua quyền đề xuất các sáng kiến, giải pháp, kiến nghị với các cơ quan nhà nước trong việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí. Để thực hiện được điều này, Hàn Quốc có cơ chế khen thưởng rõ ràng đối với những giải pháp được chấp thuận.
Sáu là, xử lý nghiêm các vi phạm liên quan đến việc sử dụng NSNN lãng phí.
Theo đó xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra vi phạm; tuỳ theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
* Tại Cộng hòa Pháp:
- Tổ chức Kế toán công tại các đơn vị, tổ chức có nguồn vốn ngân sách: Chuẩn chi viên chính là thủ trưởng các đơn vị, chuẩn chi viên cấp hai có thể được chỉ định theo thể thức quy định trong các văn bản cơ sở. Mỗi đơn vị có một bộ phận kế toán chính đứng đầu là viên chức kế toán viên công phụ trách công tác kế toán. Kế toán viên công được bổ nhiệm theo quy định, do Bộ trưởng Bộ Ngân sách Pháp và Bộ chủ quản đồng ký. Kế toán viên công phải có đủ tư cách là kế toán viên chính tại đơn vị hành chính sự nghiệp. Các kế toán viên cấp hai được chỉ định theo các thể thức quy định theo các thể thức quy định trong các văn bản tổ chức cơ sở. Những người là kế toán viên công hoặc viên chức cấp hai ủy quyền phải được chuẩn chi viên chấp nhận. Khi chuẩn chi viên yêu cầu kế toán viên công chi trả, kế toán viên công có trách nhiệm kiểmsoát và thực hiện khoản chi nếu đủ điều kiện.
Kế toán viên công sẽ từ chối chấp thuận, tạm ngừng chi trả do những nguyên nhân không có đủ kinh phí, không có giải trình về dịch vụ đã thực hiện, không đúng mục đích chi, thiếu nguồn vốn, thiếu kiểm ấn của kiểm soát viên tài chính nếu kiểm ấn này là bắt buộc. Trong trường hợp từ chối yêu cầu, kế toán viên công báo cáo ngay cho Tổng cục Tài chính công thuộc Bộ Ngân sách Pháp.
- Trách nhiệm của chuẩn chi viên và kế toán viên công: Chuẩn chi viên là chuẩn thu viên và chuẩn chi viên thực hiện quyết định việc hoạt động thu chi. Họ xác nhận quyền của các tổ chức công, thanh toán các việc thu, cam kết và thanh toán chi ngân sách. Chuẩn chi viên bao gồm chuẩn chi viên chính và chuẩn chi viên
Trường Đại học Kinh tế Huế
cấp hai. Họ có thể ủy quyền hoặc có thể làm thay khi vắng mặt hoặc gặp trở ngại.
Các Bộ trưởng là các chuẩn chi viên chính về thu chi ngân sách chung. Về các khoản thu, chuẩn chi viên phát hành lệnh thu nhằm đảm bảo thu ngân sách cho nhà nước. Họ thông báo các lệnh thu này cho các kế toán viên công chịu trách nhiệm thu. Về các khoản chi, chuẩn chi viên phát hành phát hành lệnh chi tiền có kèm theo các chứng từ cần thiết, đến các toán viên chịu trách nhiệm chi.
Kế toán viên công là những người duy nhất được giao nhiệm vụ nhận quản lý và thực hiện các lệnh thu do các chuẩn thu viên giao cho, thu hồi các khoản cho vay được xác nhận theo hợp đồng; chi trả các khoản chi đủ điều kiện chi; quản lý các quỹ và chứng khoán mà các tổ chức công có quyền sở hữu hoặc được ủy thác; bảo quản các chứng từ giải trình các hoạt động nghiệp vụ và các tài liệu kế toán; giữ sổ sách kế toán của nhiệm sở kế toán do họ điều khiển.
Về kiểm soát các khoản chi thì tư cách của chuẩn chi viên hay người được ủy quyền, tính khả dụng của kinh phí, việc phân bổ chính xác các khoản chi theo các mục có liên quan tùy theo tính chất và mục đích của các khoản chi đó.
Trường Đại học Kinh tế Huế