CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG SỰ PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TẠI VIỆT NAM
2.2. THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CSTK VÀ CSTT TẠI VIỆT NAM
2.2.1. Thực trạng điều hành CSTK
2.2.1.1. Tổng quan CSTK tại Việt Nam những năm qua.
Từ sau khủng hoảng tài chính thế giới giai đoạn 2007 - 2008, các CSTK của Chính phủ đã có những thay đổi rõ rệt, Chính phủ đã thực hiện các biện pháp quyết liệt nhằm chống suy giảm kinh tế, ổn định vĩ mô. Giải pháp chủ yếu được áp dụng là CSTK mở rộng, gồm các gói kích cầu khác nhau: Gói kích cầu thứ nhất được triển khai trị giá 1 tỷ USD (17.000 tỷ đồng) nhằm hỗ trợ lãi suất cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ; Gói kích cầu thứ hai, với tổng nguồn vốn khoảng 8 tỷ USD, hỗ trợ lãi suất trung và dài hạn nhằm kích cầu đầu tư, phát triển sản xuất. Mặc dù nguồn thu (thu từ nội địa, thu từ xuất nhập khẩu) đều được cải thiện và tương đối ổn định, song các gói kích cầu làm tỷ lệ bội chi ngân sách trong giai đoạn này tiếp tục tăng cao (bình quân 5,17% trên 5% theo khuyến cáo của các tổ chức tài chính quốc tế).
Những CSTK này đã đem lại thành tựu đáng kể: Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực gắn với quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Vốn đầu tư công, nhất là đầu tư từ nguồn NSNN (NSNN) và trái phiếu Chính phủ (TPCP) được bố trí tập trung hơn, ưu tiên tập trung cho các công trình dự án quan trọng, cấp thiết, sớm hoàn thành, đưa nhanh vào sử dụng để phát huy hiệu quả, khắc phục một phần tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, thất thoát, lãng phí; đã tập trung xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) và thanh toán vốn ứng trước; tăng cường quyền tự chủ, chủ động đi đôi với tăng cường trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc phê duyệt dự án đầu tư, lựa chọn danh mục và phân bổ vốn cho từng dự án cụ thể theo đúng các mục tiêu,
định hướng phát triển; phân bổ vốn đầu tư bảo đảm tính công khai, minh bạch. Cơ chế phân bổ vốn đầu tư từng bước được thực hiện theo kế hoạch trung hạn, tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động trong việc bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên phù hợp với tình hình thực tế.
2.2.1.2. Tình hình thu – chi Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2013 - 2017
Trong giai đoạn này, Chính phủ ban hành một loạt những văn bản quy định, Nghị quyết nhằm điều hành CSTK hợp lý, hiệu quả. Cụ thể:
Năm 2015, các quy định pháp luật tài chính ngân sách mới được ban hành như Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) 2015, Luật Phí và lệ phí 2015,…; Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về Chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững. Theo đó, phấn đấu hoàn thành thắng lợi mục tiêu tổng quát và các mục tiêu cụ thể của Nghị quyết đến năm 2020, bảo đảm cân đối ngân sách tích cực, giữ vững an ninh tài chính quốc gia.
Năm 2017 là năm đầu tiên triển khai nhiều nghị quyết của Trung ương. Cụ thể, ngay từ đầu năm 2017, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 1/1/2017 về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển Kinh tế - xã hội và dự toán NSNN; Nghị quyết 70/NQ-CP ngày 3/8/2017 những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công; Chỉ thị 14/CT-TTg về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thúc đẩy tăng trưởng ngành, lĩnh vực nhằm thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế và nhiệm vụ tài chính NSNN. Cùng với đó là việc triển khai thực hiện các kế hoạch 5 năm giai đoạn 2016 - 2020 như: Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế, Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia, Kế hoạch đầu tư công trung hạn… với trọng tâm là nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động và sức cạnh tranh của nền kinh tế, thực hiện cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm bảo bền vững nền tài chính quốc gia.
Theo đó, CSTK năm 2017 được thực hiện theo hướng thận trọng, chặt chẽ, tiếp tục tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho phát triển, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia gắn với đột phá chiến lược.
Về thu NSNN:
Những năm gần đây, thủ tục hành chính thuế, hải quan được cải cách đáng kể.
Chỉ số cải cách hành chính có sự cải thiện rõ rệt; đã rà soát, đơn giản hóa thủ tục hành chính thuế, hải quan; rút ngắn số giờ nộp thuế. Báo cáo môi trường kinh doanh 2017 của Ngân hàng Thế giới cho thấy năm 2016 Việt Nam tiếp tục tăng 9 bậc so với năm 2015 và xếp hạng 82/190 nền kinh tế nhờ sự cải thiện của 5 chỉ số: Tiếp cận điện năng (tăng 5 bậc), bảo vệ nhà đầu tư nhỏ (tăng 31 bậc), nộp thuế (11 bậc), thương mại quốc tế (15 bậc).
Những kết quả này là nhờ nỗ lực cải cách trong việc nâng cao vai trò của các cổ đông trong quản trị công ty, trách nhiệm của ban điều hành, đơn giản hóa thủ tục khai thuế và nộp thuế, thực hiện thủ tục hải quan điện tử…
Tính đến hết năm 2015, số giờ nộp thuế giảm còn 117 giờ (vượt so với mức mục tiêu 121,5 giờ đã được đề ra trong Nghị quyết số 19-2016/NQCP); thực hiện chuẩn hóa và ban hành quyết định sửa đổi, bổ sung 46/70 quy trình, quy chế (bao gồm cả quy trình, quy chế nội bộ); cắt giảm 63 thủ tục hành chính và đơn giản hóa 262 thủ tục hành chính về thuế nội địa; ban hành mới 23 thủ tục, thay thế 128 thủ tục, bãi bỏ 84 thủ tục.
Mở rộng áp dụng nộp thuế điện tử trên phạm vi cả nước. Với 98,95% số doanh nghiệp đã thực hiện khai thuế qua mạng đang thuộc diện quản lý thuế nội địa. Dự kiến đến hết năm 2016, số giờ nộp thuế trung bình còn 110 giờ.
Cơ chế một cửa quốc gia (NSW) và kết nối kỹ thuật cơ chế một cửa ASEAN (ASW) đã chính thức thực hiện từ tháng 9/2015; hệ thống VNACCS/ VCIS áp dụng trên tất cả các chi cục, cục hải quan, qua đó giảm thời gian thông quan hàng hóa, thúc đẩy hoạt động xuất nhập khẩu.
Về tổng thu NSNN, nhìn chung, trong thời gian qua, thực tế thu NSNN đều vượt kế hoạch đặt ra so với dự toán và có xu hướng giảm dần qua các năm, từ 10,33% năm 2014 xuống 5,9% năm 2017. Điều đó chỉ rõ Chính phủ ngoài việc phân tích, đề ra ngân sách dự toán phù hợp với thực tế đồng thời đã có những phương án thích hợp trong CSTK để đạt được mục tiêu đã đề ra.
Biểu đồ 2.4: Tình hình thực hiện thu NSNN so với dự toán giai đoạn 2013 – 2017
(Nguồn: Bộ Tài chính) Năm 2013, thu NSNN thực tế và dự toán chênh lệch không đáng kể. Thu NSNN 828.35 tỷ đồng, vượt 1,5% (12.348 tỷ đồng) dự toán, chủ yếu do tăng thu từ dầu thô và tăng thu tiền sử du ̣ng đất. Nếu không kể các khoản thu đặc thù, không nằm trong dự toán đầu năm 55.597 tỷ đồng, thu NSNN năm 2013 là 772.751 tỷ đồng, chỉ đạt 94,7% dự toán. Nguyên nhân là do thực hiện các chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế theo Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 của Chính phủ làm giảm thu khoảng 5.176 tỷ đồng; thực hiện các chính sách thuế mới có hiệu lực từ 01/7/2013 làm giảm thu năm 2013 khoảng 2.412 tỷ đồng; kinh tế trong nước tăng trưởng đạt 5,42% so với năm 2012, chưa đạt kế hoạch đề ra (5,5%) và thấp hơn định hướng tăng trưởng của Chính phủ khi xây dựng dự toán (6-6,5%); hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn.
Năm 2014, nguồn thu tăng 3% so với năm 2013, chủ yếu nhờ đóng góp của thu nội địa tăng 4%. Trong thu nội địa, thu từ DN Nhà nước và DN có vốn đầu tư nước ngoài tăng cao nhất, tương ứng 15% và 5%. Thu xuất nhập khẩu tăng 14%. Do tăng thu nên tỉ lệ thâm hụt ngân sách so với GDP giảm so với 2013 nhưng vẫn tương đối cao.
816 782.7 911.1 1014.5 1212.18
828.35 863.52 996.87 1101.38 1,283.20
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2013 2014 2015 2016 2017*
Tổng thu NSNN
Thu NSNN Dự toán (nghìn tỷ VND)Thu NSNN dự toán Thu NSNN Thực tế (nghìn tỷ VND)Thu NSNN thực tế
Năm 2015, dự toán thu NSNN là 911,1 nghìn tỷ đồng, thực hiện cả năm đạt 996,87 nghìn tỷ đồng, vượt 9,4% so với dự toán, tăng 15,4% so với thực hiện năm 2014. Nổi bật nhất là hoạt động xuất nhập khẩu cả năm 2015 tăng đáng kể, với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu đạt 327,7 tỷ USD, tăng 10% so với năm 2014, trong đó:
kim ngạch xuất khẩu là đạt 162,1 tỷ USD, tăng 7,9%; kim ngạch nhập khẩu đạt 165,6 tỷ USD, tăng 12%. Nhờ có tăng trưởng mạnh mẽ về kim ngạch xuất nhập khẩu, kết hợp với những sửa đổi, bổ sung về cơ chế, chính sách, tăng cường hỗ trợ về thủ tục thông quan điện tử, cơ chế thông quan một cửa... đồng thời tăng cường công tác quản lý thu trong lĩnh vực hải quan nên đã cơ bản bù đắp được số phải thu từ hoạt động xuất nhập khẩu do tác động của giá dầu giảm sâu so với dự toán. Thu ngân sách gặp khó khăn trong năm 2015 do nhiều dòng thuế nhập khẩu tiếp tục bị cắt giảm theo cam kết trong các FTA của Việt Nam và giá nhập khẩu giảm (đặc biệt là với xăng dầu).
Năm 2016, thu NSNN vượt 8,6% so với dự toán. Trong đó, theo phân cấp hiện hành, không kể số vượt thu viện trợ ghi thu - ghi chi cho các dự án, ngân sách trung ương giảm khoảng 396 tỷ đồng so dự toán; thu ngân sách địa phương vượt khoảng 82,39 nghìn tỷ đồng so dự toán, không kể thu tiền sử dụng đất thì vượt 41,3 nghìn tỷ đồng so dự toán. Nổi bật trong năm là thu cân đối từ hoạt động xuất, nhập khẩu đạt 173,3 nghìn tỷ đồng, tăng 0,8% so dự toán; trên cơ sở: tổng số thu từ hoạt động XNK đạt 271,3 nghìn tỷ đồng, tăng 0,5% so dự toán; hoàn thuế GTGT 98 nghìn tỷ đồng, bằng 100% dự toán. Thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt được kết quả nêu trên nhờ hoạt động xuất nhập khẩu tăng trưởng cao hơn dự báo (kim ngạch xuất khẩu tăng 9,0%, kim ngạch nhập khẩu tăng 5,2%, kim ngạch xuất nhập khẩu chịu thuế tăng 8,8% so năm 2015), kết hợp với triển khai quyết liệt các giải pháp quản lý thu, góp phần tăng thu cho NNN từ lĩnh vực này so với dự toán.
Theo Bộ Tài chính, tính đến đầu giờ chiều ngày cuối năm 2017 (31/12/2017), tổng thu ngân sách Nhà nước đạt gần 1,3 triệu tỷ đồng, vượt dự toán Quốc hội giao tới 5,9%. Số liệu thống kê của Kho bạc cho thấy chỉ riêng Cục Thuế Hà Nội, thu ngân sách đạt gần 191.000 tỷ đồng, vượt dự toán pháp lệnh gần 2% nên đã góp phần quyết định vào việc hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách của ngành tài chính.
Việc hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách năm này còn có sự đóng góp tích cực của ngành hải quan. Trong bối cảnh thuế nhập khẩu bị cắt giảm mạnh theo các cam kết hội nhập nhưng ngành hải quan vấn thu đạt gần 297.000 tỷ đồng, vượt hơn 4,2% so với chỉ tiêu được giao, qua đó giúp cho Ngân sách Trung ương có thêm 12.000 tỷ đồng. Theo Bộ Tài chính, một trong những nguyên nhân quan trọng khiến tổng thu ngân sách năm nay vượt chỉ tiêu pháp lệnh là nhờ sự đóng góp tích cực của khu vực kinh tế tư nhân và đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, việc thanh tra kiểm tra cũng đã giúp tăng thu trên 17.000 tỷ đồng và giúp cho việc thu hồi nợ đọng thuế đạt kết quả cao.
Về chi NSNN:
Tổng chi NSNN có xu hướng tăng dần cả về dự toán và thực hiện trong giai đoạn 2013 - 2017. Nếu năm 2013, dự chi ngân sách dưới một nghìn tỷ thì từ năm 2014 trở đi, con số này đã vượt ngưỡng một nghìn tỷ và tăng lên đáng kể qua các năm. Trong đó, chi thường xuyên vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất từ 65 – 75% tổng chi ngân sách. Mặc dù đã được Chính phủ định hướng và chỉ đạo sát sao, tuy nhiên thực tế chi ngân sách vẫn không tránh khỏi vượt quá dự toán.
Biểu đồ 2.5: Tình hình thực hiện chi NSNN so với dự toán giai đoạn 2013 – 2017
(Nguồn: Bộ Tài chính)
978 1006.7 1147.1 1273.2 1390.48
1277.71 1087.52 1262.87 1360 1457.2
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
2013 2014 2015 2016 2017*
Tổng chi NSNN
Chi NSNN Dự toán (nghìn tỷ VND)Chi NSNN dự toán Chi NSNN Thực tế (nghìn tỷ VND)Chi NSNN thực tế
Trong một vài năm trở lại đến 2014, NSNN tỏ ra có tính kỷ luật thấp trong khống chế chi thường xuyên. Lương được điều chỉnh hàng năm để bù đắp sức mua gây ra méo mó trên thị trường lao động trong khi cắt giảm biên chế không có tiến triển rõ ràng. Chi thường xuyên vẫn là hạng mục lớn nhất trong chi ngân sách (với tỷ lệ 71%). Gánh nặng trả nợ những năm này cũng gia tăng do sự đáo hạn của những khoản nợ ngắn hạn trong 2-3 năm trước. Chính vì vậy, chi trả nợ tăng cao nhất trong các khoản chi, đồng thời, các khoản chi đầu tư phát triển buộc bị cắt giảm. Ngân sách đang phải dồn nhiều nguồn lực hơn cho các khoản chi tiêu ngắn hạn, đánh đổi tiềm năng tăng trưởng trong trung và dài hạn.
Năm 2015, dự toán chi cân đối NSNN là 1.147,1 nghìn tỷ đồng. Ước thực hiện chi NSNN cả năm đạt 1.262,87 nghìn tỷ đồng, tăng 10,1% so dự toán. Trong đó:
Chi đầu tư phát triển vượt 21,5% so dự toán, chủ yếu do tăng giải ngân vốn ODA theo Nghị Quyết của Quốc hội (30 nghìn tỷ đồng); Chi trả nợ và viện trợ vẫn đảm bảo thanh toán đầy đủ, kịp thời nghĩa vụ nợ đến hạn theo cam kết; Chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính vượt 1,7% so dự toán. Công tác quản lý, điều hành ngân sách đã đảm bảo các nhu cầu chi theo dự toán đã được Quốc hội quyết định và xử lý kịp thời các nhiệm vụ cấp thiết phát sinh: khắc phục hậu quả hạn hán và thiệt hại do bão lũ gây ra; đảm bảo kinh phí cho công tác quốc phòng, an ninh, an sinh xã hội; đồng thời, Chính phủ đã xuất cấp 108 nghìn tấn gạo dự trữ quốc gia để cứu trợ, cứu đói cho nhân dân và hỗ trợ cho học sinh vùng khó khăn.
Thực hiện chi NSNN năm 2016 đạt 1.360 nghìn tỷ đồng, bằng 106,8% so dự toán. Trong đó, chiếm tỷ trọng cao nhất vẫn là chi thường xuyên chiếm 77,9% tổng chi NSNN, đảm bảo các nhu cầu chi theo dự toán đã được Quốc hội quyết định và xử lý kịp thời các nhiệm vụ cấp thiết phát sinh. Bên cạnh đó, đã thực hiện xuất cấp trên 155 nghìn tấn gạo để cứu trợ, cứu đói cho nhân dân và hỗ trợ học sinh vùng khó khăn.
Theo số liệu của Bộ Tài Chính, đến ngày 31/12/2017, các nhiệm vụ chi thường xuyên đã cơ bản thực hiện xong theo dự toán, chi đầu tư phát triển nguồn ngân sách Nhà nước đạt khoảng 75,9% dự toán. Bội chi ngân sách năm 2017 là hơn 174 nghìn
tỷ đồng, bằng 3,48% GDP, trong phạm vi dự toán Quốc hội và là mức bội chi ngân sách thấp nhất trong 10 năm qua.
Bội chi NSNN:
Trong vài năm trở lại đây, tình hình bội chi ngân sách đã được cải thiện đáng kể, bội chi ngân sách giảm liên tiếp từ năm 2013 – 2017 từ 6,6% xuống còn 3,48%.
Biểu đồ 2.6: Bội chi Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2013 – 2017
(Nguồn: Bộ Tài chính) Bội chi NSNN giảm mạnh là do sự phục hồi của nguồn thu từ dầu thô và từ hoạt động xuất nhập khẩu. Đây là tín hiệu tương đối tốt cho tình hình thu chi ngân NSNN trong giai đoạn tiếp theo.
2.2.1.3. Công nợ Chính phủ
Dù được đánh giá là tương đối an toàn trong hầu hết các khung phân tích về nợ công, tuy nhiên nghĩa vụ trả nợ vẫn đang là một thách thức với ngân sách.
6.6
5.69 5.71 4.95
3.48
0 1 2 3 4 5 6 7
2013 2014 2015 2016 2017*
Bội chi NSNN (%GDP)
Biểu đồ 2.7 : Dư nợ công (%/GDP) giai đoạn 2013 – 2017
(Nguồn: Bộ Tài chính) Nợ công Việt Nam ước đạt khoảng 54,2% GDP năm 2013 và tăng liên tiếp trong 2 năm, đến năm 2015 đạt 64% GDP. Tuy nhiên, nợ công có xu hướng giảm nhẹ khi giảm liên tục trong hai năm sau xuống còn 62,6% GDP (2017). Tốc độ tăng nợ công cũng đang có xu hướng giảm dần; giai đoạn 2011-2015, tăng trưởng nợ công trung bình đạt 18,4%, năm 2016 tăng 15% và năm 2017 là 9%.
Dư nợ nước ngoài giảm từ trên 50% xuống còn 45,2% từ năm 2013 đến năm 2017 chủ yếu do các khoản vay mới là trái phiếu Chính phủ bằng VND. Tuy nhiên, phần lớn TPCP trong những năm qua có kỳ hạn ngắn (1-3 năm), cán cân ngân sách trong tình trạng thâm hụt kéo dài dẫn đến tình trạng áp lực đảo nợ tăng dần.
Trong năm 2014, nghĩa vụ trả nợ xấp xỉ 25% tổng thu ngân sách và tăng lên 31% vào năm 2015. Lượng tiền vay đảo nợ được ước tính trong khoảng 70-99 nghìn tỷ VND vào năm 2014 và tăng lên khoảng 135 nghìn tỷ VND vào năm 2015.
Việc tiết chế chi tiêu ngân sách được đặt lên trên chi tiêu đầu tư phát triển, trong khi chi thường xuyên không có dấu hiệu được kiểm soát chặt.
Tính đến hết tháng 6/2017, có 810 chương trình dự án đang triển khai với số vốn ODA và vốn vay ưu đãi còn lại chưa giải ngân khoảng 21,167 tỷ USD. Số vốn này sẽ giải ngân theo tiến độ hiệp định từ nay đến hết năm 2026, tuy nhiên sẽ tập trung khối lượng lớn vào giai đoạn 2017 - 2020 là 17,485 tỷ USD. Để bảo đảm giải
54.2
60.3
64
63.6
62.6
48 50 52 54 56 58 60 62 64 66
2013 2014 2015 2016 2017
Dư nợ công (%/GDP)