CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG SỰ PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TẠI VIỆT NAM
2.2. THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CSTK VÀ CSTT TẠI VIỆT NAM
2.2.2. Thực trạng điều hành CSTT
2.2.2.1. Mục tiêu CSTT tại Việt Nam giai đoạn 2013 - 2017
Luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010 quy định: “CSTT quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra”.
Từ năm 2013 trở lại đây, NHNN đã lựa chọn mục tiêu kiềm chế, kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô là mục tiêu xuyên suốt, chủ đạo cho điều hành CSTT quốc gia. Cụ thể:
Về mục tiêu cuối cùng, duy trì lạm phát thấp không chỉ trong ngắn hạn mà cả mục tiêu duy trì lạm phát ổn định trong trung và dài hạn.
Trước những khó khăn mà nền kinh tế Việt Nam phải đối diện, NHNN đã triển khai quyết liệt các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường. Mục tiêu này hoàn toàn phù hợp với mục tiêu kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, vì kiểm soát tốt lạm phát không chỉ được thể hiện ở tỷ lệ lạm phát thấp mà còn hạn chế tình trạng thiểu phát. Hơn nữa, ổn định KTVM đòi hỏi sự cải thiện, phục hồi từ chính hệ thống DN đang gặp phải khó khăn, gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, thực hiện tái cấu trúc nền kinh tế nhằm củng cố nền tảng cho tăng trưởng bền vững trong tương lai.
Việc lựa chọn được mục tiêu cuối cùng phù hợp với bối cảnh KTVM là tiền đề quan trọng cho việc triển khai lựa chọn các mục tiêu trung gian, hoạt động cũng như sử dụng các công cụ CSTT của NHNN.
Về mục tiêu trung gian, NHNN kiểm soát chặt chẽ lượng cung ứng tiền tệ, dần hướng vào mục tiêu lãi suất thị trường phù hợp với diễn biến lạm phát, thị trường tiền tệ và góp phần tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất kinh doanh.
Giai đoạn 2013 - 2017, NHNN tiếp tục thông báo chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng đối với từng tổ chức trên cơ sở đánh giá tình hình hoạt động và khả năng mở rộng tín dụng lành mạnh. Mặc dù tốc độ tăng trưởng tổng phương tiện thanh toán và tín dụng vẫn được đưa ra trong Chỉ thị điều hành CSTT hàng năm nhưng thực tế điều hành cho thấy, các chỉ tiêu này thường xuyên được điều chỉnh cho phù hợp với khả năng của hệ thống tổ chức tín dụng (TCTD) và nền kinh tế.
Trong suốt năm 2017, NHNN tiếp tục kiểm soát tổng phương tiện thanh toán và tín dụng chặt chẽ, gắn với nâng cao chất lượng tín dụng hơn so với giai đoạn trước nhằm kiểm soát lạm phát theo mục tiêu đề ra.
Về mục tiêu hoạt động, NHNN kiểm soát chặt chẽ lượng tiền cơ sở thông qua nghiệp vụ thị trường mở và tái cấp vốn. NHNN lựa chọn chỉ tiêu hoạt động là lượng tiền cơ sở để kết nối giữa các công cụ của CSTT với mục tiêu trung gian. Từ năm 2013 đến 2017, mối quan hệ giữa tăng trưởng tiền cơ sở và tăng trưởng cung tiền là tương đối ổn định so với giai đoạn trước. Điều này xuất phát từ sự ổn định của diễn biến lượng tiền cơ sở thông qua việc điều hành thận trọng, linh hoạt nghiệp vụ thị trường mở và tái cấp vốn.
Bám sát diễn biến KTVM và hướng tới thực hiện các mục tiêu CSTT, NHNN đã chủ động điều hành các công cụ CSTT nhằm ổn định thị trường tiền tệ, bảo đảm thanh khoản của các TCTD, kiểm soát tốt các mục tiêu trung gian.
2.2.2.2. Các công cụ CSTT
Với những mục tiêu cụ thể đã được xác định cho giai đoạn này, các công cụ CSTT đã được sử dụng linh hoạt và đồng bộ.
a. Hạn mức tín dụng
Hạn mức tín dụng là một trong những công cụ hành chính rất ít nơi trên thế giới còn áp dụng hiện nay. Thay vào đó, tuỳ thuộc vào khả năng và quyết định riêng của từng ngân hàng dựa trên cơ sở năng lực của họ.
Tại Việt Nam, từ năm 1994, NHNN thực hiện HMTD cho 4 NHTM quốc doanh. Sau đó, việc áp dụng HMTD được mở rộng sang NHTM cổ phần và các chi nhánh ngân hàng nước ngoài lớn nhằm hạn chế tốc độ cho vay, để kiểm soát lạm phát. Trong điều kiện thị trường thứ cấp chưa phát triển, NHNN chưa thể sử dụng thị trường mở để kiểm soát sự gia tăng tổng phương tiện thanh toán, thì việc sử dụng công cụ này là cần thiết.
Tuy nhiên, do bản chất của HMTD là công cụ điều hành mang tính hành chính, can thiệp trực tiếp và chỉ được phân bổ đối với một số NHTM, nên phần nào hạn chế tính công bằng trong cạnh tranh. Đồng thời, HMTD cũng không được điều chỉnh một cách linh hoạt theo tín hiệu thị trường, đã làm ảnh hưởng đến việc đáp ứng nhu cầu về vốn cho nền kinh tế. Do đó, đến năm 1998, Ngân hàng Nhà nước đã quyết định không sử dụng HMTD như là một công cụ thường xuyên trong điều hành CSTT, mà chỉ dùng khi cần hạn chế sự gia tăng tín dụng nhanh chóng, dẫn tới nguy cơ lạm phát cao.
Sau hơn 13 năm được dỡ bỏ, đến năm 2011, công cụ HMTD lại được NHNN Việt Nam sử dụng trong điều hành. Năm 2013, mặc dù lạm phát đã được kiểm soát khá ổn định, nhưng NHNN vẫn tiếp tục duy trì sử dụng công cụ HMTD. Theo Chỉ thị 01/CT-NHNN, ngày 31/01/2013 về tổ chức thực hiện CSTT và đảm bảo hoạt động ngân hàng an toàn, hiệu quả năm 2013, thì mức tăng trưởng tín dụng không quá 12% so với năm 2012.
Trong giai đoạn này, NHNN vẫn áp dụng HMTD cho từng NHTM dựa trên năng lực, sức khỏe của từng ngân hàng cũng như mục tiêu tín dụng toàn ngành mỗi năm. Theo đó, có ngân hàng được cấp hạn mức tín dụng 10%, có ngân hàng được cấp hạn mức tín dụng 20-30%. Thông thường, hạn mức này sẽ được NHNN đưa ra vào đầu năm và sẽ có thể điều chỉnh cho từng ngân hàng vào giữa năm, sau khi có kết quả kinh doanh 6 tháng.
Trên thực tế, kể từ thời điểm được tái áp dụng, công cụ HMTD lại tỏ ra không hiệu quả. Năm 2013, cầu tín dụng dự báo không có nhiều đột biến, do nền kinh tế vẫn phải đối mặt với rất nhiều khó khăn và hai nút thắt lớn nhất là nợ xấu, hàng tồn kho vẫn chưa được xử lý dứt điểm, nên các ngân hàng cũng không mạo hiểm chạy đua tăng trưởng tín dụng. Các ngân hàng đang tập trung vào việc tái cơ cấu hệ thống để đảm bảo phát triển bền vững. Vì thế, việc NHNN giao HMTD cao nhất là 12% đối với hầu hết các NHTM có sức khỏe và tốc độ tín dụng tăng trưởng tốt trong năm 2012, thực sự là không cần thiết và không đúng thời điểm. Cơ quan quản lý nhà nước nên để họ tự cân đối trên cơ sở khả năng huy động vốn, xử lý nợ xấu, mục tiêu quản trị ngân hàng…
b. Ấn định lãi suất
NHNN chủ trương điều hành lãi suất theo hướng hài hòa với diễn biến lạm phát, tình hình kinh tế vĩ mô và diễn biến thị trường tiền tệ, ngoại hối, đồng thời cân đối lợi ích giữa ngân hàng - người gửi tiền - người vay, góp phần ổn định thị trường tiền tệ và hoạt động ngân hàng.
Đối với công cụ lãi suất, sau khi nền kinh tế được tự do hóa, để kiểm soát lãi suất nền kinh tế, NHNN đã sử dụng một số lãi suất định hướng thị trường, đó là: (i) Lãi suất cơ bản, do NHNN công bố hàng tháng; (ii) Lãi suất tái cấp vốn và lãi suất tái chiết khấu được hình thành làm hành lang dao động cho lãi suất thị trường liên ngân hàng; (iii) Lãi suất thị trường mở.
Thứ nhất, lãi suất tái chiết khấu và lãi suất tái cấp vốn giảm liên tục.
Bảng 2.1: Lãi suất tái chiết khấu và lãi suất tái cấp vốn 2013 – nay
STT Văn bản quy định Lãi suất tái chiết khấu
Lãi suất tái cấp vốn
Ngày áp dụng
1 643/QĐ-NHNN 6,0% _ 26/03/2013
2 1073/QĐ-NHNN 5,0% 7,0% 13/05/2013
3 496/QĐ-NHNN 4,5% 6,5% 18/03/2014
4 1424/QĐ-NHNN 4,25% 6,25% 10/07/2017
(Nguồn: SBV) Từ năm 2013 đến nay, mức lãi suất tái chiết khấu và tái cấp vốn được NHNN liên tục điều chỉnh giảm, cụ thể: lãi suất tái cấp vốn từ 6,5% xuống 4,25%/năm; lãi
suất tái chiết khấu từ 4,5% xuống 4,25%/năm; lãi suất cho vay qua đêm trong thanh toán điện tử liên ngân hàng và cho vay bù đắp thiếu hụt vốn trong thanh toán bù trừ của NHNN đối với các ngân hàng cũng giảm nhẹ từ 7,5% xuống 7,25%/năm.
Thứ hai, lãi suất cho vay ngắn hạn tối đa bằng tiền đồng (VND) cũng giảm liên tục. Năm 2013, lãi suất từ 10% giảm xuống còn 6,5%/năm vào năm 2017. Năm 2017 là đợt điều chỉnh lãi suất điều hành của NHNN sau gần ba năm không thay đổi kể từ ngày 29/10/2014. Việc giảm lãi suất này nhằm đáp ứng nhu cầu vốn phục vụ nông nghiệp, nông thôn, xuất khẩu, công nghiệp hỗ trợ, doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao trong giai đoạn nửa cuối năm 2017 về sau.
Bảng 2.2: Quy định lãi suất cho vay ngắn hạn (VND) tối đa của NHNN Thông tư/Quyết định Ngày
ban hành Lãi suất Đối tượng cho vay TT 10/2013/TT-NHNN 10/5/2013 10% NNNT, hàng xuất khẩu,
DNNVV, công nghiệp hỗ trợ TT 16/2013/TT-NHNN 27/06/2013 9%
NNNT, hàng xuất khẩu, DNNVV, công nghiệp hỗ trợ, CNC
QĐ 499/QĐ-NHNN 17/03/2014 8%
NNNT, hàng xuất khẩu, DNNVV, công nghiệp hỗ trợ, CNC
QĐ 2713/QĐ-NHNN 29/10/2014 7%
NNNT, hàng xuất khẩu, DNNVV, công nghiệp hỗ trợ, CNC
QĐ 1425/QĐ-NHNN 07/07/2017 6,5%
NNNT, hàng xuất khẩu, DNNVV, công nghiệp hỗ trợ, CNC
(Nguồn: SBV) Trong Chỉ thị 01/CT-NHNN ngày 10/1/2017 về tổ chức thực hiện CSTT và đảm bảo hoạt động ngân hàng an toàn, hiệu quả năm 2017, NHNN đã định hướng
“điều hành lãi suất phù hợp với diễn biến KTVM, lạm phát và thị trường tiền tệ nhằm ổn định mặt bằng lãi suất; trên cơ sở khả năng kiểm soát lạm phát, ổn định thị trường ngoại tệ, phấn đấu giảm lãi suất cho vay”.
Theo đó, để hỗ trợ giảm chi phí hoạt động cho DN, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế theo chủ trương của Chính phủ và trên cơ sở đánh giá thận trọng diễn biến lạm phát có chiều hướng tăng chậm và trong khả năng kiểm soát, ngày
10/07/2017, NHNN đã quyết định giảm 0,25%/năm các mức lãi suất điều hành, giảm 0,5%/năm lãi suất cho vay ngắn hạn tối đa đối với các lĩnh vực ưu tiên. Đồng thời, chỉ đạo các TCTD tiếp tục chủ động triển khai đồng bộ các biện pháp tiết kiệm chi phí, nâng cao hiệu quả hoạt động để tạo điều kiện giảm lãi suất cho vay.
Đến cuối năm 2017, mặt bằng lãi suất cho vay đối với các lĩnh vực ưu tiên ở mức: Ngắn hạn từ 6% đến 6,5%/năm, trung và dài hạn từ 8% đến 10,5%; Đối với sản xuất kinh doanh thông thường, khoảng 6,8 đến 9% đối với ngắn hạn và 9,3%
đến 11% đối với trung và dài hạn. Dư nợ tín dụng tập trung vào sản xuất kinh doanh, cụ thể, với các lĩnh vực ưu tiên của Chính phủ.
Thứ ba, lãi suất trần đối với tiền gửi VND và USD giảm liên tục giai đoạn này.
Từ giữa năm 2013 đến nay, NHNN đã sử dụng trần lãi suất như một công cụ nhằm ổn định và định hướng lãi suất thị trường theo mục tiêu của NHNN.
Bảng 2.3: Quy định lãi suất tiền gửi tối đa bằng VND và USD của NHNN
Thông tư/Quyết định
Ngày ban hành
Lãi suất (%/năm)
VND USD
TG KKH và KH dưới 1 tháng
KH từ 1 tháng - 6
tháng
Đối với tổ chức (trừ TCTD, chi
nhánh NH nước ngoài)
Đối với cá nhân
TT
08/2013/TT- NHNN
25/03/2013
2%
TT
14;15/2013/TT- NHNN
27/06/2013
1,2%/ 7% 0,25% 1,25%
QĐ 497;
498/QĐ- NHNN
17/03/2014
1% 6% 0,25% 1%
QĐ
2172;2173/QĐ- NHNN
28/10/2014
1% 5,5% 0,25% 0,75%
QĐ 1938/QĐ-
NHNN 25/09/2015 0% 0,25%
QĐ 2589/QĐ-
NHNN 17/12/2015 0% 0%
(Nguồn: Tổng cục thống kê)
Từ năm 2013 đến 2015, NHNN đã 4 lần điều chỉnh trần lãi suất VND giảm liên tục xuống còn 1% với tiền gửi KKH và KH dưới 1 tháng; 5,5% với tiền gửi KH 1 – 6 tháng. Đồng thời giảm lãi suất tiền gửi USD của tổ chức và cá nhân xuống mức thấp nhất là 0% vào cuối năm 2015.
Thời gian qua, trần lãi suất huy động được điều hành linh hoạt phù hợp với diễn biến thị trường tiền tệ và tình hình thực tế của từng TCTD: (i) NHNN đã quy định trần lãi suất ở mức hợp lý, phù hợp với kỳ hạn, điều chỉnh đồng bộ phù hợp với các mức lãi suất điều hành; (ii) Trần lãi suất huy động đã được dỡ bỏ từng phần nhưng mặt bằng lãi suất vẫn ổn định, kỷ luật thị trường được thiết lập. Cụ thể, đầu tháng 6 năm 2012, NHNN bỏ quy định trần lãi suất huy động đối với kỳ hạn từ 12 tháng trở lên. Đến cuối tháng 6/2013, NHNN tiếp tục bỏ quy định trần lãi suất đối với kỳ hạn từ 6 tháng đến 12 tháng; (iii) Mức trần lãi suất từng bước ấn định ở mức hợp lý tạo sự linh hoạt tạo điều kiện cho tổ chức tín dụng linh hoạt áp dụng quy định trần lãi suất.
Tác động lớn nhất của việc điều hành lãi suất linh hoạt và quyết liệt trên là mặt bằng lãi suất đã giảm với tốc độ chóng mặt. Từ năm 2013 đến nay, lãi suất huy động đã giảm 7-10%/năm. Lãi suất đã không còn là cản trở đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp và người dân.
Đặc biệt, mặc dù lãi suất huy động giảm mạnh nhưng người dân vẫn yên tâm gửi vào các TCTD. Thực tế này cho thấy gửi tiền tiết kiệm vẫn là đầu tư an toàn và hiệu quả nhất hiện nay so với các kênh đầu tư khác.
Việc thực hiện linh hoạt các giải pháp điều hành của NHNN giúp mặt bằng lãi suất huy động được giữ ổn định, qua đó giảm sức ép lên lãi suất cho vay, cải thiện tình trạng lạm phát.
c. Tỷ giá hối đoái
Đối với công tác quản lý điều hành tỷ giá hối đoái, NHNN tiếp tục điều hành chính sách tỷ giá chủ động, dẫn dắt thị trường nhằm mục tiêu duy trì tỷ giá ổn định, tạo niềm tin của công chúng vào giá trị của đồng nội tệ.
Trong giai đoạn 2013-2014, bằng những công cụ tỷ giá đã được NHNN điều hành nhất quán và linh hoạt và mang lại thành công trên thị trường ngoại hối, qua
đó duy trì sự ổn định tỷ giá VND/ USD, thị trường ngoại hối, chống “đô la hóa”. Cụ thể: (i) NHNN đã chủ đô ̣ng và tự tin trong điều hành nhịp nhàng chính sách tỷ giá
và thị trường ngoại hối; Chủ động đưa ra những cam kết mạnh mẽ trong điều hành chính sách ổn định tỷ giá để thể hiện quyết tâm của cơ quan điều hành, ổn định tâm lý thị trường và định hình kỳ vọng về tỷgiá của công chúng; (ii) NHNN đã chủ động thực hiện điều chỉnh giảm lãi suất trong những tháng cuối năm đã góp phần tháo gỡ khó khăn, giảm áp lực chi phí vay vốn của các DN và hộ dân, qua đó hỗ trợ tăng tổng cầu của nền kinh tế; đồng thời phối hợp giữa điều hành lãi suất và tỷ giá hướng tới đảm bảo lợi ích nắm giữ đồng nội tệ; (iii) Chênh lệch giữa tỷ giá chính thức và
tỷ giá trên thi ̣ trường tự do vẫn tiếp tục duy trì khoảng cách thu he ̣p là dưới 50 VND/1USD.
Có thể thấy, trong năm 2015, nhằm thực hiện Nghị quyết 01 của Chính phủ ban hành ngày 3/1/2015, theo đó NHNN chịu trách nhiệm trong việc điều hành CSTT đồng thời phải phối hợp chặt chẽ với CSTK để chủ động hơn trong công tác kiểm soát lạm phát theo mục tiêu kế hoạch đã đề ra, bảo đảm duy trì bền vững, lâu dài sự phát triển của nền kinh tế trong nước. NHNN vẫn đang nỗ lực hết mình để đảm bảo thực hiện đồng bộ các biện pháp và công cụ chính sách để duy trì tỷ giá và thị trường ngoại tệ trên mặt bằng giá mới ổn định hơn, giúp cho các doanh nghiệp tránh gặp phải những rủi ro do bị ảnh hưởng của biến động tỷ giá hối đoái. Đến cuối năm, ngày 31/12/2015, NHNN đã ban hành Quyết định 2730/QĐ-NHNN về việc công bố tỷ giá trung tâm của VND với USD, tỷ giá tính chéo của VND với một số ngoại tệ khác. Tỷ giá trung tâm được xác định trên cơ sở tham chiếu diễn biến tỷ giá bình quân gia quyền trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, diễn biến tỷ giá trên thị trường quốc tế của một số đồng tiền của các nước có quan hệ thương mại, vay, trả nợ, đầu tư lớn với Việt Nam, các cân đối KTVM, tiền tệ và phù hợp với mục tiêu CSTT. Cách thức điều hành tỷ giá mới này cho phép tỷ giá biến động linh hoạt hàng ngày theo diễn biến cung cầu ngoại tệ trong nước, biến động thị trường thế giới nhưng vẫn bảo đảm vai trò quản lý của NHNN theo định hướng điều hành CSTT.
Năm 2016, NHNN đã ban hành chính sách điều hành tỷ giá mới theo hướng linh hoạt nhằm đáp ứng những yêu cầu từ bối cảnh thương mại và đầu tư quốc tế,