CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG SỰ PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TẠI VIỆT NAM
2.2. THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CSTK VÀ CSTT TẠI VIỆT NAM
2.2.3. Thực trạng phối hợp CSTK và CSTT
Cơ sở pháp lý chính thức và quan trọng nhất cho sự phối hợp CSTK và CSTT tại Việt Nam là Luật NHNN Việt Nam (2010) và Luật Ngân sách Nhà nước (2015).
Cụ thể, Luật Ngân sách Nhà nước có quy định Bộ Tài chính có nhiệm vụ và quyền hạn “chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm, các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách, trình Chính phủ; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm quyền.” (Điều 26 - Luật NS, 2015); NHNN Việt Nam có nhiệm vụ “phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng và triển khai thực hiện phương án vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước.” và “tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ” (Điều 28 - Luật NSNN, 2015).
Đặc biệt là các thông tư liên bộ giữa Bộ Tài chính và NHNN từng giai đoạn, chẳng hạn: “Quy chế về phối hợp công tác và trao đổi thông tin” đã được ký kết vào ngày 29/2/2012 giữa BTC và NHNN cũng đề cập tới cả cơ chế phối hợp trong điều hành chính sách thường xuyên. Quy chế này tập trung vào 5 nội dung: (i) Phối hợp xây dựng và điều hành CSTK, CSTT, (ii) Phối hợp trong việc phát triển các thị trường tài chính và công tác thanh tra, giám sát hoạt động của các thị trường này, nhằm đảm đảm bảo tính liên thông và phát triển an toàn, bền vững; (iii) Phối hợp trong việc quản lý thuế, hải quan qua hệ thống ngân hàng; (iv) Phối hợp trong lĩnh vực hợp tác quốc tế thông qua việc chia sẻ thông tin và thống nhất quan điểm; (v) Phối hợp trong nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng kiến thức nghiệp vụ, đảm bảo phù hợp với nhu cầu của hai cơ quan. Các quy chế phối hợp đã tạo nên khung phối hợp CSTT và CSTK một cách toàn diện.
Quyết định số 1317/QĐ-TT về phê duyệt Đề án cải cách cơ chế phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô đã được ban hành ngày 6/8/2013. Trong đó đề cập tới vấn đề đảm bảo phối hợp nhịp nhàng, hiệu quả, thống nhất, thường xuyên, liên tục và có hệ thống giữa các Bộ, cơ quan liên quan trong toàn bộ quá trình xây dựng, ban hành, triển khai thực hiện và đánh giá các cơ chế, chính sách, giải pháp,
biện pháp quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô, nhất là các CSTK, tiền tệ, tín dụng, đầu tư, thương mại, giá cả và các chính sách khác liên quan.
Ngoài ra, các cơ quan gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN, Bộ Tài chính, Bộ Công thương cũng đã ban hành Quy chế Phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô vào ngày 2/12/2014,. Việc tăng cường phối hợp trong điều hành chính sách vĩ mô được chú trọng nhằm tăng cường tính thống nhất, hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế vĩ mô, ứng phó kịp thời hiệu quả với các biến động kinh tế - xã hội trong và ngoài nước trong từng thời kỳ, thực hiện mục tiêu tái cấu trúc nền kinh tế, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, hướng đến phát triển bền vững.
Có thể thấy, việc phối hợp CSTK và CSTT luôn được sự quan tâm từ các cơ quan chuyên trách, được thống nhất và quy định qua các văn bản hướng dẫn, chỉ đạo.
2.2.3.2. Những khía cạnh phối hợp CSTK và CSTT
a. Phối hợp thực hiện mục tiêu vĩ mô và sử dụng công cụ chính sách giai đoạn 2013 - 2017
Trong cả giai đoạn 2013 – 2017, mục tiêu được đặt lên hàng đầu là ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ doanh nghiệp.
Trong năm 2013, khi nền kinh tế rơi vào tình trạng suy giảm, sự phối hợp của CSTK và CSTT nhằm hướng đến những giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường và giải quyết nợ xấu. CSTK và CSTT đều có những bước thay đổi khá linh hoạt nhằm phù hợp với thực tế. CSTT có bước nới lỏng thận trọng khi điều chỉnh giảm các mức lãi suất điều hành cũng như lãi suất thị trường nhằm thúc đẩy tăng trưởng tín dụng, giúp phục hồi tăng trưởng kinh tế. Cùng với đó, CSTK cũng được điều hành nới lỏng theo hướng giảm thuế, miễn thuế và gia hạn thuế với doanh nghiệp.
Đồng thời, việc hỗ trợ tháo gỡ khó khăn cho DN được thực hiện bằng cách tiếp tục hạ mặt bằng lãi suất tín dụng phù hợp với mức giảm của lạm phát; các biện pháp hỗ trợ, đơn giản hóa thủ tục cho vay và tăng tín dụng đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn, DN vừa và nhỏ, DN sản xuất hàng xuất khẩu, DN công nghiệp hỗ trợ.
CSTK được điều hành theo hướng chặt chẽ, tiết kiệm triệt để. Tập trung thực hiện các giải pháp về NSNN, đản bảo thực hiện nhiệm vụ thu, chi theo dự toán đã được Quốc hội quyết định. Đồng thời đẩy mạnh phát triển đa dạng hóa thị trường trái phiếu theo hướng tăng cường các công cụ nợ có kỳ hạn dài. Bên cạnh đó, CSTT đi theo hướng kiểm soát tăng trưởng cung tiền và tín dụng, điều hành tỷ giá linh hoạt, điều hành lãi suất theo tín hiệu lạm phát và thị trường…. Cùng lúc đó, CSTK được vận hành theo hướng giảm, giãn, miễn thuế; tăng hiệu quả đầu tư công và vay nợ nước ngoài…
Những nỗ lực phối hợp này đã góp phần quan trọng cho ổn định KTVM, giúp tăng trưởng kinh tế ở mức bình quân khu vực (5-6%); giúp kiểm soát lạm phát (dù vẫn còn cao so khu vực), đồng thời góp phần lành mạnh cán cân thanh toán.
Giai đoạn 2014 – 2015, CSTK và CSTT tiếp tục được điều hành hướng đến mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô. NHNN đã thực hiện đồng bộ các giải pháp theo đúng chỉ đạo của Chính phủ và Nghị quyết của Quốc hội, đồng thời việc điều chỉnh linh hoạt các công cụ cCSTT như giảm mặt bằng lãi suất cho vay, ổn định tỷ giá, đảm bảo thanh khoản hệ thống TCTD, góp phần kiểm soát lạm phát, tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất kinh doanh, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế một cách hợp lý. Cùng với đó, CSTK được điều hành chặt chẽ, triệt để tiết kiệm. Chính sách thu tiếp tục được điều chỉnh theo hướng tăng cường tiềm lực tài chính cho DN thông qua việc giảm bớt nghĩa vụ thuế, tạo thêm nguồn lực cho DN tái đầu tư và sản xuất kinh doanh. Chính sách chi ngân sách được điều hành chặt chẽ, thực hiện phân bổ có hiệu quả các nguồn lực. Trong hai năm này, nền kinh tế phục hồi đáng kể, tốc độ tăng trưởng tăng liên tục, lên 6,68% (năm 2015), lạm phát cũng được kiểm soát tương đối tốt và tăng trưởng tín dụng tăng, thị trường ngoại tệ ổn định.
Năm 2016, kinh tế thế giới và trong nước vẫn phục hồi chậm và tiềm ẩn nhiều yếu tố khó lường, đặt ra nhiều thách thức trong điều hành kinh tế vĩ mô. Mục tiêu đề ra từ đầu năm là kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý. NHNN đã điều hành đồng bộ các công cụ, giải pháp CSTT để điều tiết tiền tệ hợp lý, đảm bảo các chỉ tiêu tiền tệ, tín dụng tăng theo đúng định
hướng đề ra; nỗ lực ổn định lãi suất thị trường, trong bối cảnh lạm phát tăng trở lại, tín dụng tăng ngay từ đầu năm, nhu cầu phát hành TPCP lớn, kỳ hạn dài. NHNN đã chủ động điều tiết tiền tệ, cho phép thanh khoản của hệ thống dư thừa, lãi suất thị trường liên ngân hàng ở mức thấp, qua đó tạo điều kiện ổn định lãi suất huy động, giảm sức ép lên lãi suất cho vay nhưng không gây áp lực tăng lạm phát. Đồng thời, chỉ đa ̣o các TCTD cân đối vốn để duy trì ổn đi ̣nh lãi suất huy động, tiết giảm chi phí, nâng cao hiê ̣u quả kinh doanh để có điều kiê ̣n giảm lãi suất cho vay; điều chỉnh tỷ lệ nguồn vốn ngắn hạn để cho vay trung dài hạn giảm dần theo lộ trình đã góp phần giảm sức ép lên lãi suất đối với các TCTD. Nhờ các biện pháp đồng bộ như trên, mặt bằng lãi suất được giữ ổn định, một số TCTD trên cơ sở cân đối nguồn vốn đã giảm lãi suất cho vay hỗ trợ cho hoạt động sản xuất kinh doanh. Như vậy, năm 2016, trong bối cảnh còn nhiều khó khăn, thách thức, CSTT đã có đóng góp quan trọng trong việc kiểm soát lạm phát cơ bản ở mức ổn định, ổn định kinh tế vĩ mô, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý; đồng thời việc điều hành các công cụ và giải pháp CSTT của NHNN là đồng bộ, phù hợp với bối cảnh và mục tiêu.
Năm 2017, NHNN chủ trương CSTT phối hợp chặt chẽ với CSTK và các chính sách kinh tế vĩ mô khác: Chủ động điều hành đồng bộ, linh hoạt các công cụ CSTT nhằm ổn định thị trường tiền tệ, tạo thuận lợi cho quá trình tái cơ cấu thị trường chứng khoán và thị trường vốn, ổn định thị trường ngoại tệ, kiểm soát tốc độ tăng tổng phương tiện thanh toán, tăng trưởng tín dụng theo định hướng đề ra. Trong đó chủ yếu tập trung: Điều hành linh hoạt nghiệp vụ thị trường mở phù hợp với diễn biến thị trường, tình hình vốn khả dụng của TCTD và mục tiêu CSTT, hỗ trợ ổn định thị trường tiền tệ và ngoại tệ; Thực hiện cho vay tái cấp vốn với khối lượng, lãi suất và thời hạn hợp lý đối với TCTD để hỗ trợ thanh khoản, cho vay theo các chương trình đã được Chính phủ phê duyệt, hỗ trợ nguồn vốn giải quyết nợ xấu, tái cơ cấu các TCTD; Điều hành lãi suất phù hợp với diễn biến kinh tế vĩ mô, lạm phát và thị trường tiền tệ nhằm ổn định mặt bằng lãi suất; trên cơ sở khả năng kiểm soát lạm phát, ổn định thị trường ngoại tệ, phấn đấu giảm lãi suất cho vay; Tiếp tục điều hành tỷ giá theo hướng linh hoạt trên cơ sở tham chiếu diễn biến trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, diễn biến tỷ giá trên thị trường quốc tế, các cân đối kinh tế
vĩ mô, tiền tệ và phù hợp với mục tiêu CSTT; Tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về các sản phẩm phái sinh nhằm tạo điều kiện cho TCTD đa dạng và phát triển các sản phẩm, dịch vụ tài chính cho khách hàng.
b. Phối hợp thị trường tiền tệ và thị trường tài chính (Trái phiếu Chính phủ) Kể từ thời điểm áp dụng đến nay, công cụ NVTTM luôn tỏ ra hiệu quả và được sử dụng thường xuyên. Việc phát hành TPCP thông qua thị trường TPCP chuyên biệt một mặt bù đắp thiếu hụt ngân sách, mặt khác cung cấp thêm hàng hóa cho NVTTM, góp phần đa dạng hóa danh mục công cụ nợ cho NVTTM.
Trong giai đoạn 2013 - 2017, thị trường trái phiếu đã từng bước đóng vai trò là một kênh huy động vốn quan trọng cho ngân sách để đầu tư phát triển, mở rộng sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, bản thân thị trường chưa phát triển bền vững khi vẫn phụ thuộc vào hệ thống ngân hàng, một số nhân tố của thị trường chưa được hoàn thiện (thiếu cơ chế cho vay trái phiếu, nhà tạo lập thị trường với đầy đủ quyền và nghĩa vụ như thông lệ quốc tế), hệ thống nhà đầu tư chưa đa dạng. Trong khi đó, việc để kênh tín dụng ngân hàng cung cấp phần lớn nguồn vốn tín dụng trung và dài hạn cho nền kinh tế, trong khi đến 80% tổng nguồn vốn huy động của hệ thống này là nguồn vốn ngắn hạn đã tạo ra những áp lực về rủi ro hoạt động của hệ thống ngân hàng và đe dọa đến sự ổn định của hệ thống tài chính. Do đó, để phát triển bền vững thị trường tài chính nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, nhiệm vụ quan trọng là phải phát triển thị trường trái phiếu cả về chiều rộng lẫn chiếu sâu để trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng và chủ yếu cho nền kinh tế, giảm bớt gánh nặng tín dụng trung hạn và dài hạn cho hệ thống ngân hàng.
Đối với TPCP và TPCP bảo lãnh, với vai trò là nòng cốt của thị trường trái phiếu, thị trường trái phiếu chính phủ đã phát triển mạnh mẽ trong giai đoạn 2013 - 2017, khối lượng phát hành đều đặn theo kế hoạch và lịch biểu phát hành công bố ra thị trường. Theo đó, khối lượng huy động vốn cho NSNN qua phát hành trái phiếu chính phủ trong giai đoạn 2013 - 2017 đạt bình quân gần 200.000 tỷ/năm, đáp ứng 55% - 65% nhu cầu huy động vốn cho cân đối ngân sách hằng năm. Trong giai đoạn này, Bộ Tài chính cũng đã thực hiện các nghiệp vụ phát hành bổ sung trái phiếu, hoán đổi trái phiếu để tăng thanh khoản trên thị trường.
Đối với thị trường trái phiếu doanh nghiệp, mặc dù phát triển nhanh so với giai đoạn 2007 - 2012 nhưng quy mô vẫn còn nhỏ, khối lượng phát hành bình quân giai đoạn này đạt 35.000 tỷ đồng/năm, tính đến cuối năm 2017 dư nợ của thị trường trái phiếu doanh nghiệp đạt khoảng 3,5% GDP.