Chương 1 ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VỆT NAM TRONG Bối CẢNH HỘI NHẬP
1.2. Mô hình tổ chức bộ máy của Ngân hàng nhà nước Việt Nam
1.2.1. Mô hình tổ chức bộ máy hiện nay của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
- 17 Vụ, Cục giúp Thống đốc NHNN thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng NHTW:
- 64 chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố.
- Các Ban Quản lý do Thống đốc NHNN thành lập để triển khai một số nhiệm vụ cụ thể: Ban Quản lý các dự án quốc tế, Ban Thanh toán, Ban Quản lý Đầu tư.
- Văn phòng đại diện tại Thành phố Hồ Chí Minh.
- Các đơn vị sự nghiệp: Thời báo Ngân hàng, Tạp chí Ngân hàng, Học viện Ngân hàng, Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, Trung tâm Thông tin tín dụng.
Thống đốc NHNN là đại diện pháp nhân NHNN và chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội về lĩnh vực mình phụ trách, v ề cơ bản, mô hình tổ chức của NHNN là mô hình tổ chức của các cơ quan Bộ, được trải trên một phạm vi địa lý rộng và tương đối cồng kềnh. Hiện nay, giúp việc Thống đốc có 6 Phó Thống đốc. Mỗi Phó Thống đốc được phân công phụ trách một mảng công việc, bao gồm một hoặc một số đơn vị có liên quan của NHNN.
Mảng công việc liên quan đến nghiên cứu chiến lược, xây dựng và điều hành CSTT, ngoại hối có các đơn vị: Vụ Chính sách Tiền tệ, Vụ Quản lý ngoại hối, Vụ Tín dụng, Sở Giao dịch, Vụ Chiến lược Phát triển ngân hàng.
Mảng công việc liên quan đến thanh tra, kiểm soát có các đơn vị: Thanh tra
Ngân hàng, Vụ Các ngân hàng, Vụ Quản lý các TCTD hợp tác và Vụ Tổng Kiểm soái.
Mảng công việc liên quan đến hoạt động thanh tóan có các đơn vị: Vụ Kế toán - Tài chính, Ban Thanh toán và Cục Công nghệ tin học ngân hàng.
Mảng công việc liên quan đến hoạt động đối ngoại: Vụ Hợp tác quốc tế.
Mảng công việc liên quan đến hành chính, hậu cần và hoạt động hỗ trợ: Văn phòng NHNN, Vụ Tổ chức cán bộ và đào tạo, Vụ Pháp chế, Cục Phát hành - kho quỹ, Cục Quản trị và Trung tâm Tin học Ngân hàng.
Các chi nhánh NHNN được lập lên theo địa giới hành chính (tỉnh, thành phổ trực thuộc trung ương) với chức năng, nhiệm vụ đổng nhất, không phụ thuộc yêu cầu quản lý tiền tệ và hoạt động ngân hàng trên địa bàn.
1.2.2. M ột sô tồn tại và bất cập của mô hình tổ chức bộ máy của Ngân hàng Nhà nước
- Vị th ế tương đối trong hệ thống bộ máy tổ chức Nhà nước: Với vị thế hiện nay của NHNN ràng buộc bởi tính đặc thù hệ thống hành chính và khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của NHNN, vì vậy, tính độc lập của NHNN chưa thể hiện được sự độc lập về tài chính, nhân ỉực và hoạt động/điều hành, chịu sự can thiệp toàn diện của Chính phủ.
- Vê chức năng, nhiệm vụ: Sự phân định không rõ ràng giữa chức năng NHTW và chức năng quản lý nhà nước mà được cụ thể hoá thành các nhiệm vụ như được quy định tại Luật NHNN dẫn đến tình trạng chồng chéo giữa các chức năng khi triển khai thực hiện. Trên thực tế, chức năng quản lý nhà nước được nhấn mạnh quá mức làm hạn chế hiệu quả thực thi các nhiệm vụ theo chức năng. Hoạt động của NHNN và CSTT chịu nhiều sự can thiệp của các cơ quan trong hộ thống hành chính.
- Vê' hệ thông quản trị, điều hành: Chưa tách bạch chức năng quản trị và chức năng điểu hành. Mô hình quản trị, điều hành hiện nay của NHNN chưa phù hợp với thông lệ quốc tế và không bảo đảm sự cân bằng lợi ích và phối hợp chính sách một cách có hiệu quả theo yêu cầu thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát và ổn định giá trị đồng
- Vê cấu trúc 10 chức bộ máy của N H N N :
+ Số lượng chi nhánh quá nhiều (64 chi nhánh, chiếm tói 709í lực lượng, lao động của toàn bộ hệ thống NHNN) và được phân bô' chủ yếu theo địa giới hành chính (cấp tỉnh, thành phố) mà không phụ thuộc vào yêu cầu quản lý tiền tệ và hoạt động ngân hàng ở từng địa phương. Cấu trúc hiện tại của NHNN rất khó cho việc phối họp xử lý công việc và ứng dụng các công nghệ ngân hàng tiên tiến.
+ Cơ cấu tổ chức của NHNN ở Trung ương khá cồng kềnh, nhiều đầu mối quản lý dẫn đến nhiều đơn vị làm cùng một số công việc có tính chãt giống nhau hoặc có quan hệ chật chẽ với nhau tạo ra sự chổng chéo về chức nãng, nhiệm vụ. Điều đáng quan tâm nhất đó là hậu quả của sự chia cắt như trên dẫn đẽn sự không gắn kết giữa chính sách tỷ giá và chính sách lãi suất; giữa điều hành thị trường nội tệ và điều hành Ihị trường ngoại tệ; giữa điều hành công cụ CSTT và kiểm soát các chỉ tiêu tiền tệ.
+Thiếu những đơn vị quan trọng, hoạt động một cách chuyên nghiệp để hỗ trợ triển khai hoạt động của NHNN theo nguyên tắc thị trường và hiện đại hoá như: Thống kê, phân tích, dự báo; cơ quan nghiên cứu, hoạch định chiến lược; phát triển hệ thống thanh toán và thị trường tiền tộ. NHNN chưa có cơ sở đào tạo để tiến hành các hoạt động đào tạo, bổi dưỡng thường xuyên cho cán bộ, cổng chức của NHNN.
1.3. Thực trạng cải cách hoạt động của ngân hàng nhà nước Việt Nam ỉ . 3.1. Xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ
Theo Luật NHNN (năm 1997), mục tiêu của CSTT là nhằm Ổn định giá trị đồng tiền, kiềm c h ế lạm phất, góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phỏng, an ninh và nâng cao đời sống của nhân dân. Như vậy, mục tiêu của CSTT cửa NHNN là rất rộng, bao gồm các mục tiêu định lượng và phi định lượng, thậm chí cả mục tiêu phi kinh tế và trong ngắn hạn hầu hết các mục tiêu khác đều xung đột với mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền và kiểm soát lạm phát.
Điểu hành c s r i ' th ể hiện qua các thời kỳ sau:
- Thời kỳ 1997-Ì998'. NHNN theo đuổi CSTT hạn chế nới lỏng hơn để ổn định tiền tộ, tăng dự trữ ngoại tộ, ổn định lãi suất, kiểm soát tỷ giá và cải thiện vị
thế cán cân thanh toán, khuyến khích xuất khẩu nhằm hạn chế tác động bất lợi của
cuộc khủng hoảne tài chính, tiền tệ Châu Á.
- Tìùri kỳ 1999-2005: Năm 1999. nền kinh lê bắt đầu rơi vào lình trạnc suy ihoái, nên những tháng đầu năm NHNN định hướng thực hiện CSTT thắt chặt để
kiểm soát lạm phát. Tuy nhiên, từ tháng 6/1999, sau 3 tháng giảm phát liên tục ò' mức - 0,7%, NHNN chuyển sang điều hành CSTT nới lỏng thận trọng nhằm hỗ trợ cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế và giảm phát. Năm 2000, MB và M2 tăng lần lượt ]à 25,1% và 38,97%, nhò' đó nền kinh tế có bước khởi sắc, đạt tốc độ lăng trưởng GDP 6,79%, nhưng nền kinh tế tiếp tục rơi vào trạng thái thiểu phát. Trong giai đoạn này, NHNN đề ra quan điểm điều hành CSTT nới lỏng, thận trọng để đảm bảo mục tiêu ổn định giá trị đổng tiền, kiểm soát lạm phát, đổng thời góp phần tăng trưởng kinh tế thông qua kích cầu nền kinh tế. Trong các năm này tăng trưởng tín dụng của hệ thống ngân hàng đạt mức khá cao, bình quân trên 25%. Cả năm 2004. chỉ số CPI tăng 9,5%, gần gấp đôi so với mục tiêu đề ra đầu năm, CSTT vẫn phải bảo đảm đáp ứng nhu cầu vốn khả dụng của hệ thống ngân hàng để bảo đảm góp phần thực hiện mục tiêu tăng Irưởng kinh tế 7,5-8%. Thực tế, tăng Irưởng tín dụng của hệ thống ngân hàng trong bối cảnh lạm phát cao năm 2004 vẫn tăng cao (27%), gần tương đương với mức năm 2003. Năm 2005, NHNN đã cung ứng khối lượng tiền lớn để mua ngoại tệ cho dự trữ ngoại tộ của Nhà nước (tăng trên 50% so năm 2004), đồng thời ổn định tỷ giá (chỉ tăng 0,86% so năm 2004), cung, cầu ngoại tộ trên thị trường ngoại hối.
Trong năm 2006 mức giá cả chung đạt 6,7% so với kế hoạch đặt ra là 8%,.
Tuy n hiên, nếu nhìn cả thời kỳ dài từ 2004 thì vấn đề chỉ số giá cả đã có những sự leo thang. Mặc dù vấn đề lạm'phát lúc này chưa bị cảnh báo bởi vì chỉ số này còn được coi là an tòan khi nó được so với tốc độ tăng trưởng kinh tế. Nhưng điểm cần chú ý ở đây là tốc độ tăng trưởng tín dụng ở mức cao kéo dài từ 2000. Để đảm bảo phát triển bền vững, tốc độ tăng trưởng tín dụng phải cân đối với tăng trưởng kinh tế, theo đó tỉ lệ tăng trưởng tín dụng chỉ nên gấp 2 hoặc 3 lần tốc độ tăng trưởng GDP.
ở các nước trong khu vực tỉ lệ này <2,5 còn ở Việt Nam luôn khỏang 5 lần. Năm 2007 là năm lượng ngoại tệ ( gồm cả đầu tư và kiều hối) đổ vào Việt Nam tãng đột biến, NHNN đã phải thực hiện vai trò người mua ngoại tộ cuối cùng ( NHNN đã mua 9 tỉ USD) để có nguồn dự trữ ngoại tệ đáp ứng nhu cầu nhập khẩu và thu hút
luồng vốn nước ngoài vào nền kinh tế. Có thể nói đây là íiiai đoạn CSTTnới lỏriỉi được ihực thi nhằm theo đuổi mục tiêu tăng Irưởng cao.
Năm 2007 là năm đánh dấu sự đảo chiều trong điều hành CSTT. Ti lệ lạm phát cao 12,67% của năm và mức độ tăng chỉ số giá cả 3% trong 3 tháng đầu năm 2008 là những thách thức lớn của nền kinh tế đối với năng lực điều hành CSTT của NHNN. Các biên pháp thắt chặt tiền tệ liên tiếp đưa ra cùng với việc xác định lại vị trí ưu tiên giữa mục tiêu kiềm chế lạm phát và tăng trưởng, theo đó mục ticu lạm phát được đặt lên hàng đầu cùng với sự điều chỉnh giảm tốc độ tăng trưởng cho phù hợp. Các công cụ của CSTT trong khỏang thời gian này là tăng tỉ lệ dự trữ bắt buộc từ 10%/năm lên 11%/ năm từ tháng 1 năm 2008. Yêu cầu các NHTM mua tín phiếu bắt buộc trị giá 20.300 tỉ đến ngày 17/3/2008, tãng lãi suất cơ bản, chiết khâu, tái cấp vốn, hạn chế cho vay chứng khóan với các Chỉ thị 03 rồi Quyết định 03 V .V ..
Những biện pháp quyết liệt đã tác động đến nền kinh té, mặc dù kéo theo những cái giá phải trả.
Các công cụ chính sách tiền tệ
Hiện nay, NHNN sử dụng các công cụ CSTT chủ yếu là DTBB, tái cấp vốn (cho vay cầm cố và chiết khấu), thị trường mở, ngoài ra NHNN sử dụng các hợp đồng hoán đổi ngoại tệ như công cụ hỗ trợ để điều hành các khối tiền, lãi suất và tỷ giá theo tín hiệu thị trường. Nguyên tắc điều hành CSTT của NHNN là dựa trên cơ sở thị trường và phương pháp điều hành CSTT dựa trên cơ sở điều tiết khối lượng tiền cung ứng.
Dự trữ bắt buộc
Trong quá trình điều hănh CSTT, công cụ DTBB chiếm vị trí là công cụ chủ yếu để giúp NHNN kiểm soát có hiệu quả khả năng tạo tiền, tăng trưởng tín dụng, khối lượng tiền cung ứng và điều tiết thị trường. Cơ chế điều hành DTBB hiện nay của NHNN tương đối ổn định và thông thoáng để hạn chê' hiệu ứng tiêu cực lên hoạt động kinh doanh của các TCTD, đồng thời điều tiết có hiệu quả khả năng tạo tiền và sự gia tăng khối lượng tiền cung ứng nhằm thực hiện mục tiêu CSTT trong từng thời kỳ.
Hạn ché của công cụ D TBB:
- DTBB tiếp tục được NHNN sử dụng như công cụ chù đạo điều hành CSTT thể hiộn năng lực điều hành CSTT dựa trên cơ sở thị trường của NHNN còn nhiều yếu kém và không phù hợp với yêu cầu mở cửa thị trường và tự do hoá tài chính.
Tăng cường sử dụng DTBB có thể tạo ra những tác dụns tiêu cực, đặc biệi là làm tăng chi phí của TCTD, sau đó là lãi suất và tỷ giá trên thị trường.
- Qui định DTBB hiện nay chưa bao trùm toàn bộ khối lượng tiền trong nền kinh tế nên hạn chế khả năng kiểm soát cung tiền của NHNN qua công cụ này.
- Tỷ lệ DTBB còn kém linh hoạt và chưa phù hợp với diễn biến thị trường.
- Việc trả lãi cho số tiền DTBB bằng VND phải duy trì trong kỳ làm tăng chi phí điều hành CSTT và làm giảm hiệu quả của công cụ DTBB.
- Cơ cấu tỷ lệ DTBB nhiều loại khác nhau và tỷ lệ DTBB phân biệt giữa các loại hình TCTD là không hợp lý và khiến cho NHNN khó dự báo chính xác tác động của DTBB đối với các chỉ tiêu tiền cung ứng. Mặt khác, việc áp dụng tỷ lệ DTBB phân biệt tạo ra sự phân biệt đối xử và cạnh tranh không bình đẳng giữa các TCTD.
Tái cấp vốn
Theo quy định tại Luật NHNN, tái cấp vốn là hình thức cấp tín dụng có đảm bảo của NHNN nhằm cung ứng vốn ngắn hạn cho hệ thống ngân hàng và phương tiện thanh toán cho nền kinh tế dưới ba hình thức:
(1) Cho vay lại theo hồ sơ tín dụng;
(2) Chiết khấu/tái chiết khấu giấy tờ có giá ngắn hạn;
(3) Cho vay có bảo đảm bằng cầm cô giấy tờ có giá ngắn hạn.
Công cụ tái cấp vốn đượt điều hành thông qua lãi suất tái cấp vốn, hạn mức tái cấp vốn chung và cụ thể đối với từng ngân hàng. Hình thức cho vay tái cấp vốn hiện nay, chủ yếu là cầm cố giấy tờ có giá, hình thức cầm cố bằng hồ sơ tín dụng đã không còn thực hiện, đây là một đổi mới trong nghiệp vụ tái cấp vốn.
M ột so tồn tại, hạn c h ế của công cụ tái cấp vốn:
- Nghiệp vụ tái cấp vốn được sử dụng để điều hành CSTT từ năm 1994 theo Quyết định 285/QĐ-NH14. Đến nay, qui định về kỹ thuật nghiệp vụ của nghiệp vụ này có thay đổi cho phù hợp vói qui định của Luật NHNN như hình thành thêm nghiệp vụ tái chiết khấu, nhưng vai trò điều tiết tiền tệ của công cụ này không có sự thay đổi đáng kể do khối
ĐAI H ỌC Q U Ố C GĨÃ h à n ộ i
lượng giao dịch nhỏ;
- Cho vay iheo đối tượng chỉ định đã giảm nhiều kể từ khi thực hiện Luật NHNN, song khối lượng còn lớn và thời hạn cho vay còn quá dài.
- Lãi suất tái cấp vốn ít có tác dụng đối với lãi suất thị trường tiền tệ do lãi suất này không được điều hành theo các nguyên tắc thị trường, khối lượng tái cấp vốn luôn được xác định trước và nhằm mục đích bổ sung vốn khả dụng cho các NHTMNN thực hiện các chương trình, dự án theo chỉ đạo của Chính phủ với mức lãi suất phổ biến thấp hơn lãi suất thị trường, nguồn tái cấp vốn của NHNN còn được sử dụng để xoá nợ và hỗ trợ khó khăn cho các NHTM, chủ yếu là NHTMNN.
- Cho vay tái cấp vốn hiện nay chưa đem lại hiệu quả cao trong điều hành cơ số tiền tệ và lãi suất, chưa khuyến khích các NHTM nâng cao hiệu quả quản lý vốn khả dụng và thúc đẩy cạnh tranh. Công cụ tái cấp vốn chưa thực hiện được đúng vai trò là công cụ cấp tín dụng ngắn hạn (kể cả hình thức cho vay qua đêm) của NHNN cho các ngân hàng và chưa có sự phân biệt rõ giữa các hình thức tái cấp vốn nhất là về thời hạn vay vốn, cũng như về các điều kiện tiếp cận.
Nghiệp vụ thị trường mỏ (OMO)
OMO là một công cụ gián tiếp của CSTT được NHNN đưa vào sử dụng từ tháng 7/2000, đánh dấu bước chuyển biến căn bản tạo nền tảng để NHNN chuyển điều hành từ công cụ tiền tệ trực tiếp sang công cụ tiền tệ gián tiếp nhằm điều tiết vốn khả dụng và lãi suất thị trường có hiệu quả hơn. Từ 7/2000 đến nay, nghiệp vụ thị trường mở không ngừng được hoàn thiện.
Một s ố hạn chế, tồn tại của OMO:
Do thị trường mở chưa xác định rõ mục tiêu hoạt động là điều tiết lãi suất thị trường hay điều tiết vốn khả dụng trong từng thời kỳ, vì vậy, việc lựa chọn phương thức đấu thầu lãi suất hay đấu thầu khối lượng nhiều khi còn tuỳ hứng, dẫn đến thực trạng là lãi suất thị trường mở không định hướng được rõ ràng lãi suất thị trường liên ngân hàng, có một số thời điểm cao hơn lãi suất tái cấp vốn, nhưng có thời điểm lại thấp hơn lãi suất lãi suất tái cấp vốn. Tác động của OMO đến vốn khả dụng của các TCTD và các điều kiện thị trường tiền tệ là còn hạn chế. Nhiều phiên giao dịch chỉ là hình thức, không có tác động vào khối lượng cũng như lãi suất trên thị trường (vì lượng giao dịch
quá nhỏ). Nhìn chung, qui mô hoại động OMO nhỏ, hiệu quả còn hạn chê.
Một sô' tồn lại tron (Ị cơ c h ế điều hành CSTT của N H N N hiện nay:
Tlìứ nhất, NHNN chưa có được một khuôn khổ điều hành CSTT rõ ràng và ổn định với các mục tiêu hoạt động, mục tiêu trung gian và mục tiêu cuối cùng của CSTT rõ ràng.
Mặc dù, không có những tuyên bố chính thức về các mục tiêu trung gian và mục tiêu hoạt động của NHNN, tuy nhiên tổng phưong tiện thanh toán (M2) và tăng trưởng tín dụns dường như được xem như mục tiêu trung gian; các chỉ tiêu lượng tiền cơ bản (MB) hay vôn khả dụng của hệ thống ngân hàng là mục tiêu điều hành. Chính vì thế việc sử dụng các cõng cụ khi có nhũng biến động mạnh trong nền kinh tế tỏ ra bị động, mang tính đối phó và hiệu quả tác động bị hạn chế. Điều hành CSTT giai đoạn cuối 2007 đầu 2008 cho tháy rõ điều đó.
Thứ hai, NHNN chưa xác lập được cơ chế truyền tải tác động của các công cụ CSTT đến các mục tiêu CSTT một cách ổn định và rõ ràng. Nói cách khác, khuôn khổ CSTT chưa được xác lập rõ ràng để có thể định hướng thị trường tiền tệ thay vì chỉ phản ứng thụ động với những diễn biến thị trường. Hàng năm, NHNN phấn đấu kiểm soát lạm phát ở mức cụ thể được Quốc hội phê chuẩn, nhưng trên thực tê' thường không đạt được mức lạm phát đó, như năm 1998 đật mức kiểm soát lạm phát là 7%, nhưng thực tế là 9,2%;
năm 1999 đặt mục tiêu lạm phát 6-8%, nhung lạm phát thực tê' là 0,1%; và năm 2004 lạm phát mục tiêu đặt ra là dưới 5% nhưng thực hiện là 9,5%. Đặc biệt tình hình lạm phát năm 2008 cho thấy khả năng kiểm soát lạm phát của CSTT còn hết sức hạn chế. Bên canh đó, sự yếu kém của thị trường tiền tộ đã góp phần làm cho việc kiểm soát cung tiền và điều tiết lãi suất thị trường của NHNN cũng bị hạn chế rất nhiều.
Thứ ba, trong điều hành CSTT còn chưa tính tới các tác động kỳ vọng và độ trễ của các quyết định chính sách đến diễn biến tiền tệ, lãi suất của nền kinh tế, đồng thời thiếu sự kết hợp chặt chẽ với các chính sách vĩ mô khác. MB được xem như là mục tiêu hoạt động, song quá trình điều hành chỉ có khả năng điều tiết một số nhân tố tác động đến MB, chưa kiểm soát được căn bản các cấu phần của MB.
NHNN chủ yếu điều hành khối lượng tiền cung ứng trong phạm vi được Chính phủ cho phép trong năm. Mặc dù trong dự báo các tiêu chí tiền tệ hàng năm có tính đến kết quả dự báo cán cân thanh toán, điểu hành CSTT chưa hướng tới tác động đến