Chương 1 ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VỆT NAM TRONG Bối CẢNH HỘI NHẬP
1.4. Đánh giá chung về quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
1.4.1. Những kết quả chủ yếu
Trong 20 năm đổi mới cùng đất nước, NHNN đã thực sự đóng góp quan trọng vào thành tựu phát triển kinh t ế - x ã hội chung của đất nước, đặc biệt là ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh, góp phần kinh tế vĩ mô và tăng trưởng kinh tế.
B a n s 1: Diễn biến các chỉ số tiền tệ 1997 - 2007
Đ ơn vị: Ngàn tỷ đổng
C h ỉ t iêu 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
I . Lượng tiền cơ bản (M B ) 35.8 38.7 58.2 72.8 84.9 95.5 121.6 141.1 174.5 - Ti ề n t r o n g l ư u t h ô n g ( C ) 26.3 28.3 44.9 54.3 69.1 77.3 94.8 114.1 137.4
- Ti ể n gửi n g â n h à n g 9.3 10.4 13.3 18.4 15.8 18.2 26.7 27.0 37.1
- T iề n gửi k h á c 0.2 0 0 0 0 0 0 0 0
2. Tăng trưởng M B (% /năm ) 11.19 8.10 50.39 25.09 16.62 12.49 27.3 16.04 23.67 3. Tổng phuơng tiện thanh toán (M2) 81.6 102.4 160.4 222.9 Ì79.8 329.1 411.2 536.2 690.2 942.2 4. Tăng trưởng M 2 (% /năm ) 26.12 25.49 56.64 38.97 25.53 17.62 24.95 30.4 28.72 33,59 35 5. Hê số nhân tiền (M 2 /M B ) 2.28 2.61 2.76 3.06 3.3 3.45 3.4 3.6 3.96 3,76 4,4
6. Lạm phát 3.6 9.2 0.1 -0.6 0.8 4 3 9.5 8.4 6,6 12,63
7. Tăng trưởng kinh tế 8.8 5.76 4.77 6.79 6.9 7.08 7.34 7.8 8.43 8,17 8,5 Nguồn: Vietnam - S elected Issues a n d Statistical A ppeiĩdix ị IM F 200 1, 2 003, 2 00 4) và N iên giám thôhg kê 2003. International F inancial Statistics 200ó - IMF. K ê hoạch Phát triển KT-XH 2006-
Những đóng góp đó là kết quả cải cách và phát triển toàn diện mọi mặt của NHNN (tổ chức bộ máy, hoạt động, khuôn khổ pháp lý. Iực lượng cán bộ cỏn a chức,..). Cụ thể:
Thứ nhất, hình thành được hệ thống tổ chức bộ máy để triển khai các nhiệm vụ quan trọng của NHTW trong nền kinh tế ihị trường (điều hành CSTT và thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng). Vị thế và vai trò của NHNN được cải thiện trong bộ máy cơ quan nhà nước và CSTT ihực sự trở thành cổng cụ quan Irọng của Nhà nước để điều tiết kinh tế vĩ mô.
Thứ hai, chức năng, nhiệm vụ của NHNN đã được phân biệt với chức năng, nhiệm vụ của các NHTM. Ngân hàng Nhà nước chủ yếu thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng NHTW.
Thứ ba, NHNN bước đầu xây dựng được hộ thống các công cụ điều hành CSTT dựa trên cơ sở thị trường phù hợp với thông lộ quốc tế, như OMO, tái cấp vốn. DTBB.
Thực hiện cơ chế xây dựng và điều hành CSTT theo cơ chế thị trường.
Thứ tư, cơ chế điều hành lãi suất và tỷ giá đã trở lên linh hoạt và phù hợp hơn với cơ chế thị trường. Xây dựng được cơ chế điều hành lãi suất và tỷ giá phù hợp căn bản với nguyên tắc thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. NHNN từng bước giảm dần các biện pháp hành chính trong điều hành lãi suất, tỷ giá (lãi suất VND đã được tự do hoá và tỷ giá được nới lỏng căn bản), sử dụng các biện pháp điều hành theo cơ chế thị trường thông qua tác động đến cung, cầu tiền tộ và yếu tố tâm lý trên thị trường. Vì vậy, lãi suất và tỷ giá hiện nay phản ánh tương đối hợp lý giá trị đồng VND và biến động sát diễn biến kinh tế vĩ mô, thị trường tiền tệ trong nước và quốc
. I
tế.
Thứ năm, khuôn khổ pháp lý đã có những cải thiện căn bản, đặc biệt việc ban hành Luật NHNN và Luật các TCTD thay thế cho 2 Pháp lệnh Ngân hàng. Các cơ chế, chính sách quản lý của NHNN, kể cả các qui định về giám sát an toàn hoạt động ngân hàng từng bước được hoàn thiện theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế và mang tính thị trường hơn. Hai Luật Ngân hàng tạo môi trường thông thoáng, bình đẳng hơn cho hoạt động kinh doanh của các TCTD và hỗ trợ cho NHNN chuyển sang hoạt động theo nguyên tắc thị trường.
Tlìứ sáu, thị trường liền tệ hình thành lương đối đồng bộ và không rmìmg đirợc phát iriển về qui mô và lính cạnh tranh (thị irường liên ngân hàng, thị trường nsoại tệ liên ngân hàng, thị Irường mở, thị irường đấu thầu trái phiếu chính phủ). Cơ chê vận hành thị trường tiền tệ tương đối thông thoáng, tạo điều kiện cho các TCTD tiếp cận Ihuận lợi và phát triển các sản phẩm, nghiệp vụ. Sự phát triển của ihị trường liền tệ là điều kiện để NHNN chuyển sang thực hiện điều hành CSTT, lãi suất và tỷ giá theo cơ chê' thị trườnc.
1.4.2. N hũng bát cập trong hoạt động của Ngân hàng N hà nước Việt Nam
So với yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và xây dựng một NHTW hiện đại trong nền kinh tế thị trường, NHNN còn nhiều bất cập, yếu kém. v ề mặt hình thức, hoạt động của NHNN có nhiều điểm tương đồng với các NHTW ở các nước trên thế giới, tuy nhiên, hiệu quả hoạt động và trình độ phát triển còn kém xa so với NHTW ờ các nước phát triển.
Thứ nhất, mô hình tổ chức NHNN cồng kềnh, phân tán theo địa giới hành chính và không gắn với yêu cầu ihực hiện nhiệm vụ iheo chức năng NHTW và quản lý nhà nước ở địa phương, đồng thời không phù hợp với yêu cầu quản trị, điều hành tập trung, thống nhất hoạt động của NHNN từ trung ương xuống địa phương. Màng lưới chi nhánh NHNN rộng khắp nhưng nội dung hoạt động nghèo nàn, kém hiệu quả. Chức năng và nhiệm vụ của một số đơn vị chưa được xác định rõ ràng, chồng chéo; có khi nhiều đơn vị thực hiện một việc, tạo ra quá nhiều đầu mối trong bộ máy quản lý, gây khó khăn cho chỉ đạo, điều hành và đối tượng bị quản lý của NHNN.
Thứ hai, tính độc lập về hoạt động của NHNN còn hạn chế. Hoạt động của NHNN còn chịu sự can thiệp của nhiều cơ quan chức năng trong quá trình điều hành CSTT. Mức độ tự chủ, tự quyết về ngân sách hoạt động, tổ chức bộ máy, nhân sự, hệ thống khuyến khích còn rất hạn chế. Thực tế, NHNN phải làm một số chức nãng, nhiệm vụ không phù hợp với NHTW trong nền kinh tế thị trường như tái cấp vốn cho các NHTM để lạo nguồn vốn cho vay chỉ định và đối tượng chính sách hoặc để tăng vốn điều lệ cho các NHTMNN. NHNN chưa có đủ nguồn lực và phương tiện để thực hiện các nhiệm vụ của mình nhằm hướng tới mục tiêu ổn định
Thứ ba, mức độ minh bạch về hoạt động của NHNN rấl thấp. Các ihôna till chính thức công bố ra công chúng về hoại động của NHNN. đặc biệt là điều hành CSTT và tình hình, kết quả thực hiện mục tiêu CSTT rất hạn chế. Vì vậy, các thành viên thị trường tài chính thiếu thông tin đáng tin cậy về CSTT để điều chỉnh hành vi của mình một cách phù hợp.
Thứ tư, hiệu lực và hiệu quả của các công cụ CSTT gián tiếp còn hạn chế trong điều tiết các khối tiền, kiểm soát lãi suất và ổn định thị trường liền tệ. Mặc dù cỗ tươnc đối đầy đủ các công cụ CSTT trong nền kinh tế mờ nhung hiệu quả điểu hành CSTT còn rất hạn chế do chưa bảo đảm có được khuôn khổ điều hành CSTT (mục tiêu CSTT, cơ chế truyền tải, phối hợp chính sách,...) hợp lý và hạ tầng hỗ trợ họp lý (hệ thống thanh toán, công nghệ thông tin,...) và một thị trường tiền tệ hữu hiệu, sự phối họp giữa CSTT và các chính sách vĩ mô khác chưa chặt chẽ. Khả năng điều tiết thị trường liền tệ còn hạn chế do NHNN chưa kiểm soát được toàn bộ các luồng tiền tệ trong nền kinh tẽ như luồng ngoại tệ, các khoản thu chi ngân sách và hoạt động ngân hàng của các quỹ đầu tư và các tổ chức tài chính phi ngân hàng khác. Ngoài ra, NHNN còn bị động tiuúc diễn biến bất thường của thị trường và chịu nhiều áp lực lăng trưởng kinh tế từ Chính phủ, đặc biệt là tín dụng cho các dự án phát triển lớn. Thực tế, khả năng chống đỡ rủi ro và điều chỉnh linh hoạt CSTT của NHNN theo diễn biến kinh tế vĩ mô trong và ngoài nước còn rất hạn chế. Một trong những nguyên nhân là năng lực phân tích, dự báo, nền tảng công nghệ, kể cả hệ thống thông tin hỗ trợ và tiềm lực tài chính của NHNN còn yếu.
Thứ năm, cơ chế điều hành lãi suất và tỷ giá còn nhiều bất hợp lý dẫn đến khả năng điều tiết thị trường dủa NHNN còn hạn chế. Lãi suất và tỷ giá nhiều khi biến động không theo mong muốn của NHNN để hỗ trợ cho thực hiện mục tiêu của CSTT. Cơ chế điều hành lãi suất chưa linh hoạt, hiệu quả và còn tiềm ẩn nhiều rủi ro. NHNN chưa thiết lập được hệ thống lãi suất chủ đạo thực sự có ý nghĩa trong điều tiết và định hướng lãi suất thị trường. Tỷ giá hiện nay vẫn bị hạn chế bởi một biên độ và có xu hướng neo vào đồng USD, do đó rủi ro tỷ giá của đồng Việt Nam so với ngoại tệ khác là rất lớn. Tính chất thị trường trong điều hành CSTT, lãi suất và tỷ giá còn chưa cao. Các công cụ CSTT gián tiếp đã được áp dụng song hiệu quả còn rất hạn chế trong việc kiểm soát tiền tệ, lãi suất và tỷ giá. Các biện pháp
thuyết phục và dựa vào chỉ dạo trực tiếp các NHTMNN như là siai pháp cứu cánh cho NHNN trong những trường hợp thị Irườns có nmiy cơ biến động vượi tầm kiểm soát, đặc biệt là trong vấn đề huy động vốn, tăng trưởng tín dụng và điều liết lãi suất.
Thứ sáu, mô hình tổ chức, nội đung, phương pháp, khung pháp lý của hệ Ihống thanh tra, giám sát ngân hàng về cơ bản chưa đáp ứng theo các nguyên tắc, chuẩn mực quốc tế1. Hiệu lực và hiệu quả thanh tra, giám sát ngân hàng của NHNN còn hạn chế và chưa có được sự cải thiện căn bản. Năng lực của một bộ phận cán hộ thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu; nội dung, phương pháp thanh tra đã có đổi mới nhưng chưa đáp ứng kịp yêu cầu quản lý hộ thống ngân hàng hiện đại. Thanh tra tại chỗ vẫn là phương pháp chủ yếu; khả năng kiểm soát toàn bộ thị trường tiền tệ và giám sát rủi ro còn yếu. Thanh tra ngân hàng còn hoạt động một cách thụ động theo kiểu xứ lý vụ việc đã phát sinh, ít có khả năng cảnh báo sớm, ngăn chặn và phòng ngừa rủi ro toàn hệ thống.
Thứ bây, thị trường tiền tệ, đặc biệt là thị trường tiền tệ ihứ cấp phát triển ở trình độ thấp, thiếu đồng bộ và chưa năng động, nghèo nàn về công cụ giao dịch.
Sự liên kết giữa các thị trường tiền tệ bộ phận với nhau; giữa thị trường tiền tệ và thị trường vốn chưa chặt chẽ. Công nghệ kỹ thuật về thanh toán và giao dịch cũng như quy trình kiểm soát và khuôn khổ thể chế chưa hoàn chỉnh và kém hiệu quả.
1.4.3. Nguyên nhân của nhữ ng bất cập Nguyên nhân khách quan
- Khuôn khổ pháp lý về tiền tộ và hoạt động ngân hàng còn bất cập và chưa đồng bộ. Nhiều qui định, chính sách trong lĩnh vực ngân hàng chưa phù hợp với nguyên tắc thị trường và các thông lệ, chuẩn mực quốc tế. Mật khác, hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách của Nhà nước nói chung chưa đồng bộ, hoàn chỉnh và có hiệu quả, vì vậy còn có mặt chưa tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của NHNN (Luật Lao động, Luật Ngân sách Nhà nước, chính sách tài chính công, chính sách quản lý đầu tư trong nước và nước ngoài,...). NHNN bị ràng buộc quá mức với vị trí là cơ quan ngang Bộ và được đối xử như các cơ quan bộ chủ quản;
1 Theo báo cáo dánh giá cua Cồng ty Tư vấn Emst & Young (thanngs 6/2006), có đến 19/25 nguyén tắc cơ bản về giám sát ngân hàng hữu hiệu của Uy ban Giám sát ngân hàng Basel mà Thanh ira Ngân hàng phân lớn chưa tuân
- Tính độc lập. tự chủ, tự chịu trách nhiệm cua NHNN trong hoạt độna còn nhiều hạn chế. Điều này không tạo ra động lực bên trong ihúc đẩy cải cách mạnh mẽ NHNN.
NHNN phải đồng thời thực hiện nhiều mục tiêu vốn dĩ có tính chất xung đội nhau trong ngắn hạn (lăng trưởng kinh tế, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát và bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng). NHNN còn chịu nhiều sự chi phối trực tiếp của Chính phủ và sự can ihiệp của nhiều cơ quan chức năng trong quá trình điều hành CSTT. NHNN được trao rất nhiều nhiệm vụ để thực hiện nhiều mục tiêu khác nhau song quyền hạn và các nguồn lực được trao rất hạn chế;
- Thể chế kinh tế thị trường chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, đặc biệi là thị trường chứng khoán, thị trường lao động, thị trường bất động sản và thị trường hàng hóa còn ách tắc và kém hiệu quả. Thị trường tài chính phát triển mất cân đối, thiếu đồng bộ và kém hiệu quả. Thị trường vốn vẫn đang ở giai đoạn sơ khai, qui mô nhỏ, chưa phát triển, vì vậy hệ thống ngân hàng đóng vai trò là kênh cung ứng vốn chủ yếu cho nền kinh tế, kể cả vốn đầu tư trung, dài hạn. Áp lực vốn lớn đè nặng lên hệ thống ngân hàng gây khó khăn cho điều hành tiền tệ của NHNN và tăng mức độ tập trung rủi ro vào hệ thống ngân hàng;
- Nền kinh tế thị trường ở nước ta còn ở trình độ phát iriển thấp. Môi trường kinh tế vĩ mô chưa ổn định vững chắc, còn tiềm ẩn nhiều nguy cơ gây mất ổn định và môi trường kinh doanh còn nhiều rủi ro;
- Qui định về quản lý cán bộ, công chức, hệ thống khuyến khích đào tạo, sử dụng nhân lực bị bó hẹp trong khuôn khổ hành chính nhà nước không phù hợp với đặc điểm ngân hàng trung ương theo thông lệ quốc tế và không tạo điều kiện cho NHNN phát triển nguồn nhân ỉực có chất lượng cao.
Nguyên nhăn chủ quan
- NHNN và Chính phủ chậm đưa ra chiến lược phát triển tổng thể dài hạn cùng với lộ trình và các giải pháp triển khai cụ thể. Vì vậy, tính đồng bộ và triệt để trong cải cách trên các mặt của NHNN còn hạn chế. Định hướng phát triển của NHNN và hệ thống NHTM chủ yếu mang tính chất đối phó tình huống đã nảy sinh hoặc thực sự đã trở thành mối đe dọa. Những chính sách, biện pháp điều chỉnh của NHNN phổ biến mang tính chất tình thế và ngắn hạn trong khi môi trường tiền tệ, ngân hàng lại luôn bị tác động bởi tiến trình cải cách và hội nhập quốc tẽ;
- Mặc dù xuât phái điểm tháp, nhung lốc độ cái cách thê ché, hoạt độne. côns nghệ và quản lý của hệ thống ngân hàng Việt Nam diễn ra chậm, theo kiéu mò mẫm.
ngập ngùng, thiếu những quyết sách mang tính đột phá. Tư duy và cách làm chậm đổi mới theo nguyên tắc thị trường. Tinh trạng níu kéo. duy trì cơ chê quản lý cũ khá phổ biến;
- Năng lực, trình độ cán bộ của NHNN còn yếu về quản lý vĩ mô và nghiệp vụ ngân hàng theo cơ chế thị trường, song lại thiếu chính sách hợp lv trong việc bồi dưỡng và phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt trong việc tiếp cận và triển khai các thông lệ và thực hành tiên tiến về tổ chức và hoạt động ngân hàng trung ương.
Điều hành kinh doanh của các TCTD chưa đáp ứng được yêu cầu trong điều kiện kinh tế thị trường, cạnh tranh và hội nhập quốc tế;
- NHNN chưa thiết lập được cơ chê quản trị, điều hành hợp lý trong nội hộ NHNN để hướng hoạt động của toàn bộ các đơn vị thuộc NHNN đến việc thực thi nhiệm vụ trọng tâm nhất là ổn định giá trị đồng tiền và góp phần bảo đảm an toàn hoạt động hệ thống ngân hàng. Lợi ích cục bộ hoặc xung đột lợi ích giữa các đơn vị trong nội bộ trở thành lực cản kìm hãm hiệu quả hoạt động và quá trình cải cách NHNN, kể cả cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực ngân hàng.Tính minh bạch về hoạt động và trách nhiệm giải trình của NHNN đối với việc thực hiện các mục tiêu chính sách còn hạn chế;
- Hạ tầng công nghệ và hộ thống thanh toán của NHNN còn lạc hậu, bất cập về mặt quản lý, điều hành so với thông lệ và chuẩn mực quốc tế về các hệ thống thanh toán quan trọng. Hệ thống thông tin quản lý, chế độ thống kê, báo cáo, dự báo, phân tích còn nhiều yếu kém so với yêu cầu quản lý, điều hành hữu hiệu tiền tệ, tỷ gía, lãi suất theo cơ chế thị trường.
- Xuất phát từ sự hạn chế về tính độc lập của NHNN, vì vậy các nhiệm vụ quản lý nhà nước Irong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng như xử lý nợ xấu, tăng vốn điều lệ cho các NHTMNN và nhiều hoạt động khác thường không thuộc chức năng của NHTW trong nền kinh tế thị trường nhiều khi cản trở hiệu quả, hiệu lực điều hành CSTT của NHNN.