Chương 4 CẢI CÁCH HỆ THỐNG NGÂN HÀNG TRUNG QUỐC 63
5.3. Lựa chọn chiến lược cải cách Ngân hàng
Chính sách cải cách lĩnh vực tài chính-ngân hàng ở các nền kinh tế chuyển đôi rât đa dạng song nhìn chung có hai đường lối chính. Một đường lối ùne hộ công cuộc tự do hoá nhanh băng cách phát triển đồne thời một hệ thống tài chính mới cùng với hệ thống cũ đang có nhiều khiếm khuyết (Claessens, 1998; Lardv, 1998). Đường lôi này cho phép chia tách và tư nhân hoá các ngân hàna quốc doanh, thi hành chính sách tự do cấp phép cho các ngân hàng mới (new entry) và đóng cửa các ngân hàng cũ (hoạt động không hiệu quả). Đây là xu hướng phổ biến ở các nước mới độc lập (NIS) như Étxtônia và Nga (Claessens, 1997: 2).
Đường lôi thứ hai ủng hộ tự do hoá từng bước bằng cách củng cổ và duy trì hệ thống ngân hàng cũ (Dombusch and Giavazzi, 1999; Lau, 1999) vì cho ràng cải cách nhanh sẽ dẫn đến các cuộc khủng hoảng hoặc biến động bất thường trên thị trường tài chính (Sundararajan và Balino, 1991). Đường lối này tiến hành tái cấp vốn và cơ cấu lại thể chế của các ngân hàng quốc doanh hiện có để phục hồi các ngân hàng này (rehabilitation), cho phép ở mức giới hạn chia tách các ngân hàng, hạn chế tư nhân hoá và cấp phép mới. Đây là xu hướng phổ biến ở các nền kinh tế Trung và Đông Âu (CEE) như Hunggari và Ba Lan (Claessens, 1997: 2). Cải cách hệ thống ngân hàng ở Việt Nam và Trung Quốc đang theo xu hướng này.
+ Chiến lược "phục hoi" hệ thống ngân hàng của Việt Nam và Trung Quốc Theo Stijn Claessens (1997: 2), việc lựa chọn đường lối cải cách “cấp mới”
hay "'phục hồi” nói trên phụ thuộc vào điều kiện ban đầu của quá trình chuyển đổi, đặc biệt là điều kiện thể chế, môi trường phát triển kinh tế vĩ mô và cải cách ở các lĩnh vực khác như môi trường pháp lý và doanh nghiệp. Phương pháp "phục h ồ i ' được sử dụng ở các nền kinh tê có độ sâu tài chính (như Việt Nam và Trung Quôc) khi có một vài ngân hàng lớn đóng vai trò quan trọng trong nên kinh tê va thong trị thị truồng tín dụng. Ngược lại, phương pháp “câp mới được sử dụng ở các nên
chính tri khiên cho chính phủ không chú trọng nhiều vào hỗ trợ hệ ihống naân hàng (Claessens, 1997: 4).
Phương pháp câp mới dược áp dụng tại các nước có nsuồn thu tài khoá khong đang ke khi qua trinh chuyên đôi băt đâu vì thế chính phủ các nước nàv khong co nhieu lựa chọn ngoài việc phải tự do hoá lĩnh vực ngân hàng. Neược lại.
phương pháp 'phục hôi phù hợp với các nước có thu nhập ngân sách còn tương dôi lớn, cho phép chính phủ tái câp vôn cho hệ thống ngân hàng (Claessens, 1997:
4). Tại Việt Nam và Trung Quôc, tỷ lệ nợ nhà nước không cao và mức lãi suất thâp cho phép chính phủ phát hành trái phiếu huy động vốn để tái cấp vốn hoặc xoá nợ xâu cho các ngân hàng. Tỷ lệ nợ chính phủ của Trung Quốc năm 2004 chỉ khoảng 25% GDP (Lo, 2004) còn tỷ lệ này của Việt Nam năm 2006 là 36.6%
GDP (Báo Dân trí, 26/10/2006), vẫn thấp hơn ngưỡng an toàn của các nước đang phát triển theo gợi ý của WB là 40%.
Với đường lối “phục hồi” hệ thống ngân hàng, cả Việt Nam và Trung Quốc phải chù yếu dựa vào nguồn lực của chính phủ thay vì nguồn lực của các thành phần kinh tế tư nhân và có vốn đầu tư nước ngoài. Công cuộc cải tổ hệ thống ngân hàng ở hai nước hiện nay có hai phần chính: một là nâng cao tiêu chuẩn kế toán bằng cách áp dụng các quy định của Kiểm toán quốc tế (IAS) và phân loại các khoản nợ theo chuẩn quốc tế; hai là tái cơ cấu lại nguồn vốn của các ngân hàng TMQD thông qua các quỹ đầu tư của nhà nước (như các quỹ quản lý tài sản) với điều kiện các ngân hàng này đáp ứng đúng mục tiêu cải cách, đặc biệt liên quan đến giải quyết nợ xấu và quảnilý rủi ro tín dụng.
v ề phần thứ nhất, tháng 12/2001, Việt Nam ban hành quyết định 1627 yêu cầu các ngân hàng phải phân loại toàn bộ sổ cho vay là quá hạn nểu như việc trả vốn hoặc lãi suất quá hạn. Bắt đàu vào năm 2000, bôn ngân hàng TMQD lớn nhât cũng được yêu càu phải thực hiện kiểm toán quôc tê và dựa trên kêt quả cùa cuộc kiểm toán này sẽ lập ra kế hoạch giải quyêt các khoản nợ xâu. Tuy nhiên, việc phân loại nợ vẫn chưa được công khai hoá và kê hoạch được kiên nghị bởi kiêm toán quốc tế (Bảng 2) vẫn chưa được thi hành đày đủ (Unteroberdoerster, 2004:
11). Trung Quốc cũng đang cổ gắng áp dụng các chuẩn mực quốc tế như về hệ số
an toan von, chat lượng tài sản, minh bạch kiêm toán và ihắt chặt các biện pháp đanh gia nợ (Brean, 2007: 13). Tuy nhiên, ngược với mục tiêu đạt chuẩn quốc tế, nhưng gi ma chinh phu nươc nay làm lại “theo kiêu Trung Quốc.” nói một cách khác là thiếu các biện pháp cưỡng chế thi hành.
Ve phan thứ hai, năm 1999 Bộ tài chính Trung Quốc đã thành lập Cône ty quản lý tài sản Cinda (CAMCO) đê giúp Ngân hàng xây dựng Trung Quốc giải quyêt nợ xâu. CAMCO huy dộng các nguồn vốn dể mua lại nợ xấu cùa CCB và đôi lại sẽ hưởng một phân lợi nhuận và tham gia quản lý hoạt động cùa các con nợ, chủ yêu là các xí nghiệp quôc doanh lớn. Sau đó, chính phủ Trung Quốc cũns thành lập các công ty quản lý tài sản khác (là Huarong, Chongcheng. và Dongfang) nhăm cơ cấu lại Ngân hàng công thương Trung Quốc, Ngân hàng nông nghiệp Trung Quốc và Ngân hàng Trung Quốc. Tương tự, Việt Nam có hai loại công ty quản lý tài sản (AMC): công ty quản lý tài sản của các ngân hàng thương mại17 để giải quyết các tài sản thế chấp còn tồn đọng hoặc được chuyển giao từ các ngân hàng mẹ nhằm thu hồi lại các khoản nợ xấu; và công ty mua bán nợ và tài sản nhà nước trực thuộc Bộ tài chính (DATC), để giúp các xí nghiệp quốc doanh giải quyết các khoản đi vay và các tài sản bị thế chấp của mình nhàm cải thiện điều kiện tài chính.
Tại Việt Nam, chính phủ đã can thiệp xử lý được 1/3 trong tổng số nợ xấu của các ngân hàng TMQD được xử lý trong giai đoạn 2000-2003 bằng các biện pháp như xoá nợ và tái cấp vốn; 2/3 còn lại là do các ngân hàng này tự xử lý (Ngân hàng nhà nước, 2006). Các nỗ lực cải tổ cho đến nay mới chi tập trung vào cơ cấu lại bốn ngân hàng TMQD lớn và đưa chúng vào cạnh tranh trên thị trường.
Trong giai đoạn đầu của quá trình cải tổ chính phủ vẫn muốn duy trì toàn bộ sở hữu nhà nước mà không dựa vào các nguồn vốn bên ngoài. Tuy nhiên, đây là một chiến lược cải cách vô cùng tốn kém. Theo ước tính của các chuyên gia WB (Bảng 2) vào năm 2000, nếu số vốn điều lệ của các ngân hàng thương mại của Việt Nam vào năm 2005 là khoảng 23,8 nghìn tỷ VNĐ thì cần bổ sung một lượng vốn cần thiết là 27.4 nghìn tỷ VNĐ để đảm bảo cho hệ thống ngân hàng thương mại hoạt
động binh thường, trong đó cẩn 5.4 nghìn tỷ để dạt hệ sổ CAR bằne 8% và cần 22 nghìn ty khac de bu dăp các lôn ihât do nợ xâu gâv ra. Trong khi dó. tổna sổ vốn đieu lẹ cua bôn ngân hàng thương mại lớn nhất Việt Nam. chiếm khoáng 80%
tống tài sản của khối ngân hàng thương mại, chưa đến 20 nghìn tỷ VNĐ vào năm 2006 ( bảng 1). Các ngân hàng TMQD này sẽ cần một khối lượng vốn khổng lồ để cơ câu lại. Vì thê không có gì ngạc nhiên là sau cùng chính phù đã phải tuyên bố cô phân hoá các ngân hàng TMQD. Giống như Việt Nam, các nỗ lực tái cấp vốn cho các ngân hàng TMQD của Trung Quốc (vào các 1998, 2003, 2005) đều không đạt mấy hiệu quả.
Bảng 3. 2 Đánh giá và kiến nehị của kiểm toán quốc tế
Đơn vị: tỷ VNĐ
C h ỉ t i ê u 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5
Tổng tài sản 2 1 5 .9 1 4 23 8.573 266.501 3 0 0 .8 6 7 3 37 .20 0 378.953
Tổng dư nợ 13 1.677 152.252 176.942 2 0 6 .56 9 23 9.315 27 8.189
Tống nợ khó đòi:
- Tính theo tỷ lệ %
3 8 .9 3 8 2 9 ,5 7
41 .5 3 2 27 ,28
44.645 25,23
48 .38 0 23 ,4 2
52.528 21,95
57.582 20,7
Vốn hiện tại 2 .0 2 9 6.823 10.875 15.046 19.334 23.778
Tài sản có rủi ro 144 .9 76 168.555 196.929 2 3 0 .9 8 7 2 6 8 .7 3 6
---
313.525
Tài sản có rủi ro/Tổng tài sản (%)
67
1 71 74 77 80 83
9 r f *
r p A A A 1 ^
Tông so von bo
sung cần thiết:
- Để đạt CAR = 8%
- Đủ để bù đắp tổn thất nợ khó đòi
2 5 .5 2 4
9.569 15.955
23 .4 5 6 6.661 16.795
22.682
4.8 7 9 17.803
2 3 .8 3 7 4.8 2 4 19.012
25 .33 3 4.953 2 0 .3 0 8
27.436 5.429 22.007
1 _ 1
Nguồn: Hội thảo “Những thách thức của ngân hàng thương mại Việt Nam trong cạnh tranh và hội nhập quốc tế.’’ Tháng 9/2003. Bảng sô liệu do các chuyên gia
Ngân hàng thế giới ước tính dựa trên cơ sở kiểm toán do các công ty kiêm toán quốc tế Ihực hiện năm 2000. (Dan bởi Đại học nsoại thươna. Đc tài. 2006)
Như vậy, những nỗ lực nhằm “phục hồi” hệ thống ngân hàng của Việt Nam và Trung Quốc thông qua xoá nợ hoặc tái cấp vốn từ ngân sách nhà nước chưa giải quyết triệt để những yếu kém của hệ thống ngân hàng. Thậm chí, nó chỉ làm chậm lại quá trình cải cách tất yểu mà hạt nhân là cổ phần hoá để làm lành mạnh hệ thống ngân hàng. Cải cách ngân hàng của Trung Quốc và Việt Nam đang cần một giải pháp mới.
+ Hướng tới chiến lược “cấp mới ”
Những khó khăn tài chính của hệ thống ngân hàng Việt Nam và Trung Quốc chủ yếu gây ra bởi nợ xấu và tài sản tồn đọng của các ngân hàng TMQD.
Khó khăn này kéo dài có thể là do chính sách can thiệp liên tục của nhà nước nhàm bảo vệ vai trò kiểm soát của các ngân hàng TMQD trên thị trường tín dụng (Sáez, 2001: 236). Vì thế nhiều học giả đã đề xuất nhanh chóng đưa hệ thống ngân hàng TMQD vào thị trường tự do cạnh tranh.
Stijn Claessens (1997) so sánh mức độ phát triển thể chế của hệ thống ngân hàng của 25 nền kinh tế đang chuyển đổi đã kết luận rằng thể chế ngân hàng phát triển nhanh hơn ở các nền kinh tế thi hành chính sách cấp phép mới (new entry) so với các nước theo đường lối phục hồi (rehabilitation). Vì vậy, đường lối “phục hồi” tỏ ra không hiệu quả đối với các nền kinh tế có hệ thống thể chế yếu kém khi bắt đầu cải cách ngân hàng vì nó không giúp các nước này đạt tiến bộ nhanh.
* , ^ / ■* /
Lawrence Sáez (2001) cũng kêt luận răng biện pháp “câp mới” cải thiện thê chê của hệ thống ngân hàng và qua đó nâng cao chất lượng của các khoản vay và giúp giải quyết tình trạng nợ xấu ờ Án Độ và Trung Quốc.
Theo Claessens (1997: ii), lợi ích của chiến lược cấp phép mới là nó khuyển khích thành phần kinh tế tư nhân kinh doanh trong lĩnh vực ngân hàng và điều này sẽ thúc đẩy chất lượng dịch vụ ngân hàng phát triên. Nghiên cứu các nên kinh tê đang chuyển đổi ở Đông Au, Emmanuel Mamatzakis và Anastasia Koutsomanoli- Filippaki (2006) cũng kết luận rằng tư nhân hoá các ngân hàng quốc doanh đã làm
dịch vụ, giâm chênh lệch giữa lãi suất tiền gửi và lãi suất cho vav và cải thiện tình hình thanh khoản của hệ thống ngân hàng.
Đặc biẹt, nhieu học giả đánh giá cao vai trò của các ngân hàng nước ngoài trong quá Irình cải tô hệ thông ngân hàng trong nước: Nguồn vốn đầu tư cùa các ngân hang nước ngoài làm giảm chi phí tài chính cho quá trình cơ cấu lại các ngân hàng (Tang và Klytchnikova, 2000); Các ngân hàne nước ngoài mane đến nhữna tập quán lôt trong quản lý giúp cho các ngân hàng trong nước trờ nên hiệu quá hơn (Bonin, Hasan và Wachtel, 2005); các ngân hàng nước ngoài cune cấp dịch vụ có chi phí thâp, làm tăng cạnh tranh, buộc các ngân hàng trong nước phải siảm chi phí và tăng cường hiệu quả (Claessens, Demirguc-Kunt và Huizinga, 2001); và các ngân hàng trong nước được hưởng lợi về chuyển giao cône nghệ neân hàng (Athanasoglou, Delis và Staikouras, 2006). Do bị các quy định hạn chế về vốn đầu tư, ở Việt Nam nhóm ngân hàng nước ngoài chỉ chiếm khoảng 10% tổng thị phần huy động vốn và tín dụng. Ở Trung Quốc, các ngân hàne nước ngoài còn có vai trò mờ nhạt hơn nữa, chỉ chiếm khoảng 1,5% tổng giá trị tài sản của toàn bộ hệ thống ngân hàng. Tỷ phần nhỏ bé này của các ngân hàng nước ngoài cho thấy chính phủ Trung Quốc muốn có được công nghệ quản lý ngân hàng hiện đại và hy vọng một chút ít cạnh tranh sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động cùa hệ thống ngân hàng trong nước hơn là nguồn vốn đầu tư của các ngân hàng nước ngoài (the Economistview, 2005).
Mặc dù chiến lược “cấp mới” tỏ ra có nhiều ưu điểm so với chiến lược
“phục hồi” trong công cuộc cải cách hệ thống ngân hàng của Việt Nam và Trung Quốc song kinh nghiệm quốc tế cho thấy chiến lược “cấp mới” cũng gặp phải một số khó khăn. Tại Nga, sau khi triển khai chiến lược này, sổ lượng ngân hàng được cấp phép đã tăng vọt, chỉ từ 5 ngân hàng năm 1989 lên tới 2500 ngân hàng năm
1995. Chính quyền địa phương, các doanh nghiệp và các cá nhân đều đua nhau lập ngân hàng. Song quy mô của các ngân hàng mới này quá nhỏ, mức vôn pháp định tối thiểu nhiều khi thấp hơn 10.000 USD (Claessens, 1997: 2). Chính vì vậy, các ngân hàng này đã không hoạt động hiệu quả và sô lượng ngân hàng đã giảm xuông còn 2200 năm 1996. Mặc dù vậy, tám mươi phần trăm các ngân hàng này vẫn có
so von it hơn mọt tnẹu USD. Chiên lược "câp mới" đã khiến hệ thốns naân hàne của Nga đã phát triển quá khổ và không thanh khoản (Stcinherr. 1997: 110)
Mạt khac, ngay ca khi ở Việt Nam và Irung Quốc thành phần kinh tế tư nhan được mua lại và sở hữu các ngân hàng quôc doanh thua lỗ thì vẫn gặp khó khan khi phai cơ cau lại các khoản nợ cho phù hợp với điều kiện của các nsân hàng đó. Lý do là hệ thông pháp luật yêu kém; các đối tác tư nhân thiếu khả nãnR dê thực hiện cơ câu lại nguôn vôn của ngân hàng hoặc hệ thống nsân hàna do khu vực kinh tê nhà nước làm chủ đạo; và thị trường nạ còn kém phát triển (Sáez.
2001: 236).
Tuy nhiên, tự do hoá mà hạt nhân là chiến lược “cấp mới” sẽ là xu thế tất yếu của cải cách hệ thống ngân hàng Việt Nam và Trung Quốc, nhất là khi hai nước phải thực hiện các cam kết với tư cách là thành viên của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) và của nhiều liên kết kinh tế khu vực và sons, phương khác.