CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG VÀ NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA CƠ QUAN HỢP TÁC QUỐC TẾ NHẬT BẢN (JICA) CHO MỐI
3.1. Đánh giá hoạt động
3.1.2.2. Về phía Việt Nam
Nâng cao hiệu quả sử dụng ODA là một trong những vấn đề quan trọng mà Việt Nam phải giải quyết. Một trong những nguyên nhân chính của việc sử dụng ODA chưa có hiệu quả là nhận thức và hiểu về bản chất của ODA chưa được chính xác và đầy đủ trong quá trình huy động và sử dụng. Nhận thức cho rằng ODA là cho không và trách nhiệm trả nợ nguồn vốn vay ODA thuộc về chính phủ. Nhận thức sai lệch như vậy đã dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong việc thực hiện một số chương trình và dự án ODA. Thực tế, mặc dù hầu hết ODA là dưới dạng các khoản vay ưu đãi với lãi suất thấp, thời gian trả nợ và ân hạn dài, ODA không phải là thứ cho không và việc sử dụng ODA là một sự đánh đổi. Nếu sử dụng ODA không hiệu quả, gánh nặng trả nợ sẽ tăng lên. Do vậy, việc quan tâm đến hiệu quả của đầu tư phát triển là một việc vô cùng cần thiết.
Chúng ta cần có ý thức “tốt nghiệp ODA” thì mới sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này, hạn chế vay, dần tránh lệ thuộc vào vốn ODA vì quốc gia nào còn phụ thuộc ODA thì khó phát triển bền vững. Chính phủ cần đánh giá, coi trọng các hệ quả của vay ODA, đặc biệt, khi nước ta bước ra khỏi danh sách các nước kém phát triển thì đã hết được hưởng lãi suất ưu đãi. Đây không phải là khoản vốn được nước ngoài cho không, vay được càng nhiều càng tốt như tư duy của một số lãnh đạo địa phương. Hiện nay, việc vay ODA ở một
số nơi, dự án còn gắn với tư duy thành tích, nhiệm kỳ, thậm chí chạy dự án và tham nhũng ODA. Vì vậy, Chính phủ cần kiểm soát, quản lý chặt chẽ, đầu tư cơ sở hạ tầng thiết yếu, xóa đói giảm nghèo chứ không chạy theo đầu tư các siêu dự án trong khi cơ sở hạ tầng thiết yếu chưa đảm bảovà đặc biệt là chống tham nhũng ODA, tránh rơi vào bẫy ODA.
Tốc độ giải ngân
Tỷ lệ giải ngân ODA ở Việt Nam vẫn còn thấp. Trong năm 2013, vốn ODA đã giải ngân là 4,5 tỷ USD, chỉ chiếm 64,3% tổng số ODA cam kết (7 tỷ USD). Một số nhà tài trợ dự kiến có mức giải ngân cao trong năm 2013 là:
WB (hơn 1 tỉ USD); Nhật Bản (1,75 tỉ USD); ADB (763 triệu USD); Hàn Quốc (215 triệu USD)... Trong năm 2013, Bộ Giao thông vận tải có 44 dự án, với 19 dự án có mức giải ngân từ 40% trở lên so với kế hoạch năm, 16 dự án mức giải ngân thấp dưới 20%, điển hình là dự án cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi (4%); cao tốc Bến Lức – Long Thành (16%); đường sắt đô thị Hà Nội tuyến số 1 (19%). Tương tự, Bộ Giáo dục và đào tạo với 30 chương trình, dự án ODA, tiến độ giải ngân trung bình cũng còn thấp, chỉ bằng 30,59 % kế hoạch năm 2013. Tỷ lệ giải ngân thấp do một số các dự án mới triển khai hoạt động nên chưa giải ngân được vốn. Với 48 chương trình, dự án của Bộ Y tế đang thực hiện cũng bị đánh giá là rất chậm so với kế hoạch khi chỉ đạt 21,1%, với 21 dự án có tỷ lệ giải ngân dưới 40% và chỉ có 01 dự án có tỷ lệ giải ngân trên 80%. Tỷ lệ ODA trong GDP của Việt Nam dao động từ 3,5%
đến 4,5%, thấp hơn một số nước có cùng trình độ phát triển kinh tế.
Mặc dù kết quả giải ngân đã tăng mạnh trong giai đoạn này, song tiến độ thực hiện và giải ngân nguồn vốn ODA vẫn chưa đạt yêu cầu , thậm chí còn thấp hơn với mức bình quân của khu vực và thế giới. Vốn của JICA, tỷ lệ giải ngân của Việt Nam là 13,6% so với 16,6% của quốc tế. Nhiều chương
trình, dự án đầu tư sử dụng vốn vay ODA đã phải gia hạn, làm giảm hiệu quả đầu tư do chậm đưa các công trình vào khai thác, sử dụng. Lý giải cho sự chậm trễ này, Bộ KH – ĐT cho rằng, đó là do những khác biệt về thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ; còn xung đột trong các văn bản pháp quy về quản lý và sử dụng vốn ODA. Những vướng mắc trong đền bù, giải phóng mặt bằng; thời gian thực hiện dự án kéo dài... cũng ảnh hưởng tới tốc độ giải ngân vốn ODA. Đó là chưa kể, năng lực tổ chức và quản lý ODA ở cấp địa phương còn hạn chế. Việt Nam cần phải nỗ lực hơn nữa để đẩy nhanh tiến độ giải ngân ODA vì so với sự tăng lên của vốn cam kết mỗi năm, kết quả đạt được còn xa với mong đợi.
Năng lực quản lý và tình trạng thất thoát
Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ trong công tác quản lý và thực hiện ODA còn yếu và chưa đáp ứng những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả ODA. Theo bảng xếp hạng về cảm nhận tham nhũng của Tổ chức Minh bạch Quốc tế công bố tháng 9 năm 2008, trong 180 quốc gia và vùng lãnh thổ, Việt Nam xếp tới thứ 121. Thách thức về đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm trong quản lý ODA từ phía Việt Nam đang là một vấn đề hết sức cấp thiết.
Tuy nhiên, thực tế những vụ việc tham nhũng, gian lận được phát hiện và xử lý trong thời gian qua chưa tương xứng với những đánh giá về mức độ rủi ro trong lĩnh vực này.
Chẳng hạn, như vụ việc Ban quản lý các dự án (PMU18) thuộc Bộ GTVT năm 2005; vụ án nhận hối lộ tại Đại lộ Đông –Tây (PCI) năm 2008.
Gần đây nhất là nghi án hối lộ tại dự án Đường sắt đô thị Hà Nội (JTC) hiện đang trong quá trình điều tra làm rõ. Trong cả 3 vụ việc điển hình nêu trên, những nghi vấn tham nhũng, sai phạm không phải do chủ đầu tư hay các cơ quan Nhà nước có trách nhiệm quản lý nguồn vốn ODA phát hiện, mà do báo
chí nước ngoài đưa tin (vụ việc PCI và JTC), hay vụ án PMU được cơ quan điều tra phát hiện từ một vụ án hình sự khác (cá độ bóng đá).
Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động chống gian lận, tham nhũng tại các dự án ODA, ngoài sự phức tạp về kỹ thuật hay quy mô lớn, còn có yếu tố đặc thù là các dự án có yếu tố nước ngoài, nên phụ thuộc vào chính sách của Chính phủ tài trợ và chịu nhiều tác động của các bên liên quan tại quốc gia cung cấp ODA. Điều này có thể dẫn tới những khó khăn khi áp dụng những chuẩn mực quản lý về đầu tư công đối với các dự án ODA. Bên cạnh đó, nhận thức xã hội vẫn còn nhiều hạn chế khi chưa thực sự coi ODA là một bộ phận của ngân sách.
Trả nợ
Vấn đề trả nợ ODA của Nhật Bản cần được đặt ra ngay từ bây giờ. Ở Việt Nam, việc huy động ODA mới chỉ tập trung vào việc thu hút càng nhiều ODA với các điều kiện dễ dàng, tuy nhiên nguồn lực và khả năng trả nợ vẫn chưa được quan tâm đúng mức.
Theo số liệu từ Bộ Tài chính, với tỷ lệ nợ công/GDP tính đến cuối năm 2012 vào khoảng 55,7% GDP (chưa kể các khoản nợ chưa được hạch toán của Chính quyền địa phương và nợ có thể phải trả thay cho các doanh nghiệp nhà nước làm ăn thua lỗ) thì nghĩa vụ trả nợ công của Ngân sách lên tới khoảng 24% tổng thu ngân sách. Do vậy, Việt Nam cần quan tâm đến nguồn trả nợ và vấn đề nâng cao hiệu quả sử dụng ODA trở nên quan trọng cho việc trả nợ ODA.
Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, tính đến cuối năm 2014, tổng nợ công của Việt Nam, bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương ước tính là 2,35 triệu tỷ đồng (khoảng 110
tỷ USD). Bản tin nợ công tháng 11/2014 của Bộ Tài chính cho biết cuối năm 2013, nợ công của Việt Nam gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ nước ngoài của doanh nghiệp tự vay tự trả không tính nợ chính quyền địa phương đạt hơn 1,5 triệu tỷ đồng, tăng so với mức gần 890.000 tỷ đồng cuối năm 2010. Theo WB, toàn bộ dữ liệu về nợ công Việt Nam được thu thập từ các cơ quan có thẩm quyền của Chính phủ. Nếu dựa trên con số này và mức dân số cuối năm 2014 là 90,7 triệu người, bình quân mỗi người dân Việt Nam “gánh” gần 1.212,8 USD nợ công. Nợ công có xu hướng tăng sẽ gây áp lực lên nguồn trả nợ.
Bảng 3.2. Tình hình nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây và dự báo (Nguồn: MOF/VinaCapital)
Nghĩa vụ thanh toán nợ công (tổng thanh toán nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) đã tăng từ 22% năm 2010 lên gần 26% tổng thu ngân sách năm 2014. Chi trả lãi vay hiện chiếm gần 7,2% chi ngân sách, lấn át các khoản chi tiêu khác. Bên cạnh đó, nghĩa vụ nợ tiềm tàng từ doanh nghiệp Nhà nước và khu vực ngân hàng cũng trở thành mối nguy cơ rủi ro tới tính bền vững của nợ công. Ngoài các khoản nợ do Chính phủ bảo lãnh đã được tính toán, vẫn còn nhiều khoản nợ tiềm ẩn chưa
được thống kê một cách đầy đủ nhưng ước tính có quy mô khá lớn, tính rủi ro cao và có thể đe dọa tới ổn định tài khóa.
Bảng 3.3. Nợ công và vốn vay ODA của Nhật Bản (2010-2014) (Nguồn: JICA)
Nhìn vào bảng 3.2 và 3.3, ta có thể nhận ra nợ công của Việt Nam giai đoạn từ năm 2010 đến 2014, theo Bộ Tài chính, nợ trong nước đã tăng hơn 150%, còn nợ nước ngoài tăng có 76%. Nợ trong nước tăng nhanh do Việt Nam tăng phát hành trái phiếu Chính phủ với lãi suất thấp nhất là khoảng 5%
và kỳ hạn thường ngắn hơn 5 năm. Trái phiếu đã làm tăng nghĩa vụ trả nợ, khiến tình hình ngân sách trở nên căng thẳng hơn.
Trong khi đó, dư nợ vay ODA Nhật Bản tăng từ 9.139 triệu USD năm 2010 lên 11.849 triệu USD năm 2014, tuy nhiên tỷ trọng vốn vay ODA Nhật Bản trong tổng nợ công giảm từ 16% năm 2010 xuống 11% năm 2014. Với ODA Nhật Bản, dù Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, nhưng lãi suất cho dự án cơ sở hạ tầng là 0,1-1,4%, với lĩnh vực môi trường, xây dựng bệnh viện và trường đại học chỉ là 0,3%. Thời hạn vay dài nhất lên tới 40 năm, có 10 năm ân hạn, cũng là một điều kiện rất ưu đãi. Tuy vậy, với tình hình sử dụng và trả nợ hiện nay cùng với sự chênh lệch tỉ giá đồng Yên
so với đồng đô la Mỹ, nếu không có những biện pháp ngăn chặn kịp thời và sử dụng hợp lý nguồn vốn ODA của Nhật Bản thì Việt Nam sẽ không thể hoàn thành kế hoạch trả nợ đúng thời gian quy định.
Phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA
Phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA đã được thực hiện và thu được những kết quả quan trọng như mở rộng đối tượng hưởng thụ và nâng cao quyền tự chủ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp ODA chưa đáp ứng được những yêu cầu của đổi mới quản lý nguồn lực công.
Chính sách phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA chưa có sự thống nhất giữa trung ương và địa phương. Những hạn chế về năng lực của đội ngũ cán bộ ở địa phương trong chuyên môn nghiệp vụ và ngoại ngữ cũng là nhân tố làm hạn chế việc phân cấp và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Sự phối hợp kém giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương và các nhà tài trợ đã dẫn tới sự chậm trễ trong quá trình thiết kế và thực hiện dự án. Tình trạng này cũng dễ dẫn đến việc sử dụng ODA lãng phí và kém hiệu quả. Để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA, cần phải đầu tư nhiều hơn vào việc xây dựng năng lực cho quản lý và điều hành ở địa phương.