Phần II Các báo cáo chuyên đề
Bài 8 Tác động chính sách Định canh định c− và di dân, phát triển vùng kinh tế mới đến phát triển bền vững kinh tế - xã hội ở miền núi
xã hội ở miền núi
Tiến sĩ Đỗ Văn Hoà Phó cục tr−ởng Cục Định canh Định c−, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Mở đầu
Chính sách hỗ trợ đồng bào các dân tộc miền núi ổn định sản xuất và đời sống, chấm dứt tình trạng du canh du c− và di chuyển một bộ phận dân c− từ những vùng thiếu đất sản xuất đến khai thác các vùng đất hoang hoá đã đ−ợc Đảng và Chính phủ Việt Nam ban hành rất sớm từ những năm đầu của thập kỉ 60 của thế kỉ 20. Nhờ có những chủ tr−ơng và chính sách của Đảng và Nhà nước được điều chỉnh phù hợp với từng giai đoạn phát triển KT-XH, ở khu vực miền núi đời sống đồng bào các dân tộc đã được cải thiện, môi trường đã được bảo vệ và kinh tế - xã hội đã có sự phát triển hoà nhập chung vào sự phát triển của đất nước.
Bài viết này nhằm đánh giá kết quả thực hiện chính sách của Đảng và Nhà nước về thực hiện công tác Định canh Định c−, Di dân và Phát triển vùng kinh tế mới ở khu vực miền núi và xem xét các tác động của các chính sách này đến tình hình phát triển kinh tế xã hội và môi trường ở khu vực miền núi và nhằm đề xuất các khuyến nghị về chính sách và giải pháp phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững ở miền núi trong những thập kỉ tới.
Cơ sở khoa học và thực tiễn của tài liệu dựa trên các báo cáo và kết quả nghiên cứu về di dân và định canh, định c− do Bộ Nông nghiệp và PTNT tiến hành từ năm 1990 đến nay (xem danh mục các tài liệu tham khảo).
I. Di dân và phát triển vùng kinh tế mới
I.1. Chính sách di dân nông thôn và phát triển các vùng KTM
Di dân luôn gắn liền với lịch sử phát triển của Việt Nam. Ngay từ những năm 1960 Đảng và Nhà nước ta đã coi di dân và phân bố lại dân cư là một bộ phận quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Vào trước năm 1975 Nhà nước đã có chủ trương và tổ chức di dân từ các tỉnh Đồng bằng sông Hồng đất chật, người đông đến các vùng miền núi phía Bắc. Sau khi nước nhà thống nhất (1975), sự nghiệp di dân xây dựng các vùng kinh tế mới (KTM) đã đ−ợc triển khai trên phạm vi cả n−ớc với h−ớng di dân chủ yếu từ Bắc vào Nam (Tây nguyên, Đông Nam Bộ và
Đồng bằng sông Cửu Long).
Chính sách Di dân và Xây dựng vùng KTM bao gồm 3 mục tiêu chủ yếu sau:
1. Phát triển nông nghiệp và nông thôn 2. Phân bố lại lao động và dân c−
3. Tăng c−ờng an ninh và quốc phòng
Chính sách về di dân và phát triển vùng KTM bao gồm các chính sách trực tiếp và gián tiếp, có thể phân chia thành 3 nhóm chính sách cơ bản:
(1) Nhóm chính sách hỗ trợ trực tiếp cho hộ gia đình và cá nhân đi KTM;
(2) Nhóm chính sách đầu t− trực tiếp cho vùng KTM;
(3) Nhóm chính sách gián tiếp đầu t− cho khu vực miền núi chung bao gồm cả ng−ời bản
địa và người mới đến. Đó là nhóm các chính sách về KT-XH: Xoá đói giảm nghèo, tín dụng, khuyến nông, khuyến lâm, y tế, giáo dục, xây dựng cơ sở hạ tầng ở khu vực miền núi.
Trong từng giai đoạn khác nhau, Nhà nước đã ban hành các chính sách nhằm hướng các dòng di dân phục vụ các mục tiêu phát triển KT-XH của đất nước.
- Từ 1960 - 1975: Thời kỳ này cả n−ớc còn bị chia cắt, miền Bắc tiến lên XHCN nh−ng mặt khác phải chi viện cho cuộc cách mạng giải phóng miền Nam. Sản xuất nông nghiệp ở miền Bắc gặp nhiều khó khăn không đáp ứng được nhu cầu lương thực tối thiểu của xã hội. Mức lương thực bình quân cho một người chỉ đạt 250 kg/năm. Hàng năm Nhà nước phải nhập khẩu từ 1 triệu đến 1,5 triệu tấn l−ơng thực. Tr−ớc sức ép về dân số và nhu cầu l−ơng thực, chủ tr−ơng của Nhà n−ớc ta là "Vận động một bộ phận đồng bào vùng đồng bằng lên khai hoang và phát triển kinh tế miền núi, thành lập các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp... " lúc này còn nhiều vùng đất hoang Trung du miền núi có tiềm năng phát triển nông nghiệp. Chính phủ giao cho Bộ Nông trường chỉ đạo xây dựng các nông trường quốc doanh, Tổng cục Khai hoang nhân dân chỉ đạo việc thực hiện theo chính sách 129, 272 đối với HTX đi khai hoang phát triển vùng KTM. Thời kì này có 80 nghìn cán bộ, chiến sĩ quân đội xuất ngũ để xây dựng các nông trường quốc doanh. Hình thức khai hoang thời kì này là xây dựng các nông tr−ờng quốc doanh và các HTX nông nghiệp. Một số nông trường lớn như Mộc Châu (Sơn La), Nghĩa Đàn (Nghệ An) đã được thành lập... Chính sách chủ yếu trong thời gian này là động viên, khuyến khích nhân dân các tỉnh thuộc vùng đồng bằng lên khai hoang miền núi. Mục tiêu chính sách trong giai đoạn này ngoài việc khai hoang để phát triển nông nghiệp còn giúp miền núi phát triển văn hoá xã hội. Kết quả nổi bật của giai đoạn này là đã
khai hoang đ−ợc hàng chục vạn ha đất nông nghiệp, điều chuyển đ−ợc một bộ phận dân c− lên miền núi. Tuy nhiên giai đoạn này cũng xuất hiện tình trạng tranh chấp đất đai giữa người dân địa phương và người di dân, nhiều khu vực rừng tự nhiên đã bị khai hoang để làm nông nghiệp.
- Từ 1976 - 1980: Đất n−ớc đ−ợc thống nhất, di dân đ−ợc coi là giải pháp phân bố lại dân cư và khai thác các vùng đất hoang trên phạm vi cả nước với hướng di dân chủ yếu là từ Bắc vào Nam. Di dân trong giai đoạn này còn có vị trí quan trọng là kết hợp với mục tiêu về an ninh và quốc phòng ở những vùng mới được giải phóng. Hướng chủ yếu là đến vùng Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long để khai thác các vùng đất cho sản xuất lương thực và trồng các cây công nghiệp.
Vào giai đoạn này Nhà nước đã ban hành trên 30 văn bản pháp qui về các chính sách liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến sự nghiệp di dân nông nghiệp (QĐ 272/CP ngày 3/11/1977, QĐ 32/CP ngày 12/3/1980, QĐ 95/CP ngày 27/3/1980 v.v..). Các văn bản này đã tạo ra khung khổ
thực hiện đảm bảo tính thống nhất trong phạm vi cả nước (hình thức, biện pháp tổ chức thực hiện di dân, mức hỗ trợ theo địa bàn di dân, quyền và nghĩa vụ của người di dân... ). Kinh phí hỗ trợ cho công tác di dân xây dựng vùng KTM chủ yếu từ ngân sách Nhà n−ớc, phụ thuộc rất nhiều về kế hoạch chỉ tiêu từ trên đ−a xuống gắn với phân bổ kinh phí hàng năm nên ch−a phát huy đ−ợc triệt để sự năng động của địa phương, cũng như chưa huy động được hết năng lực của cộng
đồng.
- Từ 1981 - 1990: Thời kì này có nhiều thay đổi về tổ chức di dân. Tổ chức việc thực hiện chính sách di dân phân cấp cho nhiều cơ quan cấp bộ quản lý: tách công tác xây dựng cơ bản cho các dự án Vùng KTM với công tác di dân. Kế hoạch xây dựng cơ bản thuộc Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước quản lý, Kế hoạch điều động dân cư do Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội điều hành. Vốn sự nghiệp di dân do Bộ Tài chính quản lý.
Vào giai đoạn này Nhà n−ớc ban hành và bổ sung thêm các chính sách mới nh− các chính sách theo QĐ 254/CP (16/6/1981), văn bản 935/CV (18/3/1982), QĐ 14/HĐBT (18/2/1982) v.v.
bao gồm các vấn đề cụ thể nh− khai hoang, phục hoá ở vùng KTM xen ghép, lập quĩ KTM nhằm phát huy nội lực trong nhân dân kết hợp với kinh phí đầu tư của Nhà nước, khuyến khích sự đóng góp của nhân dân dưới hình thức tập thể, cá nhân cho xây dựng đồng ruộng và cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất cũng nh− cho sự phát triển dân sinh, kinh tế. Huy động nguồn vốn trong dân vào sự nghiệp KTM khoảng 28.000 tỷ đồng bên cạnh nguồn vốn của Quốc gia (Trung −ơng, địa phương), nhiều tỉnh đã lập quĩ KTM, hỗ trợ các hộ di dân hàng chục tỷ đồng. Đó là chưa kể công sức lao động đóng góp thêm cho khai hoang, làm đường giao thông, hệ thống thuỷ lợi...
Vào giai đoạn này là thời kì đồng tiền Việt Nam bị mất giá liên tục, chính sách hỗ trợ của Nhà n−ớc cho ng−ời di dân chậm đ−ợc điều chỉnh. Ch−ơng trình di dân theo kế hoạch của Nhà n−ớc bị chững lại. Số l−ợng di dân theo kế hoạch giảm dần, chỉ có 160 nghìn ng−ời di dân theo kế hoạch đi ngoài tỉnh. Vào năm 1986 khi cả nước bước vào thời kì đổi mới cũng bắt đầu xuất hiện di dân tự do ngoài kế hoạch của Nhà n−ớc.
- Từ 1991-2000: Tình hình di dân đã có những thay đổi quan trọng về quy mô và số l−ợng trong điều kiện Nhà nước thực hiện chính sách đổi mới về kinh tế theo hướng phát triển nền kinh tế thị trường. Chính sách mới đã tạo điều kiện cho người lao động tự do di chuyển và phát triển kinh tế hộ gia đình. Phù hợp với giai đoạn này, Nhà nước đã có những chính sách khuyến khích và hỗ trợ cho các hộ gia đình di chuyển đến các vùng đất hoang để khai hoang và phát triển sản xuất. Chính phủ đã ban hành Quyết định 116/HĐBT (9/4/1990) về đổi mới cách làm, tổ chức chỉ
đạo chuyển dần sang di dân theo dự án, gắn với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Việc di dân theo các dự án cụ thể đã bảo đảm tính đồng bộ, chặt chẽ giữa đầu đi và đầu đến, giữa phát triển kinh tế và ổn định xã hội, giữa chi phí và tính hiệu quả, bảo đảm phát huy được tính chủ động của địa phương, sự nỗ lực của đối tượng di dân và cộng đồng, trong đó có
định hướng cho mô hình sản xuất nhất định đảm bảo cho sự hình thành các điểm dân cư phát triển lâu dài và bền vững.
Có nhiều chính sách đã đ−ợc bổ sung cho nhiệm vụ di dân nh−: Quyết định 120/HĐBT (11/4/92), Quyết định 327/CP (15/9/92), Quyết định 773/TTg (21/12/94), Quyết định 656/TTg (13/9/96), Quyết định 960/TTg, Quyết định 1146/QĐ-TTg, Chỉ thị 660/TTg, Thông t− 15/LĐTBXH, Thông t− 04/LĐTBXH, Thông t− 07/LĐTBH, Thông t− 50/BNN-ĐCĐCKTM, Thông t− 03/NN/KH-
TT, Thông t− 05/NN/ĐCĐC... Đặc biệt thời kỳ này di dân KTM tham gia rất tích cực và có hiệu quả vào mục tiêu và chương trình phủ xanh đất trống đồi trọc (CT 327) và Xoá đói giảm nghèo (XĐGN). Từ năm 1998 Ch−ơng trình Di dân đ−ợc coi là hợp phần quan trọng của các Dự án X§GN (CT 133, 135).
- Khi nền kinh tế chuyển đổi sang kinh tế thị trường, nhu cầu di dân rất lớn ở khu vực nông thôn mà chương trình di dân theo kế hoạch của Chính phủ không đáp ứng được. Tình trạng di dân tự do ồ ạt đến Tây Nguyên phá rừng để làm nương rẫy và trồng cà phê, hồ tiêu, cao su đã gây hậu quả nặng nề về môi tr−ờng. Mỗi năm hàng nghìn ha rừng tự nhiên của các tỉnh Tây nguyên bị phá chuyển sang trồng các cây công nghiệp trong thời gian từ năm 1990-1998. Đối phó với tình hình thực tiễn này Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 660-TTg nhằm chấm dứt tình trạng di dân tự do.
Tuy nhiên Chính sách này là giải pháp tình thế ch−a giải quyết đ−ợc nguyên nhân cơ bản là đời sống của ng−ời dân ở những vùng khó khăn.
I.2. Kết quả thực hiện ch−ơng trình Di dân và Phát triển Vùng KTM ở miền nói
Có thể đánh giá tổng quát chính sách di dân và phát triển các vùng KTM đã có hiệu quả
thiết thực, về cơ bản đã đạt đ−ợc các mục tiêu chủ yếu đề ra. Điều đó thể hiện ở kết quả di dân
đã đạt đ−ợc những mục tiêu cụ thể của chính sách.
I.2.1. Kết quả số l−ợng di chuyển lao động và phân bổ lại dân c−
Một trong những mục tiêu quan trọng của di dân nông thôn là phân bổ lại lao động và dân cư nhằm tạo điều kiện cho người dân tiếp cận với đất đai để phát triển kinh tế. Về kết quả di chuyển lao động và dân cư tính đến năm 2000, đã di chuyển được trên 6,1 triệu người đến các vùng KTM. Kết quả trên đ−ợc thể hiện qua từng thời gian và gắn với chủ tr−ơng chính sách trong từng thời kì. Có thể chia làm 4 thời kì nh− sau:
- Thời kỳ 1960 - 1975 đã di dân được 920 nghìn người từ Đồng bằng sông Hồng lên trung du miền núi phía Bắc và lấn biển. Nhiều bản mới, HTX mới đ−ợc hình thành ở miền núi, có thể kể
đến HTX Kim Chung (Sơn La), Lý Lao Chải (Lào Cai), Tân Kì (Nghệ An) Tân Lạc (Hoà Bình) huyện Điên Biên (Lai Châu)... Trong giai đoạn này cũng hình thành nhiều Nông trường Quân đội khai hoang phát triển sản xuất nông nghiệp ở miền núi nh− các nông tr−ờng quốc doanh chăn nuôi bò, trồng chè ở khu vực Mộc Châu (Sơn La), các nông trường quân đội trồng cam, cà phê Phủ Quỳ (Nghệ An)...
- Thời kì 1976 - 1980 là thời kì diễn ra mạnh mẽ của các hoạt động di dân phát triển vùng KTM trên phạm vi toàn quốc, đã di chuyển được 1,5 triệu người (750 nghìn lao động). Trong đó:
Chuyển đ−ợc 50 nghìn ng−ời từ biên giới Tây Nam đi các tỉnh khác (chiến tranh biên giới) Chuyển 100 nghìn thanh niên từ Đồng bằng Bắc Bộ đi tăng c−ờng cho các tỉnh biên giới
phía Bắc
Chuyển 303 nghìn ng−ời từ Đồng bằng sông Hồng đi khai hoang phát triển vùng KTM (180 ng−ời đi vào Nam và 120 nghìn ng−ời đi lên trung du và miền núi phía Bắc)
Chuyển 360 nghìn ng−ời thuộc các tỉnh Nam Trung Bộ đi phát triển vùng KTM
Hồi hương và dãn dân cho 320 nghìn người từ các đô thị miền Nam trở về quê hương hoặc
đi xây dựng vùng KTM Vùng nhận dân đến bao gồm:
Tây Nguyên: 297 nghìn ng−ời
Đông Nam Bộ : 215 nghìn ng−ời
Đồng bằng sông Cửu Long : 63 nghìn ng−ời
- Thời kì 1981-1990 đã di chuyển được 2,3 triệu người (khoảng 1,06 triệu lao động) di dân đi xây dựng Vùng KTM. Trong đó :
1,7 triệu người (764 nghìn lao động) di dân nội tỉnh
593 nghìn người (298 nghìn lao động) di dân ngoại tỉnh. Trong đó số dân đi từ Bắc vào Nam chiÕm 75%.
- Thời kì 1990-2000, bình quân mỗi năm di chuyển 30 nghìn dân đi theo kế hoạch đến các Dự án kinh tế mới lập nghiệp. Trong đó đi ngoài tỉnh 4-5 nghìn hộ/năm. Trong 10 năm qua đã tổ chức di dân cho 297 nghìn hộ (1,39 triệu nhân khẩu). Nhà nước đã đầu tư cho 185 dự án kinh tế mới gần 1000 tỉ đồng, bình quân mỗi dự án là 5,4 tỉ đồng.
I.2.2. Kết quả về sản xuất nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
Kết quả nổi bật nhất của Chính sách Di dân Phát triển Vùng KTM là đóng góp vào sự nghiệp phát triển nông nghiệp.
Cả nước đã khai hoang đưa vào sản xuất được 1,7 triệu ha đất nông nghiệp.
Hình thành đ−ợc nhiều vùng chuyên canh cây l−ơng thực và cây công nghiệp, cây ăn quả
mới: lúa ở Đồng bằng sông Cửu Long, cây ăn quả (nhãn, vải, cam), chè, cao su, cà phê ở miền núi phía Bắc, Tây Nguyên, Đông Nam Bộ. Kết quả trên đóng góp không nhỏ vào việc đảm bảo an ninh l−ơng thực quốc gia và sản phẩm xuất khẩu nông sản.
Thành tựu rõ nhất là di dân phát triển vùng KTM ở Tây Nguyên. Tính đến năm 1990 đã đ−a
được 175 nghìn lao động vào các nông trường cà phê và có hàng chục vạn hộ gia đình di dân đến Tây Nguyên, Đông Nam Bộ phát triển vườn cà phê gia đình. Diện tích cà phê ở riêng khu vực Tây Nguyên lên tới trên 324 nghìn ha (1999), đ−a cà phê thành ngành sản xuất hàng hoá lớn trong nông nghiệp.
Đã điều động 17,5 vạn lao động vào ngành cao su, đến năm 1999 đã có trên 94 nghìn ha cao su ở Tây Nguyên, trong đó có nhiều hộ di dân tham gia phát triển cao su tiểu điền.
I.2.3. Về phát triển nông thôn và an ninh, quốc phòng
- Đã góp phần hình thành các đô thị mới, đơn vị hành chính mới ở vùng rừng núi, giảm
đáng kể áp lực tăng mật độ dân số ở vùng đồng bằng, cải thiện một bước về chất lượng lao động ở các vùng miền núi, vùng sâu, cùng với phương thức canh tác tiến bộ được áp dụng đã nâng cao
đáng kể mức sống dân c− miền núi. Đặc biệt, hệ thống cơ sở hạ tầng đ−ợc cải thiện góp phần quan trọng nâng cao dân trí, giao lưu kinh tế văn hoá giữa miền ngược và miền xuôi, thúc đẩy kinh tế hàng hoá phát triển.
- Thực hiện di dân, phát triển vùng KTM, ngoài giải quyết việc làm mới cho hàng triệu lao
động ở vùng đất đến, còn để lại cho quê cũ 380 nghìn ha đất canh tác, giải quyết việc làm thêm cho chính người ở lại quê cũ, góp phần phân công lại lao động, thúc đẩy sản xuất phát triển.
- Góp phần nâng cao dân trí, văn hoá miền núi, làm cho trình độ phát triển dân trí miền núi ngày càng xích gần miền xuôi, thể hiện tập trung nhất là 61 tỉnh, thành phố đã hoàn thành xoá
mù chữ và phổ cập giáo dục tiểu học.
- Thực hiện có kết quả chủ trương phân bố lại, tiến tới phân bố hợp lý lực lượng lao động, dân cư trong cả nước. Đặc biệt là góp phần làm thay đổi cơ cấu và chất lượng lao động, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế vùng, liên vùng có hiệu quả hơn.
- Hình thành nhiều khu dân c− ở khu vực biên giới, hải đảo.
I.3. Những tồn tại chủ yếu của chính sách
- Chính sách di dân xây dựng các vùng KTM còn chậm đổi mới khi chuyển sang nền kinh tế thị trường. Một mặt chính sách chưa đáp ứng với nhu cầu di dân, mặt khác còn mang nặng tính bao cấp. Nhất là các chính sách liên quan đến hỗ trợ trực tiếp cho đối t−ợng di dân, ch−a phát huy đ−ợc các nguồn nội lực trong dân.
- Các vùng định c− mới còn chậm phát triển, sản xuất có tính chất tự cung, tự cấp là chính, sản xuất hàng hoá ch−a phát triển. Lao động nông nghiệp chiếm tỷ trọng khá lớn. ở hầu hết các vùng KTM, các điểm định c− mới, lao động thuần nông vẫn là chủ yếu, trong đó phần lớn tập trung vào ngành trồng trọt.
- Năng lực quản lý và giám sát còn yếu kém, nhất là dòng di dân tự do. Chính quyền các cấp tuỳ từng nơi áp dụng các chính sách, giải pháp hạn chế rất khác nhau, đa số nghiêng về các biện pháp hành chính hơn là thông qua các biện pháp kinh tế, nên th−ờng vừa tốn kém, vừa ít hiệu quả và nhiều khi trái với luật pháp (quyền tự do c− trú, Luật Lao động... ).
- Di c− tự do và ồ ạt thiếu quy hoạch đã tạo nên tình trạng xâm chiếm đất rừng, tàn phá tài nguyên, gây nên mâu thuẫn cục bộ với đồng bào bản địa
Tồn tại trên do nguyên nhân sau:
- Nhận thức của các ngành, các địa phương về phân bố lại dân cư xây dựng các vùng KTM trong một thời gian dài còn đơn giản, ch−a tôn trọng đầy đủ các quy luật khách quan, nhất là nhận thức về di dân gắn với phát triển. Việc cụ thể hoá chủ tr−ơng phân bố lại dân c− của Nhà