Phần II Các báo cáo chuyên đề
Bài 9 Chương trình 135 Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc và miền núi giai đoạn I (1998-2000)
giai đoạn I (1998-2000)
Hoàng Công Dung Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Dân tộc và Miền núi
Trong suốt quá trình phát triển và trong mỗi bước đi của công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, giải pháp, chính sách nhằm đẩy nhanh nhịp độ phát triển kinh tế - xã hội miền núi và vùng đồng bào dân tộc. ở mỗi thời kỳ có những tiêu chí để đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội và áp dụng các chính sách, thực hiện các Chương trình, dự án đối với từng địa bàn vùng dân tộc và miền núi cho phù hợp.
Thời kỳ 1990 - 1995, cơ sở để thực hiện các chính sách và đầu t− phát triển là tiêu chí miền núi vùng cao: Do đặc điểm địa lý tự nhiên, điểm xuất phát kinh tế - xã hội của từng vùng khác nhau, cùng với tác động của cơ chế thị trường đã tạo ra sự phát triển không đều giữa các địa phương. Từ năm 1996, dựa vào 5 tiêu chí: điều kiện tự nhiên và địa bàn cư trú; cơ sở hạ tầng; các yếu tố xã hội; điều kiện sản xuất; đời sống; thông qua dân chủ công khai bình chọn từ nhân dân các địa phương đến thẩm định xét duyệt của các cấp chính quyền địa phương, các Bộ ngành Trung −ơng, đã phân định vùng dân tộc, miền núi thành ba khu vực theo trình độ phát triển, trong đó khu vực III là khu vực khó khăn nhất.
Khu vực III là nơi sinh sống chủ yếu của đồng bào các dân tộc thiểu số, là căn cứ cách mạng trong suốt thời kỳ kháng chiến, đang tồn tại những khó khăn mang tính đặc thù: Kinh tế mang tính tự cấp, tự túc; đời sống cực kỳ khó khăn; cơ sở hạ tầng mới sơ khai; trình độ dân trí thấp kém: Số ng−ời mù chữ, thất học chiếm trên 60%, có nơi tới 80 - 90%, một số bệnh sốt rét, bướu cổ... vẫn chiếm tỷ lệ cao; trình độ cán bộ cơ sở rất non yếu, đa số mới ở trình độ cấp I, cấp II.
Trước đây, đã có nhiều Chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc và miền núi, chủ yếu là: Chương trình xoá đói giảm nghèo, định canh định cư, 327, hỗ trợ dân tộc
đặc biệt khó khăn, Chương trình quốc gia 06/CP, chính sách trợ cước trợ giá... Bên cạnh những kết quả đạt đ−ợc, cũng còn không ít khuyết điểm tồn tại: đầu t− phân tán, dàn trải, ch−a tập trung, còn đầu t− vùng thấp tr−ớc, vùng cao sau, tổ chức thực hiện một số Ch−ơng trình kém hiệu quả... Mỗi Ch−ơng trình lại thực hiện theo những tiêu chí, mức đầu t−, giải pháp chính sách không thống nhất. Thực hiện Ch−ơng trình về phát triển kinh tế - xã hội ở khu vực III vùng dân tộc miền núi sẽ là cơ sở để đ−a ra những chính sách đặc biệt phù hợp với khu vực này.
Ngược lại, những giải pháp chính sách đó là bộ phận cấu thành của Chương trình, là yếu tố có ý nghĩa quyết định tới hiệu quả đầu tư của Chương trình. Do vậy, đòi hỏi phải có một Chương trình phát triển kinh tế - xã hội tổng hợp với những quyết sách đặc biệt để ổn định phát triển kinh tế - xã
hội khu vực này.
Ngày 31/07/1998, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định 135/1998/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa
(gọi tắt là Chương trình 135) với mục tiêu tổng quát là: Nâng cao nhanh đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo
điều kiện để đ−a nông thôn các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hoà nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần bảo đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng. Ch−ơng trình thực hiện năm nhiệm vụ chủ yếu: ở giai đoạn I (1999-2000), Ch−ơng trình trực tiếp đầu t− thực hiện hai nhiệm vụ xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT) thiết yếu và
đào tạo cán bộ, ba nhiệm vụ còn lại: quy hoạch dân c−, phát triển sản xuất và xây dựng trung tâm cụm xã được thực hiện bằng lồng ghép các Chương trình, dự án khác trên địa bàn (năm 1999:
1.200 xã; năm 2000: 1.878 xã đặc biệt khó khăn và biên giới).
I. Kết quả thực hiện Ch−ơng trình 135 giai đoạn I (1998-2000)
I.1. Về tổ chức thực hiện Ch−ơng trình
Giai đoạn I của Ch−ơng trình (năm 1998-2000), trên thực tế bố trí kế hoạch thực hiện từ năm 1999, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các ngành, các cấp khẩn trương triển khai; đồng bào các dân tộc các xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK) đã tích cực thực hiện có hiệu quả Chương trình.
I.1.1. Hình thành tổ chức và cơ chế quản lý
Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định 13/1998/QĐ-TTg ngày 23/01/1998 thành lập Ban Chỉ đạo Chương trình trung ương do Phó Thủ tướng Nguyễn Công Tạn làm Trưởng ban; Bộ tr−ởng, Chủ nhiệm UBDT&MN Hoàng Đức Nghi làm Phó Tr−ởng ban th−ờng trực. UBDT&MN là cơ quan thường trực Chương trình đã chủ trì, phối hợp với một số Bộ ngành, địa phương xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình; giúp Chính phủ chỉ đạo thực hiện trong suốt quá trình vận hành Ch−ơng trình.
Các tỉnh thuộc phạm vi Chương trình đã thành lập Ban Chỉ đạo; Trưởng ban là Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND tỉnh; các thành viên là lãnh đạo một số Sở, Ban ngành của tỉnh. Phần lớn các tỉnh chọn huyện là đơn vị dự án, Chủ tịch UBND huyện làm chủ đầu t− dự án. Các huyện
đã thành lập Ban quản lý dự án do Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND huyện làm Trưởng ban, Chủ tịch UBND các xã ĐBKK là thành viên Ban Quản lý dự án của huyện. Tỉnh Tuyên Quang chọn xã là đơn vị dự án, mỗi xã có Ban Quản lý dự án, ở tỉnh và huyện có Ban Chỉ đạo Chương trình. ở tất cả các xã thuộc phạm vi Chương trình đã thành lập Ban Giám sát do Chủ tịch HĐND làm Trưởng ban, có các thành viên đại diện cho Hội Cựu Chiến binh, các đoàn thể, hộ làm ăn giỏi
để giám sát cả quá trình đầu t− xây dựng các công trình.
Các Bộ Kế hoạch và Đầu t−, Uỷ ban Dân tộc và Miền núi, Tài chính, Xây dựng đã ban hành Thông t− liên tịch số 416/1999-TTLT/BKH-UBDTMN-TC-XD ngày 29/4/1999: h−ớng dẫn Quản lý
đầu t− và xây dựng công trình hạ tầng, làm nền tảng cho cơ chế quản lý Ch−ơng trình 135, nhiều văn bản h−ớng dẫn chuyên ngành, từng b−ớc hoàn chỉnh cơ chế quản lý Ch−ơng trình với những nguyên tắc chủ yếu: Thực hiện dân chủ công khai ở các cấp xã, huyện, tỉnh; Đầu t− xây dựng CSHT ở các xã ĐBKK phải đạt hai lợi ích: xã có công trình để phục vụ nhân dân; người dân có việc làm tăng thêm thu nhập từ lao động xây dựng công trình của xã; Những công trình có kỹ thuật không phức tạp đ−ợc thực hiện theo cơ chế đặc biệt, dễ làm, phù hợp với khả năng cán bộ và đồng bào các dân tộc ở địa phương; Phân cấp toàn bộ việc quản lý đầu tư xây dựng cho Chủ
nhân dân trong xã để xây dựng công trình hạ tầng. Mọi nguồn vốn phải đ−a vào kế hoạch để quản lý thống nhất, phải đến với từng xã, đầu t− đúng mục đích, đúng đối t−ợng, đảm bảo chất l−ợng, không để thất thoát.
I.1.2. Huy động nguồn lực thực hiện Ch−ơng trình
Từ những ngày đầu triển khai Chương trình, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các cấp, các ngành thực hiện nhiều biện pháp huy động nguồn lực đầu tư cho các xã thuộc Chương trình:
- Ngân sách Trung ương đã đầu tư xây dựng CSHT cho các xã thuộc Chương trình 135:
Năm 1999: 508 tỷ đồng (trong đó có 24,8 tỷ đồng đầu tư cho một số tuyến đường ra biên giới);
Năm 2000: 700 tỷ đồng.
- Năm 1999, khi ngân sách trung −ơng ch−a đầu t− toàn bộ các xã khu vực III, một số tỉnh
đã đầu tư từ ngân sách địa phương cho những xã khu vực III còn lại. Tỉnh Sơn La đã hình thành một Chương trình của tỉnh có nội dung tương tự như Chương trình 135 để hỗ trợ cho các xã khu vực III còn lại (năm 1999) và xã khu vực II (năm 2000). Tỉnh Uỷ Lâm Đồng từ năm 1995 đã có Nghị quyết về việc tập trung nguồn lực của cả tỉnh để phát triển kinh tế - xã hội các xã vùng sâu, vùng xa, từ đó tới nay, mỗi năm ngân sách địa phương đầu tư cho các xã này bình quân 8 tỷ
đồng/năm; Hai năm qua, ngân sách địa phương các tỉnh đầu tư trên địa bàn Chương trình là 168 tỷ đồng.
- Nguồn lực huy động tại chỗ của đồng bào các dân tộc trên địa bàn này đóng góp chủ yếu bằng ngày công lao động tham gia sản xuất và vận chuyển vật liệu, xây dựng công trình, giải phóng mặt bằng,... Ước đạt khoảng 150 tỷ đồng.
- Các Bộ ngành, các địa phương đã tập trung chỉ đạo lồng ghép các Chương trình, dự án khác −u tiên đầu t− vào các xã thuộc Ch−ơng trình 135: Ch−ơng trình ĐCĐC đầu t− vào trên 300 xã, Ch−ơng trình 5 triệu ha rừng đầu t− vào trên 150 xã, Ch−ơng trình n−ớc sạch đầu t− 737 dự án, Ch−ơng trình giáo dục, y tế giành 70% số vốn, và nhiều Ch−ơng trình, dự án trong và ngoài nước đã ưu tiên đầu tư, góp phần không nhỏ vào phát triển kinh tế - xã hội vùng đặc biệt khó khăn này.
- Theo sự phân công của Thủ t−ớng Chính phủ tại văn bản 174/CP-VX ngày 22/02/1999, các Bộ ngành, đoàn thể, các tỉnh, thành phố có điều kiện, các Tổng Công ty 91 đã tích cực giúp các xã ĐBKK 134 tỷ đồng.
Với ý nghĩa đặc biệt quan trọng của Chương trình, với tình cảm và trách nhiệm của cả nước, hai năm qua đã huy động nguồn lực cùng với việc lồng ghép các Chương trình, dự án khác hỗ trợ
đầu tư trên địa bàn Chương trình 135 với tổng kinh phí: năm 1999 khoảng trên 700 tỷ đồng (ngân sách trung −ơng 508 tỷ đồng), năm 2000: trên 1.200 tỷ đồng (ngân sách trung −ơng: 700 tỷ
đồng), bình quân mỗi xã trong 1 năm đ−ợc đầu t− khoảng 700 triệu đồng (trong đó ngân sách trung −ơng là 400 tỷ đồng).
I.1.3. Ban Chỉ đạo Ch−ơng trình Trung −ơng, các Bộ ngành, các địa ph−ơng đã tích cực chỉ đạo thực hiện các b−ớc: đầu t− đúng mục tiêu, đúng đối t−ợng, có hiệu quả và không để thất thoát
Sau khi thực hiện dân chủ công khai từ cơ sở, các tỉnh đã giao kế hoạch xây dựng CSHT cho các xã ĐBKK và khẩn trương thực hiện các giải pháp chuẩn bị đầu tư. Một số tỉnh đã ban hành thiết kế mẫu về trường học, trạm xá; đã giao nhiệm vụ cho các Sở chuyên ngành thẩm định xét duyệt dự án, khảo sát, thiết kế, dự toán, phần chi phí này ủng hộ cho các xã ĐBKK. Nhiều tỉnh phân cấp cho UBND huyện duyệt thiết kế dự toán các công trình có mức vốn đầu t− thấp hơn 500 triệu đồng.
Năm 1999 đã xây dựng 2.220 công trình, năm 2000 là 2.815 công trình, các địa phương đã
đầu t− đúng đối t−ợng các công trình theo quy định, với cơ cấu đầu t− phù hợp: công trình giao thông chiếm 41,08%; thuỷ lợi: 19,80%; n−ớc sinh hoạt: 6,14%; công trình điện: 6,06%; tr−ờng học: 25,71%; trạm xá: 0,68% và chợ chiếm 0,53% tổng vốn đầu t−. Phần lớn các công trình có quy mô từ 500 triệu đồng trở xuống.
Nhìn lại hai năm đầu t− xây dựng các công trình hạ tầng ở các xã thuộc Ch−ơng trình 135, có thể khẳng định: Ch−ơng trình đã đầu t− đúng mục tiêu, đúng đối t−ợng, đến hết năm 2000 đã có 4.867 công trình đ−a vào sử dụng, phát huy hiệu quả kinh tế - xã hội và ch−a phát hiện những thất thoát lớn.
I.1.4. Ch−ơng trình đã gắn kết trách nhiệm, nghĩa vụ và tình cảm của nhân dân địa ph−ơng với quá trình đầu t− xây dựng công trình
Thực hiện dân chủ công khai xuyên suốt quá trình đầu t− xây dựng ở xã: công khai mức vốn đầu tư của Nhà nước cho xã; nhân dân trong xã dân chủ bàn bạc về việc đóng góp và tham gia xây dựng, về thứ tự −u tiên và quy mô công trình cho phù hợp. Ban Giám sát của xã đại diện cho nhân dân, công khai cho dân biết kết quả giám sát trong suốt quá trình chuẩn bị đầu t−, thiết kế, dự toán, thi công để đảm bảo tiến độ và chất l−ợng công trình, có xác nhận của Ban Giám sát mới đ−ợc nghiệm thu thanh quyết toán.
Nguồn lực từ các xã đặc biệt khó khăn tham gia xây dựng công trình chủ yếu là sức lao
động của nhân dân đóng góp bằng ngày công lao động nghĩa vụ, lao động xã hội và tham gia lao
động để có thu nhập từ xây dựng công trình. Những công trình có kỹ thuật đơn giản giao cho xã tự làm thì dân đ−ợc đóng góp và tham gia xây dựng công trình nhiều hơn. Tỉnh Tuyên Quang: giao cho xã làm chủ đầu t− dự án, nhân dân đã đóng góp bằng vật t−, lao động công ích, thuỷ lợi phí và trang trải các khoản hộ gia đình nợ xã, nợ hợp tác xã từ trước đến nay bằng 33% vốn đầu tư từ ngân sách trung ương. Huyện Mù Cang Chải (Yên Bái) đã tạo ra cao trào xây dựng đường giao thông nông thôn, nhân dân đã đóng góp bằng sức lao động chiếm 30% giá trị công trình, phần còn lại là vốn Ch−ơng trình 135 hỗ trợ thiết bị, vật t−, thuốc nổ...
ở nhiều xã thuộc Chương trình, nhân dân đã tích cực tham gia xây dựng để có thu nhập thêm từ công trình chiếm khoảng 10% giá trị khối l−ợng chung công trình. ở Tuyên Quang: khối l−ợng công trình do dân tự làm chiếm 70% giá trị các công trình. Những tỉnh có giá trị khối l−ợng do dân tham gia nhiều là: Phú Thọ, Yên Bái: 30%, huyện Kỳ Sơn (Nghệ An): 35%... nhân dân xã
đường ô tô ở vùng núi cao; nhiều hộ thu nhập từ lao động làm đường để ổn định và cải thiện đời sống, mua sắm trâu bò, công cụ... ở những địa phương này đã tạo điều kiện cho nhân dân có thêm nguồn thu nhập góp phần quan trọng xoá đói giảm nghèo.
I.1.5. Ch−ơng trình 135 đã đ−ợc các cấp các ngành tập trung chỉ đạo
Các tỉnh đã quán triệt mục tiêu nội dung Ch−ơng trình 135 đến cán bộ Lãnh đạo các ngành, các huyện, xã và nhân dân các xã ĐBKK; công khai mức đầu t− và chủ tr−ơng, giải pháp chính sách chủ yếu thực hiện mục tiêu Chương trình. Nhiều tỉnh đã có Nghị quyết của Tỉnh ủy về tăng cường chỉ đạo Chương trình 135; Uỷ ban Nhân dân các tỉnh có các văn bản hướng dẫn quản lý chỉ đạo, phân công, phân cấp thực hiện Chương trình.
Thực hiện Quyết định 42/1999/QĐ-TTg ngày 10/03/1999 của Thủ tướng Chính phủ, đã có nhiều tỉnh thuộc Ch−ơng trình 135 phân công 1.383 cán bộ xuống các xã giúp cơ sở phát triển KT-XH, ổn định chính trị, an ninh quốc phòng và trực tiếp tham gia chỉ đạo Chương trình 135. Lực l−ợng tăng c−ờng xuống xã là những cán bộ đang công tác ở các cơ quan của tỉnh, huyện, phần lớn có trình độ và kinh nghiệm công tác tại địa phương, có tinh thần trách nhiệm, đã sớm hoà nhập vào cuộc sống ở cơ sở, góp phần tích cực vào việc chỉ đạo thực hiện những nhiệm vụ chủ yếu của địa phương, giành nhiều thời gian, tâm lực cho việc chỉ đạo Chương trình 135. Nhiều địa phương đã xác nhận: lực lượng cán bộ tăng cường thực sự là cầu nối giữa các đồng chí lãnh đạo cũ và mới trong đợt bầu cử HĐND.
Hầu hết các tỉnh đã phân công mỗi Sở, Ban ngành, doanh nghiệp Nhà nước của tỉnh, mỗi Phòng, Ban của huyện hỗ trợ giúp đỡ 1 xã ĐBKK. Uỷ ban nhân dân tỉnh, Uỷ ban nhân dân huyện giao ban hàng tháng về tiến độ thực hiện Chương trình, nhiều đồng chí Bí thư Tỉnh uỷ đã định kỳ nghe tình hình triển khai, đi cơ sở kiểm tra, chỉ đạo thực hiện Chương trình 135.
ở Trung ương: Thủ tướng Chính phủ và trực tiếp là Phó Thủ tướng Nguyễn Công Tạn đã chỉ
đạo sát sao, từ cơ chế vận hành đến giải pháp, chính sách, tổ chức thực hiện Chương trình; cùng với các thành viên Ban Chỉ đạo Chương trình Trung ương thường xuyên nghe Cơ quan Thường trực và các đoàn đi công tác cơ sở báo cáo kết quả thực hiện Ch−ơng trình; trực tiếp xuống kiểm tra ở nhiều xã thuộc Chương trình và đã quyết định kịp thời những giải pháp thiết thực, tháo gỡ khó khăn để thực hiện Chương trình có hiệu quả. Hội đồng Dân tộc của Quốc hội đã cử nhiều
đoàn giám sát thực hiện Chương trình 135 ở nhiều địa phương; UBDT&MN và lãnh đạo các Bộ ngành, đoàn thể thường xuyên đi công tác trên địa bàn Chương trình 135 để kiểm tra, đôn đốc, chỉ đạo, hướng dẫn địa phương thực hiện Chương trình.
Trên thực tế, Chương trình 135 đã thu hút được sự quan tâm chỉ đạo sát sao của các cấp các ngành từ trung ương đến địa phương, đã khơi dậy không khí làm việc sôi động của các cơ
quan trung ương, tỉnh, huyện, hướng về phục vụ vùng khó khăn nhất của đất nước.