Chương 2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
2.2 Những vấn đề lý luận về quản lý đại lý hải quan
Quản lý là một tất yếu khách quan của mọi quá trình lao động xã hội, bất kể hình thái kinh tế - xã hội nào. Nếu không thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý, không thể thực hiện được các quá trình hợp tác lao động, sản xuất, không thể khai thác, sử dụng có hiệu quả các yếu tố của lao động sản xuất. Quản lý cần thiết đối với mọi phạm vi hoạt động trong xã hội, từ mỗi đơn vị sản xuất kinh doanh đến toàn bộ nền kinh tế quốc dân, từ một gia đình, một đơn vị dân cư đến một quốc gia và những hoạt động trên phạm vi khu vực và toàn cầu. Quản lý chính là yếu tố quyết định nhất cho sự phát triển của quốc gia và các tổ chức.
Quá trình phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam hiện nay đang đặt ra những yêu cầu ngày càng cao đối với hoạt động quản lý. Bên cạnh những cơ hội đó là những thách thức lớn do sức ép cạnh tranh ngày càng tăng trên cả thị trường trong và ngoài nước. Quá trình hội nhập kinh tế đòi hỏi phải nâng cao trình độ quản lý và hình thành một cơ chế quản lý phù hợp để phát triển một cách hiệu quả và bền vững.
Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về khái niệm quản lý. Tiếp cận theo vai trò quản lý là cách tiếp cận mới đối với lý thuyết quản lý, thu hút được sự chú ý của cả các nhà nghiên cứu lý luận và các nhà thực hành. Đó là cách tiếp cận bằng
cách quan sát những điều thực tế các nhà quản lý làm và từ các quan sát như thế đi tới những kết luận xác định hoạt động (hoặc vai trò) quản lý là gì. Theo đó có thể hiểu quản lý là tổng thể các hình thức và phương pháp tác động lên một hệ thống quản lý, đảm bảo cho hệ thống đó tồn tại và hoạt động phù hợp với quy luật có liên quan, nhằm thực hiện những lợi ích của con người. Hay có thể hiểu theo cách khác, quản lý là sự tác động có chủ đích, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các tiềm năng, các cơ hội của hệ thống để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều kiện biến động của môi trường. [29], [30], [32], [37], [45].
Một cách tổng quát, có thể đưa ra cách tiếp cận về quản lý đại lý hải quan như sau: Quản lý đại lý hải quan là sự tác động của cơ quan quản lý nhà nước đến đại lý hải quan và hoạt động của đại lý hải quan bằng các phương pháp quản lý và công cụ quản lý nhất định nhằm đạt được các mục tiêu nhất định.
Theo quan điểm tiếp cận này, quản lý đại lý hải quan được thực hiện bởi các cơ quan quản lý nhà nước, nếu giới hạn trong phạm vi quản lý về mặt nghiệp vụ thì đại lý hải quan chịu sự quản lý trực tiếp của cơ quan hải quan. Đối tượng của quản lý bao gồm chủ thể và hoạt động của chủ thể, hay nói cụ thể hơn, đối tượng của quản lý đại lý hải quan bao gồm đại lý hải quan và hoạt động của chính đại lý hải quan đó. Như vậy, quản lý đại lý hải quan và quản lý hoạt động của đại lý hải quan là hai mặt của một vấn đề thống nhất không thể tách rời.
Từ khái niệm quản lý đại lý hải quan có thể thấy quản lý đại lý hải quan là sản phẩm chủ quan của các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng lại xuất phát từ cơ sở khách quan đó là hệ thống các quy luật như các quy luật kinh tế (quy luật cung – cầu, quy luật giá trị, quy luật giá cả…), các quy luật tổ chức và tâm lý xã hội (quy luật tâm lý cá nhân, quy luật tâm lý tập thể và xã hội…); đồng thời cũng dựa trên cơ sở khách quan khác là thực trạng phát triển của hoạt động đại lý hải quan của quốc gia.
Quản lý đại lý hải quan được xét trên hai phương diện cơ bản: quản lý đại lý hải quan và quản lý hoạt động của đại lý hải quan. Trên phương diện thứ nhất, quản lý đại lý hải quan chính là quản lý về điều kiện thành lập, hoạt động, chấm
dứt, giải thể… của đại lý hải quan. Xét trên phương diện thứ hai, quản lý hoạt động đại lý hải quan là quản lý việc thực hiện cung cấp dịch vụ khai hải quan cho chủ hàng, thực hiện các quyền và nghĩa vụ với tư cách là người khai hải quan của đại lý hải quan.
Thông qua các phương pháp, công cụ quản lý đại lý hải quan, các cơ quan quản lý nhà nước có thể thực hiện được chủ trương hướng dẫn, điều tiết và kích thích các đại lý hải quan phát triển cả về số lượng và quy mô, chất lượng dịch vụ, hướng tới mục tiêu do các cơ quan này đề ra. Các phương pháp mà cơ quan quản lý nhà nước sử dụng để quản lý đại lý hải quan bao gồm các phương pháp hành chính, kinh tế và giáo dục, khuyến khích. Các công cụ mà cơ quan quản lý nhà nước sử dụng để quản lý đại lý hải quan chính là các kế hoạch, chính sách, chế độ hạch toán, chế độ kiểm tra đối với các chủ thể của hoạt động đại lý hải quan.
Để quản lý đại lý hải quan có hiệu quả, phải gắn chặt với cơ cấu tổ chức của các cơ quan quản lý nhà nước và chất lượng cán bộ của các cơ quan này. Các yếu tố đó cùng tác động lên hoạt động của các đại lý hải quan. Khi tính chất và quy mô của các đại lý này thay đổi thì cơ chế quản lý cũng sẽ phải thay đổi theo đối tượng cho phù hợp, và như vậy sẽ tác động làm cơ cấu bộ máy của các cơ quan quản lý nhà nước được cải cách và đổi mới phù hợp. Cán bộ quản lý cũng phải được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao cả về trình độ và chuyên môn để đáp ứng cơ chế quản lý mới, nội dung và yêu cầu quản lý mới.
Tóm lại, quản lý đại lý hải quan chính là sự kết hợp mọi nỗ lực chung của mọi bộ phận trong cơ quan quản lý về hải quan và sử dụng tốt nhất các nguồn lực của tổ chức để đạt tới mục tiêu chung của tổ chức một cách khôn khéo và có hiệu quả nhất. Quản lý đại lý hải quan phải trả lời các câu hỏi: “Phải đạt mục tiêu nào?”, “Phải đạt mục tiêu như thế nào và bằng cách nào?”, “Đạt được mục tiêu, kết quả của quản lý để làm gì?”…
2.2.2 Sự cần thiết khách quan phải quản lý đại lý hải quan
Bước vào thế kỷ XXI, thế giới đã và đang thay đổi nhanh chóng, sâu sắc và phức tạp với những mối quan hệ kinh tế vượt qua biên giới quốc gia, vươn tới
quy mô toàn cầu, đạt trình độ và chất lượng mới, đặt ra những cơ hội và thách thức to lớn đối với từng quốc gia. Các quốc gia trên thế giới đều phải tiến hành cải cách thể chế kinh tế, chính trị, xã hội để có thể bắt nhịp với tốc độ phát triển kinh tế - xã hội toàn cầu. Yêu cầu khách quan về phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, cụ thể là sự phát triển của hoạt động kinh tế đối ngoại, yêu cầu cải cách hành chính của Nhà nước và yêu cầu hội nhập, thực hiện các cam kết quốc tế đã đặt các ngành kinh tế nói chung và hải quan nói riêng trước yêu cầu phải cải cách theo hướng hiện đại hóa.
Hiện đại hóa hải quan được coi là quá trình tất yếu của hoạt động quản lý hải quan hiện đại. Với vai trò là “người gác cửa của nền kinh tế”, cơ quan hải quan cần phải tiến hành hiện đại hóa để đảm bảo quyền lợi của quốc gia mình trong quá trình hội nhập.
Đại lý hải quan là một sự phát triển khách quan trong hoạt động thương mại bởi sự thuận tiện và những lợi ích cụ thể, rõ ràng do chính hoạt động của loại hình dịch vụ này mang lại. Phát triển đại lý hải quan là yêu cầu tất yếu của tiến trình hiện đại hóa hải quan, bởi bản thân hoạt động này có những vai trò hết sức to lớn đối với chính hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa cũng như đối với chính hoạt động quản lý nhà nước về hải quan của bản thân cơ quan hải quan. Hoạt động đại lý hải quan là một hoạt động trong nền kinh tế, vì vậy nhất thiết cơ quan nhà nước phải quản lý hoạt động của đại lý hải quan. Đặc biệt trong tiến trình hiện đại hóa hải quan, các đại lý hải quan có vị thế hết sức quan trọng và trên thực tế được hình tượng hóa là “cánh tay nối dài” của cơ quan hải quan. Để phát huy được những thế mạnh của hoạt động đại lý hải quan cũng như củng cố vị thế của các tổ chức thực hiện hoạt động này trong tiến trình hiện đại hóa hải quan, tất yếu phải tăng cường quản lý đối với đại lý hải quan.
Đứng ở góc độ quản lý nhà nước, nếu quản lý đại lý hải quan chuyên nghiệp và hiệu quả sẽ giúp cơ quan hải quan nói riêng và cơ quan quản lý nhà nước nói chung thực hiện chức năng quản lý hoạt động xuất nhập khẩu cũng như quản lý các doanh nghiệp kinh doanh xuất nhập khẩu chặt chẽ, tập trung, góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển. Nếu không quản lý đại lý hải quan khoa học và
hợp lý, sẽ xảy ra tình trạng đại lý hải quan phát triển tự phát, hoạt động không chuyên nghiệp, không đồng bộ, làm cho hoạt động quản lý nhà nước đối với đại lý hải quan trở nên phức tạp hơn.
Việc tăng cường quản lý đối với đại lý hải quan là nhằm mục tiêu hình thành và phát triển đội ngũ đại lý hải quan chuyên nghiệp, lành nghề, thực sự là cầu nối giữa cơ quan hải quan và doanh nghiệp xuất nhập khẩu, tạo thuận lợi cho hoạt động xuất nhập khẩu, thúc đẩy kinh tế phát triển. Nói cách khác, thiết lập và đưa hoạt động đại lý hải quan vào quản lý theo đúng pháp luật là một trong những nội dung cơ bản góp phần thực hiện thành công nhiệm vụ hiện đại hóa hải quan.
2.2.3 Nội dung quản lý đại lý hải quan
2.2.3.1 Định hướng sự phát triển của đại lý hải quan
Bất kỳ một tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nào, định hướng phát triển luôn được coi là nền tảng cơ bản của quá trình quản lý. Định hướng phát triển đúng đắn sẽ là chìa khóa thành công cho những hoạt động quản lý tiếp theo.
Định hướng phát triển cho biết mục tiêu hoạt động của tổ chức đó trong một thời kỳ và một điều kiện nhất định. Vì vậy, để quản lý đại lý hải quan trong tiến trình hiện đại hóa hải quan, trước hết phải định hướng sự phát triển của đại lý hải quan phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và tiến trình hiện đại hóa hải quan nói riêng, phù hợp với thông lệ chung của quốc tế. Định hướng sự phát triển của đại lý hải quan trong tiến trình hiện đại hóa hải quan là xác định con đường và hướng hoạt động của đại lý hải quan nhằm đạt tới một mục tiêu nhất định, căn cứ vào các đặc điểm kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ nhất định. Đại lý hải quan phải được định hướng hoạt động theo hướng chuyên nghiệp, hiệu quả và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan hải quan.
Nội dung của định hướng sự phát triển của đại lý hải quan bao gồm việc các cơ quan quản lý nhà nước xác định mục tiêu phát triển dài hạn cho đại lý hải quan, tiếp theo là xác định mục tiêu trong từng thời kỳ, đồng thời xác định thứ tự ưu tiên cho các mục tiêu và xác định giải pháp để thực hiện các mục tiêu đã đề ra. Phạm vi của định hướng phát triển bao gồm cả định hướng sự phát triển của
đại lý hải quan và định hướng sự phát triển của hoạt động đại lý hải quan. Định hướng phát triển đại lý hải quan thể hiện qua việc các cơ quan quản lý nhà nước xây dựng và ban hành chiến lược phát triển đại lý hải quan cho từng giai đoạn, cụ thể thành các kế hoạch dài hạn, kế hoạch trung hạn, kế hoạch ngắn hạn nhằm phát triển đại lý hải quan cho từng thời kỳ, quy hoạch mạng lưới đại lý hải quan phát triển phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội và tiến trình cải cách, hiện đại hóa hải quan. Cơ sở pháp lý của quản lý đại lý hải quan là hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động của loại hình dịch vụ đặc thù này. Nội dung của hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động của đại lý hải quan tập trung vào các vấn đề cơ bản sau: Điều kiện kinh doanh dịch vụ đại lý hải quan, quy định về trách nhiệm của đại lý hải quan, điều kiện và trách nhiệm của nhân viên đại lý hải quan, quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với các đại lý hải quan trong việc cấp phép kinh doanh cho các thương nhân, trong hoạt động kiểm tra, kiểm soát khi các đại lý hải quan đi vào hoạt động, trách nhiệm trong phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước để tiến hành kiểm tra định kỳ hoặc bất thường đối với các đại lý hải quan. Thông qua hệ thống các văn bản pháp luật về quản lý đại lý hải quan, các cơ quan quản lý nhà nước có thể hoạch định, định hướng, ràng buộc và điều tiết hoạt động của đại lý hải quan.
Tóm lại, định hướng sự phát triển của đại lý hải quan nhằm đưa đại lý hải quan phát triển theo một quỹ đạo nhất định. Các cơ quan quản lý nhà nước phải có tầm nhìn chiến lược, nghiên cứu kỹ tình hình thực tế, đặt quản lý đại lý hải quan trong bối cảnh kinh tế - xã hội để đề ra các mục tiêu phát triển phù hợp, tránh những mục tiêu phát triển quá xa vời, khó có thể đạt được hoặc những mục tiêu không thống nhất, không nhất quán, dễ bị thay đổi trong thời gian ngắn.
2.2.3.2 Tạo lập môi trường cho sự phát triển của đại lý hải quan
Môi trường cho sự phát triển của đại lý hải quan là tập hợp các yếu tố, các điều kiện tạo nên sự tồn tại và phát triển của đại lý hải quan, cụ thể đó là các môi trường kinh tế, chính trị, xã hội, pháp lý, công nghệ, đối ngoại… Đại lý hải quan chỉ có thể phát triển nếu có một môi trường ổn định, thuận lợi và bình đẳng. Từ
đó đòi hỏi các cơ quan quản lý phải phân tích, đánh giá, dự báo những biến động của môi trường để có những chính sách phù hợp trong từng điều kiện cụ thể.
Đại lý hải quan là một loại hình cung ứng dịch vụ thương mại và cũng giống như các hoạt động dịch vụ khác, đều phải được vận hành trong một môi trường pháp lý nhất định, cụ thể đó là môi trường pháp lý đầu vào (quy định điều kiện về đại lý hải quan, trình tự, thủ tục đăng ký kinh doanh đại lý hải quan); môi trường pháp lý hoạt động (quy định quyền và nghĩa vụ pháp lý của đại lý hải quan) và môi trường pháp lý đầu ra (quy định việc chấm dứt hoạt động của đại lý hải quan). Với cách thức tiếp cận vấn đề như vậy, đại lý hải quan sẽ tồn tại trong một môi trường pháp lý rộng lớn và chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật khác nhau [32, tr.26]. Quản lý đại lý hải quan tức là thiết lập môi trường pháp lý cho đại lý hải quan, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của đại lý hải quan. Cụ thể như sau:
- Tạo lập môi trường pháp lý đầu vào của đại lý hải quan: Xuất phát từ tính chất, đặc điểm của đại lý hải quan liên quan đến rất nhiều chính sách, pháp luật quốc gia và quốc tế, do vậy đòi hỏi người làm thủ tục hải quan phải am hiểu chính sách và pháp luật về nhiều lĩnh vực khác nhau. Từ đó đặt ra yêu cầu về tính chuyên nghiệp, nhà nghề và chuyên môn hóa của đại lý hải quan. Sự quy định của pháp luật về điều kiện hành nghề đại lý hải quan xuất phát từ những yêu cầu này của hoạt động đại lý hải quan. Những điều kiện đó bao gồm: Điều kiện về pháp lý (giấy phép hoạt động của doanh nghiệp, chứng chỉ hành nghề của nhân viên trực tiếp thực hiện khai và làm thủ tục hải quan do cơ quan quản lý nhà nước cấp); Điều kiện về nhân lực (con người); Điều kiện về vật lực (cơ sở hạ tầng); Điều kiện về nguồn lực tài chính (vốn tối thiểu hoặc tiền đặt cọc, bảo lãnh): Điều kiện về phương tiện, kỹ thuật quản lý; Điều kiện về lưu giữ sổ sách, hệ thống chứng từ, kế toán;…
Song hành với các điều kiện của đại lý hải quan là những điều kiện mang tính nhà nghề của nhân viên đại lý hải quan – người trực tiếp thực hiện hành vi làm thủ tục hải quan cho từng lô hàng xuất khẩu, nhập khẩu – đó là điều kiện về thể chất, tư chất; điều kiện về năng lực pháp luật và năng lực hành vi; điều kiện