Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẠI LÝ HẢI QUAN
3.1 Quá trình hình thành và phát triển đại lý hải quan ở Việt Nam
Năm 1999, Tổng cục Hải quan đã ban hành Quyết định số 101/1999/ QĐ- TCHQ ngày 08/04/1999 của Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan ban hành Quy chế tạm thời dịch vụ hải quan. Quyết định đã quy định cụ thể về đăng ký và quản lý doanh nghiệp làm dịch vụ thủ tục hải quan tại Cục Hải quan tỉnh, thành phố; cấp thẻ chuyên dùng và quản lý nhân viên làm dịch vụ thủ tục hải quan;
việc thông báo, tư vấn cho các doanh nghiệp làm dịch vụ thủ tục hải quan của cơ quan hải quan. Tổng cục Hải quan đã tiếp tục xem xét và công nhận thêm 100 doanh nghiệp có đủ điều kiện hoạt động làm dịch vụ thủ tục hải quan. Như vậy, dịch vụ đại lý hải quan chính thức được ra đời từ năm 1999 và cho đến nay đã hoàn thiện rất nhiều về mọi mặt.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, thực trạng phát triển đại lý hải quan ở Việt Nam thời gian qua được chia làm hai giai đoạn: giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2005 (sau khi Luật Hải quan năm 2001 được thông qua và chính thức ghi nhận địa vị pháp lý của đại lý hải quan đến trước khi Luật Hải quan bổ sung, sửa đổi năm 2005 có hiệu lực) và giai đoạn từ năm 2005 đến nay.
3.1.1 Giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2005
Trong thời kỳ nhà nước thực hiện chính sách độc quyền ngoại thương, đại lý hải quan không có điều kiện để hoạt động. Từ khi đất nước thực hiện công
cuộc đổi mới, nhất là từ khi thực hiện Luật Hải quan năm 2001 được ban hành và đi vào thực tiễn, hoạt động thương mại ở Việt Nam ngày càng được mở rộng, hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu hàng hoá tăng nhanh, hoạt động của đại lý hải quan mới bắt đầu có điều kiện để phát triển.
Địa vị pháp lý của đại lý hải quan lần đầu tiên được ghi nhận tại Luật Hải quan năm 2001: “Người đại lý hải quan là người khai hải quan theo ủy quyền của người có quyền và nghĩa vụ trong việc làm thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu. nhập khẩu; Người đại lý hải quan phải hiểu biết pháp luật hải quan, nghiệp vụ khai hải quan và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật trong phạm vi được ủy quyền.”[48, Điều 21]. Nội dung này đã được cụ thể hóa tại Nghị định số 101/2001/NĐ-CP ngày 31/12/2001 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hải quan về thủ tục hải quan, chế độ kiểm tra, giám sát hải quan. Theo đó, “Đại lý hải quan là người thay mặt người có quyền và nghĩa vụ trong việc làm thủ tục hải quan đối với hàng hoá, phương tiện vận tải khai hải quan và thực hiện các công việc theo thoả thuận tại hợp đồng đại lý hải quan” [12, Điều 6, Khoản 1].Nghị định số 101/2001/NĐ-CP cũng quy định thêm một số điều kiện cho thương nhân đăng ký là đại lý hải quan, đó là các thương nhân đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật và có ngành nghề kinh doanh dịch vụ giao nhận hàng hoá ghi trong Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh [12, Điều 6, Khoản 2].
Trong giai đoạn này, việc khai hải quan chủ yếu do người trực tiếp xuất khẩu, nhập khẩu (chủ hàng) thực hiện, chỉ có một số ít trường hợp người xuất khẩu, nhập khẩu (chủ hàng) ủy quyền cho các tổ chức giao nhận, vận tải làm thủ tục hải quan. Khi xảy ra vụ việc liên quan đến thủ tục hải quan, người chịu trách nhiệm vẫn là người có hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu (chủ hàng). Các doanh nghiệp xuất khẩu, nhập khẩu chưa thấy rõ được lợi ích khi ủy quyền cho đại lý hải quan như: có tốt hơn tự làm không, có được giảm chi phí không, có rõ trách nhiệm giữa chủ hàng và đại lý được ủy quyền hay không… cũng như các điều kiện để đảm bảo độ tin cậy của các doanh nghiệp xuất khẩu, nhập khẩu đối với đại lý. Về hình thức, các tổ chức này tiến hành các hoạt động giống như dịch vụ
khai hải quan, nhưng về bản chất đây chưa phải là dịch vụ khai hải quan theo quy định của pháp luật. Do vậy, dịch vụ này không phát triển được do chủ hàng chưa thực sự tin tưởng vào người khai thuê, và mặc dù đã thuê người khai hải quan thực hiện thủ tục hải quan nhưng cũng không làm giảm trách nhiệm pháp lý cho chủ hàng hóa XNK.
Như vậy, giai đoạn này dịch vụ đại lý hải quan hầu như không phát triển.
Các doanh nghiệp đại lý hải quan đáp ứng đủ điều kiện tại khoản 2 Điều 6 Nghị định số 101/2001/NĐ-CP là được hoạt động, cơ quan hải quan không thực hiện việc công nhận, cấp phép đại lý hải quan, cấp thẻ nhân viên đại lý hải quan cũng như không có sự quản lý đáng kể nào đối với hoạt động này.
3.1.2 Giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2014
Nhằm mục tiêu hình thành đội ngũ đại lý hải quan chuyên nghiệp, thực sự là cầu nối giữa cơ quan Hải quan và doanh nghiệp xuất nhập khẩu, tạo thuận lợi cho hoạt động xuất nhập khẩu, tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, hiện đại hóa công tác hải quan, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 79/2005/NĐ-CP ngày 16/06/2005 quy định về điều kiện đăng ký và hoạt động của đại lý hải quan. Kèm theo đó là Thông tư số 73/2005/TT-BTC ngày 05/09/2005 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 79/2005/NĐ-CP.
Nghị định số 79/2005/NĐ-CP đã tạo cơ sở pháp lý cụ thể, rõ ràng để triển khai đội ngũ đại lý hải quan chuyên nghiệp. Khi làm thủ tục hải quan, đại lý hải quan có thể nhân danh mình để khai, ký tên và đóng dấu trên tờ khai hải quan và chịu trách nhiệm nếu khai không đúng những thông tin và chứng từ liên quan do chủ hàng cung cấp.
So với các quy định trước đây, các văn bản pháp lý trong giai đoạn này đã quy định cụ thể hơn về điều kiện làm đại lý hải quan; điều kiện làm nhân viên đại lý hải quan; trình tự, thủ tục, hồ sơ đăng ký hoạt động đại lý hải quan và cấp thẻ nhân viên đại lý hải quan; cũng như quy định cụ thể về trách nhiệm của đại lý hải quan, của chủ hàng hóa và cơ quan hải quan. Có thể nói, tính từ thời điểm này, đại lý hải quan ở Việt Nam mới thực sự hoạt động đúng với bản chất của đại lý hải quan, theo đúng thông lệ quốc tế.
Đến cuối tháng 6/2007, Tổng cục Hải quan đã cấp 128 thẻ nhân viên đại lý hải quan cho 87 doanh nghiệp thuộc địa bàn quản lý của 7 Cục Hải quan tỉnh, thành phố: Hà Nội, Hải Phòng, TP. Hồ Chí Minh, Khánh Hoà, Bình Dương, Đồng Nai và Cần Thơ (xem bảng 3.1). Tuy nhiên, số lượng đại lý hải quan tham gia hoạt động theo đúng nghĩa còn rất hạn chế. Ví dụ, tại TP. Hồ Chí Minh, trong số các doanh nghiệp đăng ký hoạt động đại lý, chỉ có khoảng 15% (5/33 đại lý) hoạt động đúng nghĩa đại lý thủ tục hải quan (khai, ký tên, đóng dấu lên tờ khai hải quan). Tỷ lệ này tại các Cục Hải quan khác cũng tương tự. Nhiều doanh nghiệp đại lý đã được công nhận đủ điều kiện hoạt động đại lý hải quan, có nhân viên đại lý đã được cấp thẻ nhưng vẫn làm dịch vụ khai thuê, không ký tên, đóng dấu trên tờ khai hải quan. Nguyên nhân là do các đại lý còn e ngại trách nhiệm pháp lý hoặc do chủ hàng chưa tin tưởng để đại lý đứng tên trên tờ khai hải quan.
Bảng 3.1: Thống kê đại lý hải quan ở Việt Nam đến năm 2007
TT Cục Hải quan tỉnh, TP
Số lượng đại lý được
công nhận
Đại lý đứng tên trên tờ khai hải quan Số lượng
đại lý
Số lượng tờ khai
Kim ngạch (USD)
1 Hà Nội 16 1 22 571.602
2 Hải Phòng 22 2 75 76.507.000
3 TP. Hồ Chí Minh 33 5 128 125.481.500
4 Bình Dương 8 1 17 671.250
5 Khánh Hòa 2 0 0 0
6 Cần Thơ 2 0 0 0
7 Đồng Nai 4 0 0 0
Tổng cộng 87 9 242 203.231.352
(Nguồn: Cục Giám sát quản lý về hải quan - Tổng cục Hải quan)
Có thể thấy, phần lớn các đại lý hải quan đều chưa có kế hoạch cụ thể về việc mở rộng hoạt động dịch vụ đại lý hải quan; giữa đại lý hải quan và cơ quan Hải quan chưa có cam kết cụ thể về ưu tiên thủ tục hải quan và hỗ trợ của cơ quan Hải quan gắn với trách nhiệm của đại lý hải quan. Bên cạnh đó, trình độ nghiệp vụ của nhân viên đại lý hải quan chưa thực sự đồng đều, nhiều nhân viên
có thẻ đại lý hải quan nhưng chưa cập nhật và nắm sâu về các chính sách, quy trình thủ tục liên quan. Qua tìm hiểu từ Hải quan địa phương và từ các đại lý hải quan, điểm hạn chế yếu kém trong khai báo và làm thủ tục hải quan của các đại lý hải quan vẫn là các vấn đề liên quan đến mã số hàng hoá, giá tính thuế và công tác thanh khoản trong các hợp đồng gia công hay sản xuất xuất khẩu. [22, tr.31].
Xuất phát từ những hạn chế trong công tác phát triển đại lý hải quan, Bộ Tài chính đã có chỉ đạo ngành Hải quan khẩn trương tìm ra giải pháp thúc đẩy hoạt động đại lý hải quan, đưa hệ thống đại lý hải quan vào hoạt động nề nếp và phát triển phù hợp với yêu cầu cải cách và hiện đại hoá hải quan. Tổng cục Hải quan đã có kế hoạch cụ thể, xác định rõ các việc lớn phải làm từ năm 2008 trở đi để cơ quan hải quan, đại lý hải quan, chủ hàng chủ động khi tổ chức thực hiện;
khắc phục tình trạng buông lỏng, thờ ơ đối với hoạt động đại lý hải quan như thời gian vừa qua. Theo đó, tại Quyết định số 456/QĐ-BTC ngày 14/3/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Kế hoạch cải cách, phát triển và hiện đại hóa ngành Hải quan giai đoạn 2008-2010, lãnh đạo Bộ Tài chính và Tổng cục Hải quan đã đặt mục tiêu khuyến khích phát triển đại lý hải quan, phấn đấu đến năm 2010 có 30% trở lên số tờ khai hải quan được khai và làm thủ tục qua đại lý hải quan, đạt yêu cầu chuẩn mực; Xây dựng và hoàn thiện hệ thống đại lý làm thủ tục hải quan để phục vụ cho tổ chức triển khai thông quan điện tử theo lộ trình [3]. Trang thông tin điện tử của Tổng cục Hải quan đã cập nhật các văn bản quy định và hướng dẫn liên quan đến đại lý hải quan để các đơn vị hải quan địa phương, đại lý hải quan và cộng đồng doanh nghiệp tra cứu kịp thời. Ngoài ra, qua hộp thư điện tử của trang thông tin điện tử cũng liên tục tiếp nhận và trả lời kịp thời các vướng mắc, câu hỏi của các doanh nghiệp.
Đến đến hết năm 2010, toàn quốc có 93 doanh nghiệp được công nhận đại lý hải quan thuộc 11 Cục Hải quan tỉnh, thành phố; 263 nhân viên được cấp thẻ nhân viên đại lý hải quan (xem bảng 3.2). Các đại lý hải quan đã khai và làm thủ tục hải quan được gần 7 nghìn tờ khai hải quan, chiếm một tỷ lệ khá nhỏ so với số lượng 4,1 triệu tờ khai XNK trong năm. [73], [76].
Bảng 3.2: Thống kê đại lý hải quan ở Việt Nam đến năm 2010
TT Cục Hải quan tỉnh, TP
Số lượng đại lý được
công nhận
Đại lý đứng tên trên tờ khai hải quan Số lượng
đại lý
Số lượng tờ khai
Kim ngạch (USD)
1 Hà Nội 16 2 215 13.437.200
2 Hải Phòng 19 3 1.107 301.451.000
3 TP. Hồ Chí Minh 28 8 3.150 681.234.000
4 Bình Dương 9 4 1.809 207.931.000
5 Khánh Hòa 2 1 31 25.189.740
6 Đồng Nai 5 2 560 980.000
7 Lạng Sơn 3 0 0 0
8 Quảng Ngãi 1 1 26 852.350
9 Đà Nẵng 4 1 31 1.671.000
10 Bà Rịa - Vũng Tàu 2 1 22 3.781.000
11 Quảng Ninh 4 0 0 0
Tổng cộng 93 23 6.951 1.028.596.290
(Nguồn: Cục Giám sát quản lý về hải quan - Tổng cục Hải quan)
Năm 2011, trên tinh thần tiếp tục thực hiện Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Đề án đơn giản hoá thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 và để phù hợp với xu hướng cải cách, đơn giản hóa các thủ tục hành chính trong lĩnh vực hải quan, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 14/2011/NĐ-CP ngày 16/2/2011 quy định về điều kiện đăng ký và hoạt động đại lý hải quan (thay thế cho Nghị định số 79/2005/NĐ-CP). Sau đó Bộ Tài chính cũng ban hành Thông tư số 80/2011/TT-BTC ngày 09/6/2011 hướng dẫn một số nội dung về điều kiện đăng ký và hoạt động của đại lý hải quan (thay thế Thông tư số 73/2005/TT- BTC). Tính đến thời điểm hiện tại, đây là những cơ sở pháp lý quan trọng và hoàn thiện nhất để đại lý hải quan tiếp tục phát triển và hội nhập, góp phần đa dạng hóa các loại hình kinh doanh dịch vụ tại Việt Nam, đặc biệt là trong lĩnh vực giao nhận, vận tải và ngoại thương.
Về kết quả thực hiện, trong năm 2011, Tổng cục Hải quan đã tổ chức một kỳ thi cấp Chứng chỉ nghiệp vụ khai hải quan. Thực hiện Nghị định số
14/2011/NĐ-CP, các Cục Hải quan tỉnh, TP đã công nhận hoạt động cho thêm 45 đại lý hải quan; Giám đốc Đại lý đã cấp 56 thẻ nhân viên đại lý hải quan cho những người đạt đủ điều kiện và tiêu chuẩn theo quy định tại Nghị định này.
Tính đến hết năm 2011, tổng số đại lý hải quan được công nhận là 126 và số lượng nhân viên đại lý hải quan được cấp thẻ là 267 thuộc địa bàn quản lý của các Cục Hải quan tỉnh, TP: Hà Nội, Hải Phòng, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Khánh Hoà, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu, Tây Ninh, Quảng Ninh và Lạng Sơn [73].
Năm 2012, sau kỳ thi cấp Chứng chỉ nghiệp vụ khai hải quan do Tổng cục Hải quan cũng tổ chức, đã có thêm 50 đại lý hải quan được công nhận đủ điều kiện hoạt động và 79 nhân viên được cấp thẻ nhân viên đại lý hải quan. Địa bàn hoạt động của đại lý hải quan đã được mở rộng thêm tại các Cục Hải quan tỉnh:
Lào Cai, Hà Tĩnh và Thanh Hóa. Tuy nhiên, trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu, cùng với đó là gần 40.000 doanh nghiệp Việt Nam bị phá sản, mặc dù cơ quan hải quan đã có nhiều cố gắng trong việc tìm kiếm các giải pháp thúc đẩy đại lý hải quan phát triển, đã có 48 đại lý hải quan bị chấm dứt hoạt động. Trong đó, Cục Hải quan TP. Hồ Chí Minh đã ra quyết định tạm dừng hoạt động đối với 23 đại lý hải quan do không thực hiện chế độ báo cáo định kỳ hoặc không liên lạc được tại địa chỉ đã đăng ký. Hoạt động đại lý hải quan chưa thực sự có bước đột phá mới. Tính đến thời điểm hiện tại, chỉ còn 128 đại lý hải quan hoạt động, trong đó chỉ có 26 đại lý đứng tên trên tờ khai hải quan (chiếm 20% tổng số đại lý hải quan), với kim ngạch đạt hơn 750 tỷ USD, số thuế phải nộp đạt 294 tỷ đồng (xem bảng 3.3).
Bảng 3.3: Thống kê đại lý hải quan ở Việt Nam đến năm 2012
TT Cục Hải quan tỉnh, TP
Số lượng đại lý được
công nhận
Đại lý đứng tên trên tờ khai hải quan Số lượng
đại lý
Số lượng tờ khai
Kim ngạch (USD)
1 Hà Nội 32 1 15 596.699
2 Hải Phòng 19 7 7.416 411.513.079
3 TP. Hồ Chí Minh 39 8 2.504 17.845.791
4 Bình Dương 12 8 9.266 317.456.643
5 Thanh Hóa 1 1 4 3.002.900
6 Lạng Sơn 2 0 0 0
7 Quảng Ngãi 1 1 2 52.350
8 Đà Nẵng 6 0 0 0
9 Tây Ninh 1 0 0 0
10 Bà Rịa - Vũng Tàu 1 0 0 0
11 Quảng Ninh 4 0 0 0
12 Hà Tĩnh 1 0 0 0
13 Khánh Hòa 3 0 0 0
14 Lào Cai 1 0 0 0
15 Đồng Nai 5 0 0 0
Tổng cộng 128 26 19.207 750.440.759
(Nguồn: Cục Giám sát quản lý về hải quan - Tổng cục Hải quan)
Trong giai đoạn này, các đại lý hải quan tham gia hoạt động dịch vụ đại lý hải quan theo đúng nghĩa (tức phải có hợp đồng đại lý ký kết với chủ hàng và nhân viên đại lý chịu trách nhiệm khai báo hải quan, ký tên, đóng đấu trên tờ khai hải quan) hầu như chưa nhiều. Phần lớn các đại lý hải quan chỉ làm dịch vụ chuẩn bị hồ sơ hải quan cho khách hàng, không ký tên, đóng dấu trên tờ khai hải quan. Nhiều đại lý hải quan được công nhận thành lập, nhưng chỉ có một số ít đứng tên khai trên tờ khai hải quan và số lượng tờ khai do đại lý hải quan thực hiện cũng chưa đáng kể.
Trên thị trường trong nước và nước ngoài, sự cạnh tranh giữa các doanh nghiệp Việt Nam và doanh nghiệp nước ngoài luôn diễn ra mạnh mẽ. Điều đó làm cho hoạt động của đại lý hải quan cũng gặp nhiều khó khăn. Mặt khác, sự ra đời của một số doanh nghiệp còn thiếu tính ổn định, bền vững. Những hạn chế này cũng chính là khó khăn đối với các doanh nghiệp kinh doanh XNK khi tham gia vào lĩnh vực hoạt động làm thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu.
Năm 2013, số lượng đại lý hải quan được công nhận tăng lên đáng kể so với những năm trước đó (tăng 102% so với năm 2012). Tính đến hết năm 2013,