CHƯƠNG 2: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ CỦA ĐẢO TRONG LUẬT BIỂN QUỐC TẾ
2.1 Khái niệm quy chế pháp lý của đảo trong luật biển quốc tế
2.1.4 Lịch sử hình thành và phát triển quy chế pháp lý của đảo
Thuật ngữ “đảo” đã được nhắc đến khá nhiều trong các vụ tranh chấp trên biển
từ thế kỷ XIX. Tuy nhiên, thời bấy giờ sự quan tâm của các quốc gia chỉ xoay quanh vấn đề đảo có thể có lãnh hải của riêng nó không. Pháp luật và án lệ của nhiều quốc gia từ thế kỷ XIX đã khẳng định mọi đảo, thậm chí là đảo nhỏ và không có người ở, đều có quyền có lãnh hải [50, tr.1- 9; 63, tr.10]. Đồng thời, trên thực tế từ đầu thế kỷ XIX, các cấu trúc nhỏ gần bờ biển và tạo thành thành lũy của bờ biển, dù nổi hay không nổi, cũng được sử dụng làm điểm cơ sở để xác định lãnh hải [23, tr.102; 59, tr.185].
Tại Hội nghị pháp điển hóa luật quốc tế năm 1930 tại Lahay, cùng với việc thống nhất thuật ngữ “lãnh hải”, quan điểm chung của các quốc gia đều cho rằng mỗi đảo đều có lãnh hải riêng với chiều rộng là 3 hải lý tính từ bờ biển và điều này không phải là đặc quyền cho các đảo gần bờ. Quy định truyền thống này đã được ghi nhận trong thực tiễn ký kết các điều ước quốc tế song phương về nghề cá giữa các quốc gia [50, tr.82-84]. Năm 1945, Tổng thống Mỹ Truman đưa ra Tuyên bố yêu sách mở rộng quyền tài phán đối với thềm lục địa ngoài bờ biển của Mỹ và yêu cầu việc phân định thềm lục địa phải trên cơ sở nguyên tắc công bằng. Sau Tuyên bố này, nhiều quốc gia Mỹ latinh như Chi-lê, Pê-ru, Ê -cu-a-dor…cũng yêu sách vùng đặc quyền khai thác các tài nguyên biển trong phạm vi 200 hải lý tính từ bờ biển lãnh thổ đất liền hoặc các đảo. Xu hướng trao cho đảo được hưởng các không gian biển cũng thể hiện rõ qua thực tế là, sau phán quyết của ICJ trong vụ ngư trường giữa Anh và Na- uy (1951), các quốc gia ngày càng có xu hướng chuyển từ đường cơ sở thủy triều (ngấn nước thủy triều thấp nhất dọc theo bờ biển) sang áp dụng phương pháp đường cơ sở nối liền các điểm thích hợp, trong đó có sử dụng đảo làm điểm cơ sở [126, tr.21-37].
2.1.4.2 Giai đoạn từ Hội nghị Luật biển lần I (1958) đến trước Hội nghị luật biển lần III
Hội nghị của Liên hợp quốc về luật biển lần I năm 1958 tập trung thảo luận hai vấn đề là loại đảo nào được hưởng quy chế đảo (tức là đảo có lãnh hải) và chiều rộng của lãnh hải là bao nhiêu. Mỹ, Anh, Canada và một số quốc gia khác còn đưa ra đề nghị về vị trí và khoảng cách cụ thể giữa các đảo trong hệ thống đường cơ sở thẳng nhằm đảm bảo hướng chung của bờ biển nhưng đề nghị đó đã không được 2/3 các quốc gia tán thành [126, tr.38-49]. Cuối cùng, Hội nghị của Liên hợp quốc về luật biển lần I thông qua được bốn Công ước, trong đó có UNCLOS 1958 về lãnh hải và UNCLOS 1958 về thềm lục địa. Theo Điều 4(1) UNCLOS 1958 về lãnh hải, mọi đảo- bất kể kích cỡ và cấu tạo địa chất- đều có thể được sử dụng làm điểm cơ sở của đường cơ sở thẳng nếu như chúng là “…một chuỗi đảo nằm sát ngay và chạy
dọc bờ biển”. Bên cạnh đó, lần đầu tiên khả năng của đảo được hưởng vùng biển riêng đã được pháp điển hóa trong Điều 10 UNCLOS 1958 về lãnh hải, theo đó, đảo có khả năng được hưởng vùng lãnh hải riêng giống như lãnh thổ đất liền. Tuy nhiên, do Công ước này chưa xác định rõ chiều rộng của lãnh hải nên trên thực tiễn, các quốc gia đã xác định các đảo của họ có chiều rộng lãnh hải rất khác nhau.
Công ước năm 1958 về thềm lục địa, tuy không đề cập trực tiếp đến các vùng biển của đảo nhưng cũng mở ra ý định trao cho đảo được hưởng vùng thềm lục địa riêng (Điều 1(b)). Tuy nhiên, giống như Công ước năm 1958 về lãnh hải, Công ước năm 1958 về thềm lục địa không quy định rõ ràng vùng thềm lục địa trao cho đảo đến đâu, có khác với vùng thềm lục địa trao cho đất liền hay không và có phải tính đến khả năng khai thác của các quốc gia ven biển hay không. Công ước năm 1958 về thềm lục địa cũng không phân loại rõ ràng đảo nào thì có thể có vùng thềm lục địa riêng.
Trong các Công ước năm 1958 về luật biển, kích cỡ, vị trí địa lý và giá trị kinh tế của đảo đều không được chính thức ghi nhận là những yếu tố ảnh hưởng đến khả năng của đảo được hưởng các vùng biển riêng. Tuy nhiên, trong các cuộc thảo luận về vấn đề phân định biển từ năm 1954, các thành viên của Ủy ban luật quốc tế (ILC) đã nhận ra một số khó khăn do có sự hiện diện của đảo ở gần đường phân định hoặc đảo thuộc sở hữu của quốc gia này nhưng lại nằm gần bờ biển quốc gia khác [50, tr.156-159]. Trong khi đại diện chính phủ Anh và Mỹ đề nghị việc phân định biển “phải tính đến diện tích của đảo” và không nên tính đến “các đảo quá nhỏ, các bãi cát nằm ngoài lãnh hải” thì đại diện của Ý và Iran cho rằng chỉ riêng sự hiện diện của đảo cũng tạo thành hoàn cảnh đặc biệt [50, tr.166]. Cuối cùng, do không thống nhất được các trường hợp cụ thể nên vai trò của đảo trong phân định lãnh hải và thềm lục địa chỉ được xác định chung là một yếu tố chủ yếu tạo nên các “hoàn cảnh đặc biệt” như quy định tại Điều 12 UNCLOS 1958 về lãnh hải và Điều 6 UNCLOS 1958 về thềm lục địa.
Sau Hội nghị của Liên hợp quốc về luật biển lần I, nhiều quốc gia đã đơn phương tuyên bố lãnh hải có chiều rộng không quá 12 hải lý. Bên cạnh đó, phán quyết của ICJ trong vụ Thềm lục địa Biển Bắc (1969) đã xác nhận lại nguyên tắc
“đất thống trị biển” [144, đoạn.96] và chính thức đề cập đến “hoàn cảnh liên quan”
với nghĩa giống như là “hoàn cảnh đặc biệt”. Theo quan điểm của ICJ, các đảo chỉ tạo thành “hoàn cảnh đặc biệt” nếu đó là những đảo nhỏ, đá; ngược lại, trong các trường hợp khác, các đảo phải được xem như là điểm cơ sở để vạch đường trung tuyến/cách đều [144, đoạn 57]. Đáng lưu ý là trong vụ việc này, ICJ đã không công
nhận công thức “đường trung tuyến/cách đều - các hoàn cảnh đặc biệt” (Điều 6 Công ước 1958 về thềm lục địa) là tập quán quốc tế mà để ngỏ cho khả năng áp dụng nhiều phương pháp phân định biển để đạt đến kết quả công bằng.
Từ năm 1971, do sự xuất hiện ngày càng nhiều các yêu sách về tài nguyên của vùng biển bên ngoài lãnh hải nên vấn đề danh nghĩa các vùng biển của đảo đã có những tranh luận mới. Tại cuộc họp của Ủy ban đáy biển tổ chức năm 1971- tức là trước khi diễn ra Hội nghị của Liên hợp quốc về luật biển lần III- một số quốc gia vẫn muốn giữ nguyên quy tắc tất cả các đảo đều được hưởng các vùng biển như nhau, đồng thời cảnh báo về sự nguy hiểm cố hữu nếu như phân loại các đảo dựa trên kích cỡ, vị trí và dân cư của chúng. Tuy nhiên, rất nhiều quốc gia đã đệ trình văn bản ngược lại, tức là tán thành việc phân loại danh nghĩa các vùng biển của đảo dựa trên cơ sở các yếu tố kích cỡ, vị trí và dân cư của chúng [118].
2.1.4.3 Giai đoạn diễn ra Hội nghị Luật biển lần III (1973-1982) và sự ra đời của Công ước Luật biển năm 1982
Tại Hội nghị của Liên hợp quốc về Luật biển lần III, các quốc gia khá dễ dàng thống nhất rằng vai trò của đảo trong xác định đường cơ sở thẳng sẽ kế thừa toàn bộ Điều 4 (1) Công ước 1958 về lãnh hải và bổ sung quy định về đường cơ sở quần đảo [126, tr.50-57]. Đồng thời, các quốc gia cũng thống nhất rằng tất cả các đảo đều có lãnh hải riêng với chiều rộng không quá 12 hải lý. Các tranh luận gay gắt tại Hội nghị Luật biển lần III tập trung vào vấn đề vùng đặc quyền kinh tế của đảo. Trong suốt quá trình diễn ra Hội nghị Luật biển lần III, các quốc gia đã nhiều lần nhắc lại sự quan ngại về vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý mới được hình thành sẽ có thể dẫn đến nguy cơ “một đảo nhỏ như một mũi kim trên biển…cũng có khả năng chiếm một phần lớn ở Đại Tây Dương” và làm thu hẹp phạm vi của biển quốc tế và Vùng [120, tr.15]. Do đó, nhiều đề nghị đã được đưa ra nhằm bổ sung quy định mới so với UNCLOS 1958 về lãnh hải, trong đó đặt ra các điều kiện để xác định loại đảo nào thì có đầy đủ các vùng biển giống như đất liền [118].
Sau 4 năm thảo luận, tại phiên họp thứ sáu (năm 1977), phần lớn các tuyên bố, khuyến nghị hoặc đề xuất về quy chế pháp lý của đảo đã được đưa vào Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức của Hội nghị Luật biển lần III. Mặc dù có nhiều tranh luận và đề nghị về loại đảo nào được hưởng đầy đủ các vùng biển nhưng Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức chỉ dành duy nhất một điều khoản- Điều 121 về “Chế độ các đảo”- mà sau này trở thành Điều 121 UNCLOS 1982. Các quốc gia cũng thống nhất, Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức chỉ đóng vai trò thủ tục, cung cấp cơ sở cho các đoàn đàm phán mà không ảnh
hưởng đến quyền của họ trong việc đưa ra đề xuất xem xét lại các điều khoản nhằm đi đến sự thống nhất cuối cùng [120, tr.87; 20].
Từ phiên thứ 7 (năm 1978) đến phiên cuối cùng của Hội nghị của Liên hợp quốc về Luật biển lần III (năm 1982), vẫn có một số kiến nghị liên quan đến Điều 121 của Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức. Các quốc gia (Nhật Bản, Hy Lạp, Pháp, Vê-nê-zue-la, Anh, Bra-zil, Bồ Đào Nha, I-ran, Ê-cu-a-dor, Ốt-x-trây- lia…) có quan điểm áp dụng quy chế pháp lý của đảo giống như đất liền nên đã đề nghị hoặc ủng hộ đề nghị xóa bỏ Khoản 3 Điều 121 trong Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức [120, tr.89 & 105-108]. Ngược lại, một số quốc gia khác (như Ai-len, Cộng hòa Đô-mi-ni-ca, Đức, Liên Xô, An-giê-ri, Hàn Quốc, Đan Mạch, Mông-gô-li-a, Thổ Nhĩ Kỳ, Cô-lôm-bi-a…) đề nghị giữ nguyên Khoản 3 Điều 121 trong Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức và bổ sung tiêu chí phân loại đảo theo tiêu chuẩn kích cỡ, dân cư và đời sống kinh tế hoặc liên hệ rõ ràng giữa điều khoản này với các quy định về phân định trong Điều 15, Điều 74 và Điều 83 [120, tr.91-98& 105-109]. Thậm chí, Ru-ma-ni-a- quốc gia đã tích cực tham gia trong quá trình soạn thảo Điều 121 tại Hội nghị của Liên hợp quốc về Luật biển lần III - đệ trình một đề xuất sửa đổi Điều 121 của Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức bằng cách thêm khoản 4 vào Điều 121 như sau: “các đảo không có người sinh sống sẽ không ảnh hưởng đến các vùng biển thuộc đất liền của quốc gia có liên quan” [120, tr.104]. Do các lập luận đưa ra đều không đủ sức thuyết phục để thay đổi Điều 121 của Văn bản đàm phán tổng hợp không chính thức và các quốc gia lại có quan điểm “giải pháp cả gói” nên trong hai năm cuối của Hội nghị Luật biển lần III, các cuộc đàm phán gần như chỉ tập trung vào những lĩnh vực chủ chốt khác, bao gồm vấn đề phân định biển.
Mặc dù trong quá trình đàm phán Điều 121 UNCLOS 1982, các quốc gia đã quyết định loại bỏ bất cứ quy định nào liên quan đến vai trò của đảo trong phân định biển nhưng hầu hết các quốc gia đều đồng ý rằng đảo là hoàn cảnh đặc biệt trong phân định các vùng biển [120, tr.96-104] và vì vậy, Công ước mới sẽ nhắc lại hoàn toàn nội dung Điều 12 Công ước 1958 về lãnh hải. Tranh luận giữa các quốc gia tập trung vào vấn đề phân định thềm lục địa. Cách tiếp cận hướng tới “giải pháp công bằng” trong vụ Thềm lục địa Biển Bắc (1969) đã được phản ánh vào quá trình diễn ra Hội nghị Luật biển lần III. Một số quốc gia có đảo xa bờ như Nhật Bản, El Sanvado, Ý…ủng hộ phương pháp đường cách đều (giữ nguyên Điều 6 Công ước 1958 về thềm lục địa). Ngược lại, một số quốc gia như Ru-ma-ni-a, Ai-len, Thổ Nhĩ Kỳ, Thái Lan…đề nghị áp dụng nguyên tắc công bằng- tức là đặt lên bàn cân tất cả
các hoàn cảnh liên quan đến phân định biển. Các tranh luận tiếp tục cho đến khi gần kết thúc Hội nghị Luật biển lần III, Chủ tịch Hội nghị đề nghị công thức Koh với nội dung: “thỏa thuận theo đúng pháp luật quốc tế như đã nêu ở Điều 38 quy chế Tòa án quốc tế…để đi đến giải pháp công bằng”. Theo quy định này, các quốc gia không bị buộc phải tuân theo bất cứ một phương pháp phân định nào và cũng có thể thỏa thuận để xử lý vấn đề vai trò của đảo trong phân định, miễn sao đạt được kết quả công bằng. “Giải pháp công bằng không loại trừ việc áp dụng công thức đường cách đều và các hoàn cảnh đặc biệt nhưng đường cách đều cũng không được coi là bước khởi đầu cho quá trình phân định biển” [1, tr.289]. Như vậy, đây là một giải pháp thỏa hiệp và có lẽ là giải pháp tốt nhất mà các quốc gia có thể đạt được vào thời điểm bấy giờ.
Ngày 30/4/1982, UNCLOS 1982 đã được 130 quốc gia bỏ phiếu để thông qua, trong khi Mỹ, Vê-nê-zu-ê-la, Thổ Nhĩ Kỳ, I-xra-en…bỏ phiếu chống, Liên bang Xô Viết và một số ít nước phát triển khác ở phương Tây bỏ phiếu trắng [33, tr.69; 120].
Khi thông qua Công ước này, I-ran đã đưa vào Bản ghi nhớ cách hiểu của mình như sau: “Các đảo nhỏ nằm trong các biển kín hoặc nửa kín có thể có khả năng thích hợp cho việc cư trú của con người hoặc có đời sống kinh tế riêng của mình, nhưng do các điều kiện về thời tiết, các hạn chế về tài nguyên hoặc các hạn chế khác, chưa thể đưa vào để phát triển, sẽ thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 121(2) liên quan đến “quy chế đảo” và do đó, có ảnh hưởng đến toàn bộ việc phân định các vùng biển của quốc gia ven biển có liên quan” [120].