CHƯƠNG 2: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ CỦA ĐẢO TRONG LUẬT BIỂN QUỐC TẾ
2.2. Quy định của Công ước luật biển năm 1982 về quy chế pháp lý của đảo38 1. Vai trò của đảo trong xác định đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải
2.2.2. Vai trò của đảo trong tạo ra các vùng biển riêng
Về nguyên tắc, UNCLOS 1982 thừa nhận đảo có thể được hưởng đầy đủ các vùng biển giống như đất liền khi quy định tại Điều 121(2): “Trừ trường hợp được quy định tại khoản 3, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của một đảo (island) được hoạch định theo đúng các quy định của Công ước áp dụng cho các lãnh thổ đất liền khác”. Điều này có nghĩa là, UNCLOS 1982 cho phép đảo sẽ có tối đa 12 hải lý lãnh hải, 24 hải lý vùng tiếp giáp lãnh hải, 200 hải lý vùng đặc quyền kinh tế và 350 hải lý thềm lục địa tính từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải [116].
So với đảo, “các bãi cạn lúc chìm lúc nổi hoàn toàn ở cách lục địa hoặc một đảo một khoảng cách vượt quá chiều rộng của lãnh hải, thì chúng không có lãnh hải riêng” (Điều 13(2) UNCLOS 1982). Việc xây dựng công trình trên các bãi cạn lúc nổi lúc chìm hoặc bãi chìm có thể tạo ra đảo nhân tạo nhưng đảo nhân tạo không
phải là đối tượng của yêu sách chủ quyền lãnh thổ và cũng không thể được xây dựng một cách tự do mà không có sự đồng ý của quốc gia ven biển (Điều 60 và Điều 80 UNCLOS 1982). Một khi được xây dựng, “các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình không được hưởng địa vị pháp lý của đảo. Chúng không có lãnh hải riêng và sự có mặt của chúng không có tác động gì đối với hoạch định ranh giới lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa” (Điều 60(8) UNCLOS 1982).
Theo tính toán, nếu áp dụng Điều 121(2) UNCLOS 1982 thì một đảo độc lập (không nằm trong phạm vi 200 hải lý tính từ đường cơ sở của bờ biển đất liền hay bờ biển của một đảo khác) có thể tạo ra vùng đặc quyền kinh tế rộng 125.664 hải lý vuông (431.014 km2) [67, tr.78]. Với hơn nửa triệu đảo rất nhỏ, nằm rải rác trên khắp các đại dương mà tất cả chúng đều có đầy đủ các vùng biển thì không những phạm vi của biển quốc tế và Vùng sẽ bị giảm đi rất nhiều mà các đại dương trên thế giới cũng sẽ bị “khoanh vòng” bởi rất nhiều các “hồ” lớn là vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa bao quanh mỗi đảo thuộc quyền tài phán của quốc gia. Sự bất hợp lý và không công bằng này chính là lý do mà Điều 121 (2) UNCLOS 1982 bổ sung cụm từ “trừ trường hợp được quy định tại khoản 3”, nhằm đề cập đến những loại đảo nhất định sẽ không được hưởng đầy đủ các vùng biển. Trên cơ sở đó, Điều 121 (3) UNCLOS 1982 quy định hạn chế như sau: “Những đá (rocks) nào mà không thể duy trì sự cư trú của con người hoặc đời sống kinh tế của chính nó, thì không có vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa”. Như vậy, tiêu chí chủ yếu để phân biệt giữa đảo và “đá” là khả năng “duy trì sự cư trú của con người” và “đời sống kinh tế của chính nó”.
2.2.2.2 Đảo đá không có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa
Điều 121 (3) UNCLOS 1982 đã đặt ra các điều kiện để đảo có được địa vị pháp lý ngang bằng với đất liền. Mục đích của điều khoản này là không tạo ra những lợi thế bất công bằng của đảo so với đất liền trong việc tạo ra các vùng biển bao quanh và hạn chế việc xâm lấn vào biển quốc tế và Vùng. Vì vậy, trên cơ sở cách tiếp cận ở khoản 1, việc xác định một cấu trúc là đá theo Điều 121(3) UNCLOS 1982 cũng cần phải dựa trên những yếu tố tự nhiên, khách quan của chính đảo.
Tuy nhiên, ngôn từ hết sức mập mờ của điều khoản này đã làm nảy sinh vô số các cách giải thích khác nhau. Cần phải nhắc lại rằng, lịch sử soạn thảo đã cho thấy phạm vi và độ sâu của các bất đồng trong quá trình đàm phán Điều 121(3) UNCLOS 1982. Do đó, “không ngạc nhiên rằng, Điều 121 UNCLOS 1982 được soạn thảo theo cách thức mập mờ, không rõ ràng một cách có chủ định” [49, tr.88-
90], đến mức mà Amerasinghe- Chủ tịch Hội nghị luật biển lần III- đã đề nghị rằng
“cần thiết phải duyệt lại chế độ các đảo” [120, tr.26].
Trong bối cảnh đó, về nguyên tắc, việc giải thích Điều 121 (3) UNCLOS 1982 vẫn phải căn cứ vào “nghĩa thông thường được nêu đối với thuật ngữ” (Điều 31 Công ước Viên năm 1969) nhưng cũng không loại trừ khả năng, trong văn cảnh của điều ước, các quốc gia muốn sử dụng các từ ngữ của điều khoản này theo nghĩa khác với nghĩa thông thường của từ ngữ [151]. Chính vì vậy, tiêu chuẩn giải thích chủ yếu phải là mục đích của Điều 121(3) UNCLOS 1982. Điều khoản này chỉ có lý do tồn tại nếu giữ được ý định được nhắc đi nhắc lại trong suốt quá trình diễn ra Hội nghị luật biển lần III, đó là hạn chế sự mở rộng các vùng biển của đảo xâm lấn vào biển quốc tế và Vùng [33, tr.26]. Bên cạnh đó, khi giải thích quy chế pháp lý của đảo theo quy định của UNCLOS 1982 cần phải xem xét văn bản Công ước bằng các ngôn ngữ mà nó đã được các quốc gia xác thực và thừa nhận có giá trị pháp lý như nhau (Điều 33(1) Công ước Viên năm 1969). “Khi so sánh các văn bản đã được xác thực cho thấy có sự khác biệt về nghĩa mà việc áp dụng các Điều 31 và 32 không thể giải quyết được thì sẽ áp dụng nghĩa nào phù hợp một cách tốt nhất với các văn bản đó, có tính đến đối tượng và mục đích của điều ước” (Điều 33 Công ước Viên năm 1969).
Trước hết, tranh luận sôi nổi về Điều 121(3) UNCLOS 1982 tập trung vào thuật ngữ “đá- rocks”. Cần lưu ý rằng, Điều 121 UNCLOS 1982 là một thể thống nhất với tiêu đề “quy chế các đảo”. Do đó, tất cả các cấu trúc được quy định trong Điều 121 UNCLOS 1982 là đảo, bao gồm cả “đá”. “Đá” ở khoản 3 là loại đảo đặc biệt mà sự loại trừ ở khoản 2 đề cập đến. Nói cách khác, nếu như “đá” không phải là đảo thì sự loại trừ theo quy định của khoản 3 là không cần thiết. Cũng theo logic đó,
“đá” chắc chắn phải thỏa mãn bốn tiêu chí “hình thành tự nhiên, có nước bao bọc và ở trên mặt nước khi thủy triều lên” như quy định tại khoản 1 thì mới được coi là đảo.
Theo nghĩa thông thường, “đá” là “một khối cứng của phần đất chặt của vỏ trái đất” [47, tr.734]. Tại Hội nghị luật biển lần III, nhằm đề cập đến loại đảo đặc biệt là ngoại lệ của khoản 2, các quốc gia đã đưa ra nhiều đề xuất phân loại đảo nhưng không theo tiêu chuẩn địa chất mà theo tiêu chuẩn kích cỡ tối thiểu áp dụng cho “đảo nhỏ biệt lập xa bờ- islets”, “đảo nhỏ- small islands” [120, tr.40- 55]…Thuật ngữ “đá- rocher” lần đầu tiên chính thức xuất hiện trong đề nghị của các quốc gia Châu Phi với nghĩa là một kết cấu đá (rocheuse). Tuy nhiên, Hội nghị luật biển lần III đã chỉ giữ lại thuật ngữ này để nhấn mạnh rõ hơn sự khác biệt với
các đảo được quy định tại khoản 2. Ngoài chữ “đá” thì toàn bộ lời văn của Điều 121 (3) UNCLOS 1982 tương ứng với các kiến nghị của Ru-ma-ni-a và Thổ Nhĩ Kỳ.
Những kiến nghị đó chỉ đề cập đến kích cỡ rất nhỏ của đảo mà không có bất cứ sự dự liệu nào về địa chất [120, tr.40-43]. Như vậy, từ các văn bản trong quá trình đàm phán (travaux préperatoires) UNCLOS 1982, kết hợp với nghĩa thông thường về địa chất thì thuật ngữ “những đá- rocks” trong Điều 121 (3) UNCLOS 1982 phải được hiểu là những đảo có kích cỡ nhỏ, được cấu thành từ cát, bùn, san hô…mà không phải chỉ là từ “đá”- theo nghĩa địa chất thông thường của thuật ngữ này.
Tuy nhiên, Điều 121 (3) UNCLOS 1982 không quy định rõ đảo có kích cỡ như thế nào thì là đảo đá “không có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng”.
Điều 121(3) UNCLOS 1982 quy định, trong trường hợp “không thể duy trì sự cư trú của con người hoặc đời sống kinh tế của chính nó” thì đảo đá mới không có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng. Như vậy, có ít nhất hai điều kiện cần làm rõ trong điều khoản này. Điều kiện thứ nhất, “không thể duy trì sự cư trú của con người- can not sustain human habitation”. Điều kiện này đặt ra nhiều câu hỏi như:
“không thể” là khả năng áp dụng cho hiện tại, quá khứ hay tương lai? “Con người”
là dân thường hay lực lượng quân đội hay các nhân viên kỹ thuật, khoa học? “sự cư trú” là việc định cư, sinh sống lâu dài hay chỉ là cư trú tạm thời?
Theo nghĩa thông thường, “duy trì- sustain” có nghĩa là “cung cấp”, “kéo dài”,
“giữ vững” [47, tr.1038]. Do đó, nếu một đảo có thể “duy trì” sự cư trú của con người thì đảo đó phải có khả năng cung cấp những thứ thiết yếu để con người có thể sinh sống liên tục và lâu dài ở trên đảo. Liên quan đến đời sống kinh tế, “duy trì” có nghĩa là hoạt động kinh tế không chỉ là sự khởi động, bắt đầu mà là sự tiếp diễn, liên tục hoặc vẫn có thể được tiến hành trên cơ sở các điều kiện mà hiện nay đảo đang có. Tương tự, thuật ngữ “sự cư trú của con người- human habitation” là sự cư trú như nhà ở/chỗ ở [47, tr.559], chứ không chỉ là sự hiện diện hay sống sót của con người. Hơn nữa, quá trình phát triển của luật biển quốc tế, đặc biệt là thông qua Hội nghị luật biển lần III cho thấy, việc hình thành các vùng biển thuộc quyền chủ quyền gắn liền với sự thừa nhận các quyền và trách nhiệm cơ bản của dân cư ven biển đối với việc quản lý, khai thác tài nguyên của vùng nước và thềm lục địa tiếp liền với bờ biển nơi dân cư đó sinh sống. Mục đích của việc thiết lập vùng đặc quyền kinh tế là để bảo vệ các lợi ích kinh tế của cộng đồng dân cư ven biển sống phụ thuộc vào các nguồn tài nguyên của biển, và vì vậy, sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế và tạo điều kiện cho họ có thể nuôi sống chính mình [151]. Việc thiết lập vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa quanh các đảo nhỏ xa bờ, không có người ở
hoặc chỉ có các viên chức công quyền hay quân đội thì không phù hợp với mục đích mà UNCLOS 1982 hướng tới, bởi vì chúng không có cộng đồng dân cư ven biển làm nghề cá mà cần sự trợ giúp như vậy [77]. Mặc dù các văn bản trong quá trình đàm phán (travaux préperatoires) UNCLOS 1982 và thực tiễn quốc gia không cung cấp bằng chứng về số lượng người cụ thể nhưng để phù hợp với mục đích nêu trên thì cần phải hiểu một cách chung nhất rằng, thuật ngữ “duy trì sự cư trú của con người” là sự cư trú lâu dài của cộng đồng dân cư ổn định [77, tr.286; 78, tr.79].
Những dân cư đó sẽ không nhất thiết phải sống trên đảo mà có thể sống ở gần đảo, đồng thời khai thác và sử dụng đảo cũng như vùng biển bao quanh đảo.
Tuy nhiên, “không thể - can not” dường như hàm ý về “hiện tại” và “khả năng” có tính khách quan của cấu trúc mà không phải là do sự tác động của con người. Nói cách khác, theo Điều 121(3) UNCLOS 1982 thì bất kể dù ở thời điểm hiện tại hay quá khứ, cấu trúc có thực sự có dân cư cư trú (hoặc có đời sống kinh tế riêng) hay không đều không quan trọng, miễn là cấu trúc đó phải có khả năng duy trì các điều kiện nêu trên. Trong các phiên thảo luận tại Hội nghị luật biển lần III, các đề xuất ban đầu thường đề cập đến các đảo “không người ở” nhưng sau đó, các quan điểm ngày càng tập trung vào “khả năng” theo đề xuất của các nước đang phát triển và kém phát triển. Cuối cùng, văn bản UNCLOS 1982 chỉ giữ lại khả năng
“không thể- can not” [19; 120, tr.63-88]. Thuật ngữ này trong văn bản UNCLOS 1982 bằng Tiếng Pháp, tiếng Tây Ban Nha và tiếng Trung Quốc cũng đều có nghĩa
“không có khả năng”. Như vậy, văn bản UNCLOS 1982 được ghi nhận bằng tất cả các ngôn ngữ chính thức của UN đều có nghĩa rằng, các đá mà hiện nay không duy trì nhưng có thể duy trì sự cư trú của con người hoặc đời sống kinh tế riêng thì sẽ không thuộc Điều 121 (3) [41, tr.161]. Với cách hiểu này, sự sẵn có của lương thực, nước ngọt, đất canh tác, nơi trú ngụ... có thể được xem như là những tiêu chuẩn chủ yếu để đánh giá một đảo có khả năng duy trì sự cư trú của con người hay không.
Ngoài ra, các yếu tố khác như khí hậu đặc trưng, sự kề cận của đảo với các vùng khác có dân cư sinh sống...cũng cần phải được xem như là các điều kiện cho sự cư trú và phát triển kinh tế ở trên đảo. Hơn nữa, cách đánh giá công bằng về một khả năng như vậy phải là ở thời điểm hiện tại thì mới không đi ngược lại mục đích mà Điều 121(3) UNCLOS 1982 hướng tới. Bởi lẽ, “với việc sử dụng đến những kỹ thuật phức tạp trong tương lai, người ta sẽ có thể duy trì sự cư trú trên bất cứ cấu trúc nào” [81, tr.55]. Do đó, các bằng chứng lịch sử, đặc biệt là trước khi hình thành khái niệm vùng đặc quyền kinh tế hoặc trước khi bắt đầu có sự tác động thay đổi đáng kể của con người, sẽ là những chỉ dẫn khách quan và đáng tin cậy về khả năng
của cấu trúc có thể duy trì sự cư trú của con người và đời sống kinh tế của chính nó hay không.
Điều kiện thứ hai, “đời sống kinh tế của chính nó” cũng có thể đặt ra các câu hỏi như: thế nào là “đời sống kinh tế”? “của chính nó” là của chính đảo hay của cả các vùng nước bao quanh đảo?
Theo nghĩa thông thường, “kinh tế” luôn gắn với các hoạt động mang tính chất thương mại hay sản xuất [47, tr. 372]. Thuật ngữ “đời sống” gợi ý rằng sự hiện diện của các trạm vô tuyến điện, hải đăng hay trạm dự báo thời tiết…thì chưa tạo ra “đời sống” bởi vì gần như đảo nhỏ nào cũng có thể dùng làm căn cứ cho các trạm đó.
Mặt khác, nếu chỉ có sự hiện diện của tài nguyên thôi thì cũng chưa đủ gọi là “đời sống kinh tế” mà cần phải có hoạt động kinh tế có liên quan đến dân cư tại chỗ để khai thác, phát triển và phân phối các tài nguyên đó. Hơn nữa, “đời sống kinh tế”
phải gắn với yếu tố thời gian, tức là phải “duy trì”, tiếp diễn. Cách giải thích này cũng phù hợp với mục đích của Điều 121 (3) UNCLOS 1982.
Thuật ngữ “của chính nó - of their own” (mà không phải là “tự chính nó- of themselves” cho phép đưa ra cách hiểu là các tài nguyên của chính đảo phải cung cấp ít nhất một phần cho cuộc sống của đảo. Tất nhiên, điều này không có nghĩa rằng đảo phải tự cung, tự cấp hoàn toàn [118]. Sự cung cấp từ bên ngoài sẽ giúp người dân sống gần đảo thực hiện và thu được giá trị kinh tế mà đảo có thể có.
Trong văn bản UNCLOS 1982 bằng tiếng Nga thì có thể dịch là “tự duy trì hoạt động kinh tế”. Tuy nhiên, trong văn bản UNCLOS 1982 bằng tiếng Tây Ban Nha và tiếng Pháp đều có nghĩa là “của chính nó”. Văn bản bằng tiếng Trung Quốc cũng chỉ yêu cầu “của bản thân” chứ không cần thiết phải “tự bản thân”. Như vậy, mặc dù văn bản bằng tiếng Nga sử dụng cụm từ “tự duy trì” nhưng căn cứ vào văn bản bằng tiếng Trung Quốc và sự tương thích của các văn bản bằng tiếng Anh, Pháp, Tây Ban Nha thì thuật ngữ “của chính nó” phải được hiểu là của cả vùng nước bao quanh cấu trúc. Bởi vì, các đảo thuộc Điều 121 (3) UNCLOS 1982 vẫn có lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải nên “đời sống kinh tế” ở đây cần phải hiểu là bao gồm các hoạt động kinh tế ở vùng nước xung quanh đảo. Cách hiểu này cũng phù hợp với đề nghị của các quốc đảo như Trinidad & Tobago, Fiji [118]...tại UNCLOS III.
Các văn bản trong quá trình đàm phán UNCLOS 1982 (travaux preparatoires) cũng cho thấy, các quốc gia không yêu cầu rằng đảo phải hoàn toàn tự chủ, có giá trị kinh tế mà chỉ cần đảo “có khả năng phát triển” [118]. Điều này có nghĩa là, nếu hoạt động kinh tế xung quanh cấu trúc phụ thuộc hoàn toàn vào các nguồn lực ở bên ngoài hoặc chỉ sử dụng cấu trúc như một đối tượng của các hoạt động khai thác mà