CHƯƠNG 2: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ CỦA ĐẢO TRONG LUẬT BIỂN QUỐC TẾ
3.1 Thực tiễn giải thích, áp dụng quy định của Công ước luật biển năm 1982 về quy chế pháp lý của đảo
3.1.3 Thực tiễn về vai trò của đảo trong phân định biển
Mặc dù Điều 15 UNCLOS 1982 quy định rằng, trong trường hợp không có thỏa thuận hoặc hoàn cảnh đặc biệt thì phương pháp đường trung tuyến được sử dụng để phân định lãnh hải giữa các quốc gia nhưng trên thực tế các quốc gia đã sử dụng nhiều phương pháp phân định khác, ví dụ như phương pháp đường vuông góc,
đường kinh tuyến, đường vĩ tuyến…Bên cạnh đó, các yêu sách “đường cơ sở quá đáng” do sử dụng đảo làm điểm cơ sở của đường cơ sở thẳng cũng là một trong những cản trở đối với quá trình đàm phán phân định biển [97, tr.39]. Trong nhiều trường hợp, các đảo đã được sử dụng làm điểm cơ sở của đường cơ sở thẳng nhưng lại bị bỏ qua khi xác định đường phân định biển giữa các quốc gia. Ví dụ, các đảo thuộc hệ thống đường cơ sở thẳng của Anh và Ai-len không là căn cứ để xác định đường trung tuyến trong hiệp định (2013) về phân định biển giữa hai quốc gia này [37]. Tương tự, trước khi tham gia vào đàm phán phân định biển với Campuchia và Việt Nam, Thái Lan đã đưa ra tuyên bố năm 1992 về bổ sung hệ thống đường cơ sở thẳng trong vịnh Thái Lan (Vùng 4). Tuy nhiên, trong Hiệp định phân định biển được ký kết giữa Thái Lan và Việt Nam năm 1997, cả hai bên đã đồng ý sử dụng đường cơ sở thông thường để phân định mà không sử dụng đường cơ sở thẳng mà mỗi bên đã tuyên bố [9]. Tương tự, Hiệp định phân định vịnh Bắc Bộ (2000) giữa Việt Nam và Trung Quốc cũng gần như không sử dụng đường cơ sở thẳng mà mỗi bên đã tuyên bố [16]. Trong một số trường hợp, đường cơ sở thẳng có thể được tính đến nhưng không được trao hiệu lực đầy đủ, ví dụ như hiệp định phân định biển giữa Anh- Đan Mạch (Faroe) (1999); Estonia-Latvia (1997); Đan Mạch-Thụy Điển (1984) [123].... Theo thống kê, chỉ có khoảng 1/3 các hiệp định phân định biển đã được ký kết có tính đến một cách rõ ràng hiệu lực của các đường cơ sở thẳng được tuyên bố đơn phương [80, tr.157].
Mặt khác, trong quá trình đàm phán, các quốc gia đã rất linh hoạt khi xác định hiệu lực của đảo trong phân định. Có trường hợp các quốc gia thiên về vị trí địa lý của đảo, ví dụ như: hiệp định phân định giữa Đan Mạch và Thụy Điển (1984), giữa Ý và Pháp (1986) [123]….Song, cũng có những trường hợp các quốc gia ưu tiên những yếu tố như diện tích, dân cư, mức độ phụ thuộc vào tài nguyên của đảo hoặc vai trò của đảo đối với an ninh của quốc gia. Ví dụ như, trong thỏa thuận giữa Đan Mạch và Ai-xơ-len (1997), đảo Grimsey có người ở đã được trao hiệu lực đầy đủ trong khi các đảo không người ở là Kolbeinsy chỉ được trao hiệu lực một phần [38].
Một ví dụ khác, trong khi đảo Aves của Vê-nê-zuê-la được trao hiệu lực đầy đủ trong các thỏa thuận phân định giữa Vê-nê-zuê-la với Trinidad & Tobago (1990) [113], nhưng đảo này lại không được trao hiệu lực đầy đủ theo hiệp định phân định giữa Vê-nê-zuê-la với Pháp (Martinique/Guadeloupe) năm 1980 [58]. Mặt khác, bên cạnh những giá trị nội tại của đảo, những hoàn cảnh hữu quan khác của quá trình phân định, ví dụ như tỷ lệ bờ biển, địa chất, địa mạo, hình dạng bờ biển…cũng có tác động không nhỏ đến hiệu lực của đảo trong phân định. Thậm chí, đôi khi hiệu
lực được trao cho các đảo chính là sản phẩm của sự thỏa hiệp về chính trị giữa các bên, miễn là không ảnh hưởng đến quyền của bên thứ ba [43, tr.11-12; 96, tr.223].
Vì vậy, có những trường hợp mà các đảo nhỏ và không người ở nhưng lại được trao hiệu lực đầy đủ (hoặc về cơ bản là đầy đủ) trong phân định biển, thậm chí là trong mối quan hệ với các đảo lớn hơn một cách đáng kể. Ví dụ điển hình cho trường hợp này là Middleton Reef và “Cera-i-Ra” (phụ lục 5).
Tóm lại, quá trình phân định biển giữa các quốc gia được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc thỏa thuận [116; 141, đoạn 167 &175; 148, đoạn 139] nên dù với cách tiếp cận nào thì quốc gia vẫn là chủ thể quyết định cao nhất trong việc sử dụng phương pháp phân định biển, đồng thời, vai trò của đảo sẽ khác nhau trong mỗi trường hợp phân định. Hơn nữa, các hiệp định phân định biển đã được ký kết đều không chỉ ra các quy tắc hoặc các nguyên tắc mà trên cơ sở đó các đảo được trao hiệu lực trong phân định. Vì vậy, các nghiên cứu cũng khó có thể tìm ra một quy tắc hoặc một thực tiễn thống nhất từ rất nhiều các thỏa thuận, ngoại trừ những xu hướng nhất định. Nhìn chung, những đảo gần bờ (thuộc hoặc không thuộc hệ thống đường cơ sở thẳng) không luôn luôn được hưởng hiệu lực toàn phần trong phân định biển. Trong đa số các thỏa thuận phân định biển, các đảo nhỏ không có người ở, nhất là đảo nằm ở xa bờ, thì không có hiệu lực trong phân định hoặc nếu có thì chỉ nhận được hiệu lực rất hạn chế.
3.1.3.2 Thực tiễn tài phán quốc tế
Luật quốc tế về phân định biển được phát triển qua thực tiễn tài phán quốc tế, nhất là các phán quyết gần đây, ngày càng thể hiện rõ xu hướng chuyển từ cách tiếp cận “hướng đến kết quả công bằng” sang cách tiếp cận “điều chỉnh- công bằng”
(Phụ lục 6). Theo cách tiếp cận “điều chỉnh-công bằng”, quá trình phân định biển bao gồm 3 giai đoạn: (i) thiết lập đường trung tuyến/cách đều tạm thời; (ii) xem xét liệu có các hoàn cảnh liên quan đòi hỏi điều chỉnh đường trung tuyến/cách đều tạm thời nhằm đạt được kết quả công bằng; (iii) kiểm tra liệu đường phân định có dẫn đến kết quả không công bằng hay không bằng cách áp dụng yếu tố tỷ lệ. Khi thực hiện quá trình ba gia đoạn này, cơ quan tài phán quốc tế sẽ dựa trên cơ sở nguyên tắc công bằng để đánh giá hiệu lực của đảo trong từng trường hợp cụ thể.
Trong giai đoạn thứ nhất - thiết lập đường cách đều tạm thời: Theo quan điểm của cơ quan tài phán quốc tế, các đảo là điểm cơ sở của đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải không luôn luôn là điểm cơ sở của đường trung tuyến/cách đều trong phân định biển. Ví dụ, trong vụ phân định thềm lục địa giữa Tuy-ni-di và Li- bi (1982), ICJ đã quyết định hiệu lực của đảo Kerkannah trong phân định biển giữa
hai quốc gia mà “không đánh giá về giá trị của hệ thống đường cơ sở thẳng của Tuy-ni-di cũng như hiệu lực của chúng đối với Li-bi” [133]. Tương tự, trong vụ phân định thềm lục địa Li-bi và Mal-ta (1985), mặc dù đảo nhỏ Filfla đã được Mal- ta sử dụng làm điểm cơ sở của đường cơ sở thẳng nhưng Tòa đã bỏ qua đảo này khi vẽ đường cách đều tạm thời. Tòa lưu ý rằng, “đường cơ sở do quốc gia ven biển xác định không đồng nhất với các điểm cơ sở được chọn trên một bờ biển để tính diện tích thềm lục địa thuộc về quốc gia đó” [134, đoạn 64]. Trong vụ phân định biển giữa Eritrea và Yê-men (giai đoạn 2 năm 1999), Eritrea đã “cài” một cấu trúc biển có tên gọi là Negileh Rock vào hệ thống đường cơ sở thẳng của mình. Tuy nhiên, Trọng tài đã quyết định không sử dụng Negileh Rock làm điểm cơ sở để phân định biển giữa hai quốc gia bởi vì Negileh Rock “dường như không ở trên mặt nước dù thủy triều lên cao hay xuống thấp” [146, đoạn 140-145]. Cuối cùng, Tòa đã chấp nhận các điểm cơ sở để phân định nằm trên quần đảo Dahlak và trên nhóm đảo thuộc bờ biển của Yê-men, mà không căn cứ vào đường cơ sở thẳng “không bình thường” do Eritrea thiết lập và thực tế là Yê-men không thiết lập đường cơ sở thẳng. Trong vụ phân định biển giữa Qatar và Bahrain (2001), Tòa đã phán phía quyết rằng Bahrain không đủ điều kiện để áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng [141, đoạn 210-215& đoạn 183-185], đồng thời, Tòa xác định các điểm cơ sở để phân định biển nằm ở các cấu trúc ngoài bờ biển của Bahrain [141, đoạn 214-215].
Đáng lưu ý là, trong phán quyết gần đây (Black Sea Case, 2009), ICJ đã phân biệt rõ ràng giữa đường cơ sở dùng để đo chiều rộng lãnh hải với đường cơ sở dùng để phân định biển bằng việc tuyên bố rằng: “vấn đề xác định đường cơ sở cho mục đích đo chiều rộng của vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa và vấn đề xác định các điểm cơ sở để việc vẽ một đường trung tuyến/cách đều cho mục đích phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa giữa các quốc gia đối diện hoặc kề cận là các vấn đề khác nhau” [142, đoạn 117 &137]. Thực tiễn trên cho thấy, sử dụng đảo làm điểm cơ sở để yêu sách đường cơ sở “quá đáng” chưa chắc đã giúp các quốc gia có được lợi thế trong phân định biển tại cơ quan tài phán quốc tế.
Trong giai đoạn thứ hai và thứ ba- xem xét, điều chỉnh đường cách đều tạm thời và tính toán yếu tố tỷ lệ: Ít khi sự hiện diện của đảo được coi là cơ sở duy nhất để điều chỉnh đường cách đều tạm thời, bởi vì cơ quan tài phán quốc tế còn căn cứ vào các yếu tố tự nhiên liên quan đến hình dáng và tỷ lệ chiều dài đường bờ biển giữa các quốc gia hữu quan (kiểm tra tỷ lệ) [131; 134; 136; 138; 139]. Nói cách khác, hiệu lực của đảo trong phân định biển còn phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau và điều này được minh họa ở phụ lục 5.
Trong các phán quyết nêu ở Phụ lục 5, vụ phân định biển giữa Băng-la-det và Mi-an-ma (2012) [137] là vụ việc mà trong phân định lãnh hải thì đảo St Martin đối diện với bờ biển của Mi-an-ma nhưng trong phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thì đảo này lại kề cận với bờ biển của Mi-an-ma. Cũng trong vụ phân định biển giữa Băng-la-det và Mi-an-ma (2012), ITLOS đã phân biệt một cách rõ ràng giữa vai trò của đảo trong phân định lãnh hải với vai trò của đảo trong phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Vì vậy, vụ việc này sẽ được phân tích cụ thể hơn so với các vụ việc khác nhằm làm rõ quan điểm trên.
Trước hết, trong phân định lãnh hải: Nhìn chung, đảo được trao lãnh hải đầy đủ 12 hải lý và điều này được thực hiện bằng giải pháp khoanh vòng 12 hải lý quanh rất nhiều đảo nêu ở phụ lục 5. Thậm chí, ICJ đã tuyên bố rằng các đảo nhỏ nhất cũng tạo ra một lãnh hải 12 hải lý [148, đoạn 36; 141, đoạn 205; 149, đoạn 302].
Trong vụ phân định biển giữa Băng-la-det và Mi-an-ma (2012) [137, đoạn 455], Mi-an-ma cho rằng đảo St. Martin không có hiệu lực đầy đủ trong phân định lãnh hải giữa hai quốc gia, bởi lẽ những đảo nhỏ hoặc có kích cỡ trung bình thường bị bỏ qua hoặc là gần như không có hiệu lực trong phân định biển. Mi-an-ma cũng cho rằng, do đảo St. Martin nằm ở sai phía của đường cách đều giữa bờ biển của Mi-an-ma và Băng- la-det nên nó là một hoàn cảnh đặc biệt và cần phải điều chỉnh đường cách đều. Về phần mình, Băng- la- det cho rằng, những vụ việc mà Mi-an- ma viện dẫn không giải quyết vấn đề phân định lãnh hải, mà là những vụ việc liên quan đến phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Hơn nữa, Mi-an-ma đã không tranh luận rằng St. Martin là một đảo theo Điều 121 (1) UNCLOS 1982 và vì thế, đảo St. Martin có khả năng có các vùng biển của chính nó. Trong khi đó, quyền của quốc gia yêu sách lãnh hải xung quanh các đảo là một tập quán quốc tế và tập quán này đã được Mi-an-ma thừa nhận. Thực vậy, học giả Northcutt Ely đã khảo sát thực tiễn quốc gia đến năm 1971 và thấy rằng, các đảo nhỏ thường bị bỏ qua khi phân định thềm lục địa, nhưng chúng thường được trao một vùng biển không quá 12 hải lý [89, tr.235-236].
ITLOS đã bác bỏ tranh luận của Mi-an-ma rằng đường cách đều giữa đất liền của Mi-an-ma và bờ biển của đảo phải được điều chỉnh gần hơn tới đảo St. Martin do kích cỡ và vị trí của đảo này trước đất liền của Mi-an-ma. Tòa cho rằng, nếu như đường cách đều được điều chỉnh gần hơn tới đảo St. Martin, nó sẽ dẫn đến hiệu lực lớn hơn được trao cho quyền chủ quyền của Mi-an-ma đối với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa so với chủ quyền của Băng-la-det đối với lãnh hải của đảo St.
Martin. Tòa thừa nhận Băng-la-det có quyền có một lãnh hải 12 hải lý xung quanh đảo St. Martin, ở trong vùng mà lãnh hải như vậy không chồng lấn với lãnh hải của Mi-an-ma. Tòa đã kết luận rằng một đảo được hưởng một lãnh hải, thậm chí khi đảo đó bị bỏ qua hoặc chỉ có hiệu lực một phần trong phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Do đó, tiêu chuẩn lãnh hải 12 hải lý là vùng biển tối thiểu phải được trao cho một đảo, trừ khi có sự đồng ý ngược lại của quốc gia có chủ quyền đối với đảo. Điều thú vị là, đường phân định cuối cùng do Tòa vẽ ra thì rất giống với đường phân định đã được Băng-la-det và Mi-an-ma đồng ý và ghi nhận trong Biên bản ghi nhớ đàm phán giữa hai bên năm 1974.
Như vậy, trong phân định lãnh hải, kích cỡ của đảo thường không liên quan, bởi vì tất cả các đảo - bất kể kích cỡ hay cấu tạo địa chất của chúng- được hưởng một lãnh hải đầy đủ 12 hải lý. Chỉ trong trường hợp rất hiếm, đó là khi các đảo nằm trong một eo biển hoặc trong một vùng nước nhỏ hơn 24 hải lý giữa hai quốc gia ven biển, cơ quan tài phán quốc tế có thể chọn giải pháp bỏ qua đảo để đảm bảo rằng cả hai quốc gia được hưởng vùng lãnh hải theo tỷ lệ [141, đoạn 219]. Các phán quyết của ICJ và các trọng tài khác thì cũng cho thấy, các cơ quan này chưa từng hạn chế quyền của một quốc gia thiết lập một lãnh hải 12 hải lý quanh một đảo trong trường hợp có sự chồng lấn với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của một quốc gia khác [148, đoạn 178; 149, đoạn 302; 137, đoạn 169].
Thứ hai, phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa được đặt ra trong hai trường hợp:
- Phân định giữa đảo và lãnh thổ đất liền ven biển: Phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế về phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa giữa đảo với bờ biển đất liền thì hoàn toàn nhất quán rằng, đảo sẽ chỉ có hiệu lực một phần so với đất liền đối diện. Trong những trường hợp này, cơ quan tài phán thường bắt đầu bằng việc vẽ một đường cách đều tạm thời giữa đất liền và đảo, sau đó điều chỉnh đường cách đều tạm thời trên cơ sở những hoàn cảnh liên quan. Kích cỡ của đảo và chiều dài của các bờ biển liên quan gần như luôn luôn là những cân nhắc chủ yếu để cơ quan tài phán quốc tế điều chỉnh đường cách đều [134, đoạn 73; 142, đoạn 78;
148, đoạn 140]. Ví dụ cho trường hợp này là hiệu lực của đảo Malta (trong phân định biển giữa Li-bi và Mal-ta năm 1985), đảo Jan Mayen (trong vụ Jan Mayen năm 1993). Mặc dù trong phân định biển giữa Li-bi và Mal-ta năm 1985, Tòa đã cẩn thận không liên hệ trực tiếp tới yếu tố tỷ lệ giữa đường bờ biển liên quan và vị trí thực tế của đường phân định [135, đoạn 71-72] nhưng sự so sánh này đã được sử dụng lặp lại để kiểm tra tính tỷ lệ trong nhiều vụ phân định khác, ví dụ như: giữa
Tuy-ni-di và Li-bi (1982) [133], phân định ở vịnh Maine (1984) [135], phân định biển giữa Barbados với Trinidad & Tobago (2006) [131]…Tỷ lệ giữa các bờ biển liên quan trong vụ Jan Mayen (1993) thậm chí còn cao hơn trong vụ phân định biển giữa Li-bi và Mal-ta (1985), vì vậy, ICJ đã có sự tiếp cận khác hơn một chút khi Tòa đã không lưỡng lự chỉ ra mối liên hệ trực tiếp giữa tỷ lệ của các đường bờ biển liên quan với việc điều chỉnh đường cách đều [139, đoạn 61-69]. Sau khi vẽ đường cách đều tạm thời, Tòa đã điều chỉnh đường này về phía Jan Mayen. Mặc dù sự mất cân đối về chiều dài các bờ biển liên quan đã có tác động trực tiếp tới vị trí thực tế của đường phân định, Tòa vẫn làm rõ rằng, có một “sự áp dụng trực tiếp và toán học về mối liên hệ” giữa bề mặt bờ biển liên quan và vị trí của đường phân định [139, đoạn 67&69].
Như vậy, cơ quan tài phán quốc tế khá nhất quán trong việc trao hiệu lực một phần cho đảo khi phân định biển giữa đảo và bờ biển đất liền. Trong các trường hợp này, cơ quan tài phán thường bắt đầu bằng việc vẽ một đường cách đều tạm thời, rồi điều chỉnh nó bằng việc tính đến các hoàn cảnh liên quan, trong đó chiều dài của bờ biển là yếu tố nổi bật nhất được cân nhắc xem xét (Phụ lục 6).
- Phân định giữa hai lãnh thổ đất liền ven biển: phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế về hiệu lực của đảo trong phân định biển giữa hai lãnh thổ đất liền thì ít nhất quán hơn nên hầu như không thể đúc rút một quy tắc về hiệu lực của đảo trong trường hợp phân định này. Điều này phần lớn là do thực tế có rất nhiều kịch bản về phân định giữa hai lãnh thổ đất liền. Tòa án và trọng tài đã cố gắng áp dụng các quy tắc và nguyên tắc nhất quán trong các trường hợp phân định như vậy, nhưng khi các nguyên tắc và quy tắc này được áp dụng vào một trường hợp thực tế cụ thể thì làm xuất hiện những cân nhắc và những kết quả khác biệt đáng kể giữa các trường hợp.
Trước hết, trong hoàn cảnh các quốc gia có bờ biển đối diện và đảo nằm ở giữa vùng phân định, cơ quan tài phán quốc tế có cách tiếp cận hơi khác một chút trong việc vẽ đường cách đều tạm thời. Thay vì vẽ đường cách đều chặt chẽ như là một đường tạm thời (có tính đến sự hiện diện của đảo), cơ quan tài phán quốc tế có xu hướng vẽ một đường cách đều tạm thời từ các bờ biển, bỏ qua tất cả các đảo nằm ở trong vùng phân định. Sự hiện diện của đảo ở trong vùng phân định được xem như là những hoàn cảnh đặc biệt mà có thể được cơ quan tài phán tính đến để điều chỉnh đường cách đều tạm thời. Tuy nhiên, điểm đáng lưu ý là trong trường hợp này là cơ quan tài phán quốc tế thường sẽ khoanh vòng một phần hoặc toàn bộ các đảo liên quan, và như vậy, cơ quan tài phán quốc tế đã không điều chỉnh đường cách