CHƯƠNG 2: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ CỦA ĐẢO TRONG LUẬT BIỂN QUỐC TẾ
2.2. Quy định của Công ước luật biển năm 1982 về quy chế pháp lý của đảo38 1. Vai trò của đảo trong xác định đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải
2.2.3. Vai trò của đảo trong phân định biển giữa các quốc gia
Khác với việc xác định đường cơ sở, UNCLOS 1982 không quy định riêng về
phân định biển áp dụng cho quốc gia lục địa và quốc gia quần đảo. Vì vậy, quốc gia quần đảo áp dụng phương pháp phân định tương tự, như đã được quy định trong các phần khác của UNCLOS 1982 và luật quốc tế chung [141, đoạn 56].
Theo Điều 15 UNCLOS 1982, “khi hai quốc gia có bờ biển kề nhau hoặc đối diện nhau, không quốc gia nào được quyền mở rộng lãnh hải ra quá đường trung tuyến…, trừ khi có thỏa thuận ngược lại”. Điều khoản này dường như gợi ý rằng, tất cả các cấu trúc là “vùng đất” mà có bờ biển, tức là bao gồm cả đảo, thì đều có lãnh hải và nếu như lãnh hải của hai quốc gia chồng lấn thì đường phân định sẽ là đường trung tuyến mà mọi điểm nằm trên đó cách đều các điểm gần nhất của các đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của mỗi quốc gia. Quan niệm lãnh hải là vùng biển tối thiểu được trao cho đảo bắt nguồn từ thực tế rằng, so với các quyền được thực hiện ở những vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia thì chủ quyền gắn với lãnh hải là thiết yếu đối với tính thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia. Như vậy, trừ khi một vùng biển hẹp hơn được chính quốc gia sở hữu đảo đồng ý, một lãnh hải đầy đủ phải được trao cho một đảo. Điều này tất yếu dẫn đến hệ quả là, trên cơ sở chủ quyền cao hơn quyền chủ quyền, không một quốc gia nào được mở rộng vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa của mình vào vùng biển là lãnh hải của một đảo thuộc về quốc gia khác.
Cũng theo Điều 15 UNCLOS 1982, phương pháp đường trung tuyến sẽ không được áp dụng khi có “hoàn cảnh đặc biệt” cần phải hoạch định ranh giới lãnh hải của hai quốc gia theo một cách khác. Điều 74 và Điều 83 UNCLOS 1982 không đưa ra một phương pháp cụ thể nào để phân định vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa và cũng không đề cập đến “hoàn cảnh đặc biệt” mà chỉ nhấn mạnh đến hai nguyên tắc: “thỏa thuận trên cơ sở luật pháp quốc tế” và “giải pháp công bằng”. Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc công bằng có nghĩa là không có một phương pháp duy nhất và bắt buộc phải áp dụng trong mọi trường hợp phân định, bởi vì trong mỗi trường hợp phân định cụ thể luôn phải tính đến ảnh hưởng của các yếu tố,
“hoàn cảnh đặc biệt”.
Như vậy, UNCLOS 1982 không đề cập trực tiếp đến vai trò của đảo trong phân định biển. Tuy nhiên, trong suốt quá trình đàm phán Công ước, sự hiện diện của đảo trong khu vực phân định luôn được hiểu là một “hoàn cảnh đặc biệt”, đòi hỏi phải lựa chọn phương pháp phân định phù hợp nhằm đạt được “giải pháp công bằng” [120]. Cũng từ góc độ này, một câu hỏi nảy sinh là các đảo, đặc biệt là “đảo đá” thuộc Điều 121 (3) UNCLOS 1982, đã được sử dụng là điểm cơ sở của đường cơ sở thẳng dùng để tính chiều rộng lãnh hải thì có tất yếu phải được sử dụng làm
điểm cơ sở để hoạch định đường trung tuyến/cách đều dùng để phân định vùng biển chồng lấn giữa các quốc gia hay không? Khi phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, các quốc gia và cơ quan tài phán quốc tế có phải giải thích, áp dụng Điều 121 (3) UNCLOS 1982 hay không?
Ở đây, có hai khía cạnh cần làm rõ. Thứ nhất, việc xác định đường cơ sở cũng như việc sử dụng đảo làm điểm cơ sở của hệ thống đường cơ sở thẳng là hành vi pháp lý đơn phương, thuộc thẩm quyền của quốc gia ven biển và nó không tất yếu có hiệu lực ràng buộc đối với các quốc gia khác. Trong khi đó, phân định biển là hành vi pháp lý quốc tế, đòi hỏi sự thỏa thuận của các bên hữu quan nên “nó không thể phụ thuộc vào ý chí duy nhất của quốc gia ven biển như được thể hiện trong pháp luật quốc gia... tính hợp pháp của sự phân định trong mối quan hệ với quốc gia khác tùy thuộc vào luật quốc tế” [129, đoạn 132]. Vì vậy, các đảo (bao gồm cả đảo đá) đã được sử dụng làm điểm cơ sở của hệ thống đường cơ sở thẳng thì sẽ không tất yếu phải được sử dụng làm điểm cơ sở để hoạch định đường trung tuyến/cách đều nhằm phân định biển giữa các quốc gia. Sự chấp nhận của quốc gia có liên quan là yêu cầu được đặt ra đối với việc áp dụng chúng và điều này thường tùy thuộc vào việc đàm phán giữa các bên [114].
Khía cạnh thứ hai liên quan đến phạm vi áp dụng Điều 121 (3) UNCLOS 1982. Mặc dù vai trò của đảo trong tạo ra các vùng biển và trong phân định biển có quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng trong trường hợp Điều 121 (3) UNCLOS 1982 thì hai vấn đề này dường như lại có những ngụ ý khác nhau. Xét về tổng thể, điểm mới và trọng tâm chính của UNCLOS 1982 là mở rộng quyền tài phán của quốc gia ven biển nhưng ngược lại, Điều 121 (3) “hạn chế” khả năng của đảo tạo ra vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa - những vùng mà đã thuộc về quốc gia ven biển theo tập quán quốc tế [144, đoạn.63]. Mục đích của Điều 121 (3) UNCLOS 1982 là hạn chế mở rộng vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa ra biển quốc tế và Vùng. Vì vậy, khi vùng biển được phân định trong bất cứ trường hợp nào cũng thuộc quyền tài phán của quốc gia ven biển (ví dụ, vùng phân định nằm trong phạm vi 200 hải lý tính từ bờ biển của hai quốc gia mà không tính đến ảnh hưởng của các đảo được nêu ở khoản 3) thì việc áp dụng Điều 121 (3) UNCLOS 1982 trong trường hợp phân định này sẽ không đạt được mục đích của điều khoản. Hơn nữa, UNCLOS 1982 không có bất cứ điều khoản nào (rõ ràng hay hàm ý) dẫn chiếu đến Điều 121 (3).
Điều 121 (3) là điều khoản quy định về khả năng của đảo được hưởng các vùng biển bao quanh chứ không quy định về phân định biển. Như vậy, mặc dù Điều 121(3) UNCLOS 1982 vẫn có liên quan đến phân định khi điều khoản này là cơ sở
để xác định phạm vi vùng biển của một cấu trúc, xem nó có tạo ra vùng chồng lấn hay không nhưng khi phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa chồng lấn tính từ bờ biển của mỗi bên thì không nhất thiết phải xem xét một đảo nằm trong vùng phân định ấy có thuộc Điều 121 (3) UNCLOS 1982 hay không. Trong trường hợp này, thay vì tranh luận về các tiêu chí mập mờ của Điều 121 (3) UNCLOS 1982, các quốc gia và cơ quan tài phán quốc tế có thể áp dụng các quy định chung của luật quốc tế về phân định biển, trong đó có tính đến tất cả các “hoàn cảnh đặc biệt” (bao gồm các đảo) nhằm đạt được “giải pháp công bằng”.
2.2.3.2 Đảo là cơ sở để xác định vị trí của đường phân định biển
Theo Điều 15 UNCLOS 1982, trong trường hợp không có thỏa thuận hoặc
“hoàn cảnh đặc biệt” thì đường phân định lãnh hải là đường trung tuyến/cách đều
“mà mọi điểm nằm trên đó cách đều các điểm gần nhất của các đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của mỗi quốc gia”. Như vậy, đảo có thể ảnh hưởng đến vị trí của đường phân định với tính chất là điểm cơ sở để hoạch định đường trung tuyến/cách đều.
Phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa được quy định trong hai Điều 74 và Điều 83 UNCLOS 1982 nhưng hoàn toàn giống nhau về lời văn cũng như công thức: “thỏa thuận trên cơ sở pháp luật quốc tế,…để đi đến một giải pháp công bằng”.
Tuy nhiên, UNCLOS 1982 không giải thích rõ thế nào là “giải pháp công bằng” và
“hoàn cảnh đặc biệt”. Mặc dù trong quá trình đàm phán UNCLOS 1982, các quốc gia đã nhất trí loại bỏ bất kỳ quy định nào về hiệu lực của đảo trong phân định biển nhưng hầu hết các quốc gia đã thống nhất là đảo là một hoàn cảnh đặc biệt trong phân định biển [120]. Về lý thuyết, “giải pháp công bằng” và “hoàn cảnh đặc biệt” có quan hệ chặt chẽ với nhau, bởi lẽ, “hoàn cảnh đặc biệt” thường tạo ra tình trạng không công bằng. Vì vậy, “công bằng không gì khác hơn là việc tính đến một tổ hợp những hoàn cảnh lịch sử và địa lý” [133, đoạn.24] của khu vực phân định. Theo nghĩa này, đảo ảnh hưởng đến vị trí của đường phân định bởi vì đảo là hoàn cảnh đặc biệt để điều chỉnh đường trung tuyến/cách đều nhằm đạt được “giải pháp công bằng”. Tiêu chí để xác định đảo có phải là “hoàn cảnh đặc biệt” hay không chính là kết quả không công bằng mà người ta có thể thấy khi so sánh giữa áp dụng đường trung tuyến/cách đều tạm thời với kết quả áp dụng đường trung tuyến/cách đều đã được điều chỉnh có tính đến sự hiện diện của đảo và các yếu tố khác trong vùng phân định. Như vậy, không phải trong mọi trường hợp đảo đều được coi là “hoàn cảnh đặc biệt” bởi vì
“giải pháp công bằng” đòi hỏi phải tính đến ảnh hưởng của đảo trong mối quan hệ với nhiều yếu tố khác của vùng biển được phân định.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
1. Quy chế pháp lý của đảo theo quy định của luật quốc tế có liên quan đến lợi ích của tất cả các quốc gia bởi vì nội dung của nó là trao cho đảo khả năng được hưởng các không gian biển giống như đất liền. Lịch sử đàm phán UNCLOS 1982 cho thấy những cố gắng của các quốc gia để xây dựng quy chế pháp lý của đảo nhưng rất khó có thể xác định tiêu chí chung cho mọi trường hợp. Vì vậy, quy chế pháp lý của đảo trong UNCLOS 1982 đã được soạn thảo theo cách thức sử dụng cấu trúc và ngôn từ có tính chất thỏa hiệp.
2. Các phân tích trong chương 2 đã chỉ ra nguyên tắc, phương thức giải thích quy định về quy chế pháp lý của đảo trong UNCLOS 1982, theo đó khả năng “duy trì sự cư trú của con người và đời sống kinh tế của chính nó” được xác định trên cơ sở khả năng tự nhiên của đảo mà không có sự tác động của con người. Điều kiện về
“sự cư trú của con người” cần được hiểu là sự cư trú lâu dài của cộng đồng dân cư ổn định. Sự sẵn có của lương thực, nước ngọt, đất canh tác, khí hậu...được xem như là các cơ sở thể hiện khả năng duy trì sự cư trú của con người và phát triển kinh tế ở trên đảo. Nếu hoạt động kinh tế trên đảo phụ thuộc hoàn toàn vào các nguồn lực từ bên ngoài hoặc chỉ sử dụng đảo như một đối tượng của các hoạt động khai thác mà hoàn toàn không liên quan đến dân cư tại chỗ hoặc không phục vụ cho dân cư tại chỗ thì không được coi là đáp ứng điều kiện “đời sống kinh tế của chính nó”. Một đảo phải đáp ứng đồng thời cả hai điều kiện “…sự cư trú của con người và đời sống kinh tế của chính nó” thì mới không phải là đảo đá theo Điều 121(3) UNCLOS 1982.
Trong xác định đường cơ sở, quy chế pháp lý của đảo chủ yếu phụ thuộc vào vị trí địa lý của chúng. Việc sử dụng đảo làm điểm cơ sở của đường cơ sở thẳng hoặc của đường cơ sở quần đảo có thể giúp quốc gia ven biển mở rộng phạm vi các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền của quốc gia, đặc biệt là vùng nội thủy và lãnh hải. Tuy nhiên, càng ra xa về phía biển thì tác động của đường cơ sở thẳng trong việc mở rộng phạm vi các vùng biển sẽ càng giảm đi. Trong phân định biển, việc xác định quy chế pháp lý của đảo đòi hỏi phải tính đến ảnh hưởng của đảo trong mối quan hệ với tất cả các yếu tố khác của vùng biển cần phân định. Mục đích của Điều 121 (3) UNCLOS 1982 là hạn chế mở rộng vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa ra biển quốc tế và Vùng. Chính vì vậy, việc xác định một đảo có phải là đảo đá theo Điều 121(3) UNCLOS 1982 hay không sẽ không nhất thiết phải đặt ra khi vùng biển cần phân định là vùng mà trong bất cứ trường hợp nào cũng
không phải là một phần của biển quốc tế và Vùng.
3. Tuy nhiên, một giải thích có căn cứ xác đáng và đảm bảo độ tin cậy thì không thể chỉ dựa vào văn bản pháp lý hiện hành. Theo Điều 31(3) Công ước Viên năm 1969, “cùng với nội dung văn bản, sẽ phải tính đến mọi thỏa thuận sau này giữa các bên về việc giải thích và thi hành điều ước; mọi thực tiễn sau này trong khi thực hiện điều ước được các bên thỏa thuận liên quan đến việc giải thích điều ước”.
Lời nói đầu của UNCLOS 1982 cũng quy định “các vấn đề không được quy định trong Công ước sẽ tiếp tục được xử lý bằng các quy tắc và nguyên tắc của pháp luật quốc tế chung”. Điều này có nghĩa là, để làm rõ quy định của UNCLOS 1982 về quy chế pháp lý của đảo thì cần phải xem xét thực tiễn lặp đi lặp lại có tính thống nhất giữa các quốc gia và yếu tố opinio jurris (sự thừa nhận quy tắc xử sự là luật) đã hình thành hay chưa? Thực tiễn quốc gia và phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế là bằng chứng có tính xác thực để làm rõ các bên thực sự ngụ ý gì qua các từ ngữ được sử dụng trong UNCLOS 1982, đồng thời để xác định liệu đã hình thành thỏa thuận sau này giữa các bên về việc giải thích và thi hành UNCLOS 1982 hay chưa.
Hơn nữa, thực tiễn quốc gia, nếu ổn định và nhất quán, cùng với ý chí của các quốc gia thừa nhận quy tắc xử sự đó là luật (opinio juris) có thể tạo ra quy phạm mới của luật tập quán quốc tế, thay thế cho quy định trong UNCLOS 1982 về quy chế pháp lý của đảo. Như vậy, việc làm rõ quy chế pháp lý của đảo theo quy định của UNCLOS 1982 sẽ cần phải được tiếp tục bằng việc phân tích và tổng kết thực tiễn quốc gia cũng như phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế liên quan đến quy chế pháp lý của đảo. Những vấn đề này sẽ tiếp tục được phân tích và tổng kết ở chương 3.
CHƯƠNG 3
THỰC TIỄN GIẢI THÍCH, ÁP DỤNG
QUY ĐỊNH CỦA CÔNG ƯỚC LUẬT BIỂN NĂM 1982 VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ CỦA ĐẢO
VÀ TRANH CHẤP Ở BIỂN ĐÔNG