Thực trạng cơ chế quản lý rừng phòng hộ của dự án- 123docz.net

CHƯƠNG IV KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

4.2. Thực trạng cơ chế đầu tư và CCQL- RPH của dự án trồng rừng JICA

4.2.2. Thực trạng cơ chế quản lý rừng phòng hộ của dự án JICA

Những nội dung chính liên quan đến cơ chế quản lý rừng phòng hộ JICA bao gồm:

4.2.2.1. Xây dựng dự án.

Về mục tiêu của dự án trồng rừng JICA cơ bản giống như dự án 661, và có

thể hiểu là dự án JICA góp phần vào mu ̣c tiêu chung của dự án 661. Nhưng dự án 661 có quy mô lớn, trải dài trên phạm vi cả nước và được xác định là dự án quan trọng quốc gia. Nên quá trình thiết kế và xây dựng dự án rất công phu và được Quố c hội và Chính phủ đặc biệt quan tâm.

Đối với dự án JICA, về quá trình hình thành và xây dựng dự án trồng rừng JICA do đây là hợp phần thuô ̣c dự án SPL III, do Bô ̣ Kế hoa ̣ch và Đầu tư là chủ

chương trình.

Năm 2000, được Chính phủ đồng ý giao Bô ̣ Nông nghiê ̣p và phát triển nông thôn thực hiê ̣n, cho nên việc chuẩn bị và xây dựng dự án JICA phu ̣ thuô ̣c vào hiê ̣p đi ̣nh vay (không quá 7 năm, kể từ ngày hiê ̣p đi ̣nh có hiê ̣u lực). Chính điều này đã

tạo nên viê ̣c xây dựng dự án JICA không cẩn thâ ̣n, quy mô nhỏ nhưng các hoa ̣t động đầu tư không đồng bô ̣ như phân tích trên (khoán bảo vê ̣ rừng suất đầu tư và

đi ̣nh mức chi phí thấp, thiếu các hoa ̣t đô ̣ng hỗ trợ kỹ thuâ ̣t, đào ta ̣o tập huấn, giám sát đánh giá, phòng cháy chữa cháy...), đây chính là điểm yếu về xây dựng thiết kế

dự án JICA (thời gian thực hiê ̣n dự án quá ngắn)

Mục tiêu dự án JICA là trồng rừng phòng hộ thì quy trình thực hiê ̣n cũng phải theo đúng quy định về đầu tư cho rừ ng phòng hô ̣ (1 năm trồng, 3 năm chăm sóc và 5 năm khoán bảo vê ̣ rừng). Thời gian thực hiê ̣n dự án chỉ có tối đa là 7 năm, nhưng thiết kế dự án (khung Logic) thực hiê ̣n dự án, đã không tính toán đến việc kết thúc trồng rừng năm nào? Kết thúc đầu tư các hoạt động tại hiện trường vào thời điểm nào...Điều này đã làm cho mô ̣t số diê ̣n tích rừng không được chăm sóc và

khoán bảo vê ̣ rừng đúng quy đi ̣nh, mô ̣t số hoa ̣t đô ̣ng đầu tư ta ̣i hiê ̣n trường bị dừng đầu tư để thanh lý hợp đồng (khoanh nuôi tái sinh có trồng bổ sung, khoán bảo vê ̣ rừ ng trồng...). Vì thời gian thực hiê ̣n dự án đã hết.

Mặt khác, quá trình điều tra khảo sát, xây dựng, thẩm định và trình duyệt dự án JICA, mất thời gian dài gần 2 năm (2000-2002). Sự chậm trễ này đã kéo theo nhiều vấn đề khác của dự án cũng phải thay đổi, nhất là quỹ đất cho trồng rừng biến động, đây là

một tồn tại lớn nhất của quá trình chuẩn bị xây dựng dự án lâm nghiệp nói chung và dự án JICA nói riêng. Vấn đề thiết kế dự án không được cải thiê ̣n thì viê ̣c thay đổi, điều chỉnh bổ sung pha ̣m vi, quy mô thực hiê ̣n dự án lâm nghiê ̣p luôn luôn sẩy ra.

4.2.2.2. Thiết kế kỹ thuật

Việc xây dựng thiết kế kỹ thuâ ̣t trồng rừng thực hiê ̣n như sau: Sau khi hợp đồng Tư vấn, khảo sát, thiết kế trồng rừng được ký giữa Ban Quản lý dự án JICA tỉnh với Trung tâm quy hoạch thiết kế Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh/

Đơn vị tư vấn thiết kế tiến hành khảo sát thực địa trên vùng đất đã được quy hoạch cho xây dựng rừng phòng hộ, tiến hành khảo sát thực địa để thu thập các điều kiện cần thiết liên quan đến việc lập hồ sơ thiết kế dự toán công trình lâm sinh như:

- Khảo sát các yếu tố điều kiện tự nhiên (vị trí ranh giới, địa hình, khí hậu, thời tiết, đất đai, thực bì, dân sinh kinh tế, giao thông...)

- Xây dựng các giải pháp kỹ thuật (các căn cứ chọn lựa giải pháp kỹ thuật lâm sinh (trồng, chăm sóc, các công trình phục vụ trồng rừng và phòng cháy rừng...)

- Điều kiện tổ chức thi công...

- Dự toán kinh phí đầu tư (các căn cứ lập dự toán, dự án JICA căn cứ vào các văn bản sau để xây dựng dự toán: QĐ 426/KLND ngày 16/11/1991 của Bộ Lâm nghiệp (cũ), QĐ số 4316/BNN/PTLN ngày 17/10/2002 quy định trình tự nội dung lập hồ sơ thiết kế dự toán các công trình lâm sinh

- Các Quyết định phê duyệt định mức kinh tế kỹ thuật của tỉnh và thông báo giá cả vật tư của Sở Tài chính vâ ̣t giá ta ̣i thời điểm theo quy đi ̣nh.

Trên cơ sở các yếu tố và căn cứ nêu trên, Trung tâm tư vấn lập hồ sơ thiết kế dự toán công trình trồng, chăm sóc rừng/các công trình cơ sở ha ̣ tầng khác (tương tự), trình Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn/các Sở chuyên ngành khác thẩm định và trình UBND tỉnh phê duyệt.

Sau khi hồ sơ thiết kế dự toán được phê duyệt, Ban quản lý dự án JICA tỉnh báo cáo UBND tỉnh và làm các thủ tục lựa chọn nhà thầu theo luật xây dựng để tổ chức thi công theo đúng hồ sơ thiết kế dự toán được duyệt.

Về cơ bản thiết kế kỹ thuâ ̣t trồng rừng của dự án JICA và dự án 661 không có gì khác nhau, đều tuân theo các quy đi ̣nh của Bô ̣ Nông nghiê ̣p và Phát triển nông thôn và Nhà nước hiê ̣n hành.

4.2.2.3. Nghiệm thu chất lượng, sản xuất cây giống, tiêu chuẩn cây giống

Việc nghiệm thu chất lượng, sản xuất cây giống và tiêu chuẩn cây giống của dự án JICA có thể nói là rất tốt, nguyên nhân là các vườn ươm quy mô nhỏ được dự

án đầu tư ta ̣i chân các công trình trồng rừng, công tác sản suất cây giống được chuẩn bị kỹ vì viê ̣c giao kế hoa ̣ch của JICA khác với giao kế hoa ̣ch của dự án 661, giao kế

hoạch cả dự án, hợp đồng tro ̣n gói cả chu kỳ dự án, nên Nhà thầu rất chủ đô ̣ng trong việc sản xuất cây giống phục vụ trồng rừng.

Công tác sản xuất giống được dự án JICA nói chung và tiểu dự án JICA Phú Yên nói riêng, chủ yếu do nhà thầu trưc tiếp sản xuất, do đó Nhà thầu là đơn vi ̣ có

nhiều kinh nghiê ̣m thực tế và nguồn giống đảm bảo chất lượng tốt nhất. Nhà thầu chi ̣u trách nhiê ̣m chính về chất lượng rừng trồng theo hợp đồng, nên viê ̣c sản xuất cây giống củ a Nhà thầu đáp ứng với tiêu chuẩn cây giống của dự án, công tác kiểm tra giám sát về nguồn giống, kỹ thuật chăm sóc và phòng trừ sâu bệnh, đến nghiệm thu xuất vườn theo đúng quy định và hướng dẫn của Bộ nông nghiệp và Phát triển nông thôn...

Cây giống được sản xuất theo tiêu chuẩn quy đi ̣nh của JICA và phù hợp với điều kiê ̣n lâ ̣p đi ̣a của từng vùng và từng công thức trồng rừng, trong vườn ươm được chăm sóc theo đúng quy trình kỹ thuâ ̣t và tiêu chuẩn đảm bảo đến khi cây giống đủ tiêu chuẩn nghiê ̣m thu, xuất vườn.

- Tiêu chuẩn cây giống và định mức, đơn giá áp dụng theo định mức kinh tế kỹ thuật ban hành theo quyết định số 426/KLND ngày 16/11/1991 (nay đã thay đổi):

+ Cây phù trợ (keo các loại) khi xuất vườn 5-6 tháng tuổi.

+ Cây bản địa: (Dầu rái, Sao đen) từ 12 đến 18 tháng tuổi.

Do dự án trồng rừng JICA là dự án trồng rừng phòng hộ đầu nguồn, địa hình ở vùng sâu xa và núi cao, nhưng có sự đầu tư các vườn ươm quy mô nhỏ của JICA, hệ thống đường ranh cản lửa kết hợp vâ ̣n chuyển, đường lâm nghiê ̣p...các vườn ươm cây giống xây dựng gần khu vực trồng rừng phòng hộ, nên đã giảm chi phí giá thành cây giống và cây giống đảm bảo chất lượng tốt.

4.2.2.4. Quy trình kỹ thuật

Quy trình kỹ thuật của dự án JICA thực hiê ̣n theo đúng quy trình kỹ thuật

hiện hành của nhà nước và thông báo cho JICA biết trước khi thực hiện để JICA yêu cầu Tư vấn dự án cùng giám sát cụ thể là:

+ Đối với các công trình xây dựng lâm sinh.

Kiểm tra việc sản xuất cây giống (nguồn giống, kỹ thuâ ̣t chăm sóc ta ̣i vườn ươm, xử lý thực bì trồng rừng, cuốc hố, bón phân, trồng rừng, chăm sóc, bảo vệ...

theo đúng hồ sơ thiết kế kỹ thuật và dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

+ Đối với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng lâm sinh và cơ sở hạ tầng hỗ trợ sinh kế.

Do đây là một hoạt động đầu tư mới vì từ trước đến nay lâm nghiệp chưa có nhiều hoạt động đầu tư về lĩnh vực này, lần đầu tiên một dự án lâm nghiệp vay vốn của JICA trồng rừng, có đầu tư hoạt động hỗ trợ phát triển sinh kế (đường giao thông nông thôn, đập thủy lợi, kênh mương...vv), do đó hoa ̣t đô ̣ng hỗ trợ sinh kế bổ sung, triển khai muộn nhưng các hoạt động đầu tư này được Ban quản lý dự án JICA Trung ương quan tâm, đã phối hợp với Cục quản lý và Xây dựng công trình – Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, tổ chức hướng dẫn nghiệp vụ về quản lý xây dựng, giám sát thi công, giám sát kỹ thuật chất lượng công trình, nên các hạng mục đầu tư cơ sở hạ tầng trên của dự án đều được giám sát chặt chẽ, nghiệm thu theo đúng quy đi ̣nh của Nhà nước về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản (Nghi ̣ đinh 209/2004/NĐ-CP NGÀY 16/12/2004).

4.2.2.5. Tổ chức thi công

Việc tổ chức, quản lý thi công các hoa ̣t động đầu tư của dự án JICA đều thực hiện thông hợp đồng và Nhà thầu, do đó về lĩnh vực trồng rừng thì các giải pháp tổ chức thi công của dự án JICA có nhiều điểm khác biệt hơn so với các dự án khác đó là:

Thông qua Nhà thầu việc quản lý theo dõi của Ban quản lý dự án JICA tỉnh có nhiều thuận lợi, chỉ cần thông qua một đầu mối như vậy dễ quản lý hơn. Điều quan tro ̣ng hơn là các Nhà thầu (Ban quản lý rừng phòng hô ̣, Công ty Lâm nghiê ̣p...), có nhiều kinh nghiệm trong công tác tổ chức thực hiện các công việc của dự án trồng rừng, nên chất lượng các hoạt động thông qua Nhà thầu có chất lượng cao hơn.

Tuy nhiên việc tổ chức thi công các hoạt động dự án thông qua Nhà thầu nên việc gắn kết giữa Chính quyền địa phương và Nhân dân đối với dự án có phần hạn

chế, vì Nhà thầu lúc này là chủ thực hiện hợp đồng (chịu trách nhiê ̣m rất lớn trước Nhà nước – Nhà thầu chính) và người làm thuê - Nhà thầu phu ̣), chỉ thực hiện những công việc mà mình tham gia dẫn đến việc theo dõi giám sát chất lượng chủ yếu là kỹ thuật của nhà thầu và giám sát của Ban quản lý dự án JICA tỉnh. Chính điều này mô ̣t số vùng dự án không ta ̣o được sự đồng tình ủng hô ̣ của Nhân dân về

dự án (do không có hoa ̣t đô ̣ng tuyên truyền, giải thích để Nhân dân hiểu về dự án và

thiếu sự chỉ đa ̣o giúp đỡ của các cấp chính quyền xã và huyê ̣n 4.2.2.6. Tổ chức bộ máy

Từ quy trình thiết kế, xây dựng và hình thành dự án JICA trên đây, nên công tác tổ chức bộ máy thực hiện dự án JICA gọn nhẹ, không quy mô như dự án 661 cụ thể là: Không thành lập BCĐNNN, Ban ĐHDATW và Ban điều hành dự án tỉnh, Ban quản lý dự án JICA huyê ̣n... Thực hiện phân cấp cho UBND tỉnh chủ động tổ chức thực hiện dự án theo mô hình dự án Ô, tổ chức quản lý dự án như sơ đồ dưới đây

Hình 4.2. Sơ đồ tổ chức bộ máy thực hiện dự án được mô tả như sơ đồ dưới đây:

Ghi chú:

Chỉ đạo trực tiếp:

Phối hợp thực hiện: BỘ NN&PTNT

JICA

Bộ Tài chính Bộ KH&

ĐT Các

Cục Vụ

Ban QLCDALN

Ban QLDA TW Dự án JBIC

UBND TỈNH

Các Sở Ngành

khác

Ban QLDA tỉnh Sở NN&PTNT

DỰ KIẾN (UBND huyện/UBND xã)

Các Nhà thầu

Qua sơ đồ tổ chức thực hiện dự án trên cho thấy mô hình tổ chức thực hiên dự án là quản lý điều hành trực tuyến, theo hướng phân cấp mạnh cho địa phương tổ chức thực hiện dự án, mối quan hệ và trách nhiệm tổ chức thực hiện dự án được mô tả như sau:

Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, cơ quan chủ quản dự án, chịu trách nhiệm:

Xây dựng, ban hành các chính sách và quy chế thực hiện dự án, đánh giá dự án và hướng dẫn kỹ thuật cho dự án các tỉnh, điều chỉnh và phê duyệt kế hoạch hàng năm của dự án, hướng dẫn công tác quản lý, bố trí vốn JICA và vốn đối ứng, phối hợp cùng các Bô ̣ ngành và với JICA kiểm tra giám sát thực hiện dự án.

Ban quản lý dự án Trung ương do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quyết định thành lập thuộc Ban quản lý các dự án lâm nghiệp – Là chủ đầu tư dự án phần Trung ương chịu trách nhiệm:

Quản lý và điều phối việc thực hiện dự án theo sự chỉ đạo của MARD, hướng dẫn Ban quản lý dự án JICA tỉnh xây dựng kế hoạch hoạt động dự án, tổng hợp kế hoạch và trình MARD phê duyệt, Ban hành các hướng dẫn và các biểu mẫu phục vụ thực hiện dự án, giám sát kỹ thuật, tài chính việc thực hiện kế hoạch, lập báo cáo định kỳ gửi Bộ ngành liên quan và JICA, kiểm tra và hoàn chỉnh các thủ tục giải ngân theo đề nghị của các PPMU.

UBND các tỉnh - Chủ đầu tư dự án tại tỉnh, chịu trách nhiệm:

Quyết định về tổ chức và thực hiện dự án trên cơ sở quy chế của MARD, phê duyệt kế hoạch khối lượng, tài chính tiểu dự án của tỉnh, kiểm tra đánh giá việc thực hiện dự án của PPMU.

Ban quản lý dự án JICA tỉnh - do Uỷ ban nhân dân tỉnh thành lập, trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, là đại diện cho chủ đầu tư, có các nhiệm vụ:

Chuẩn bị kế hoạch khối lượng và tài chính trình UBND tỉnh và Ban quản lý dự án Trung ương xem xét trình Ban quản lý các dự án lâm nghiệp phê duyệt, tổ chức triển khai các hoạt động dự án theo kế hoạch đã đựơc phê duyệt, trực tiếp ký

hợp đồng với các Nhà thầu (đã trúng thầu), theo dõi giám sát trong quá trình thực hiện;

Hướng dẫn Nhà thầu các quy trình quản lý, sử dụng vốn vay JICA, giám sát và kiểm tra chất lượng đầu ra của các hoạt động dự án và xác nhận thanh toán cho các nhà thầu, thực hiên báo cáo các cơ quan theo quy đi ̣nh.

Làm các thủ tục đề nghị thanh quyết toán cho các nhà thầu theo quy định của dự án, phối hợp cùng với PMU/Tư vấn Dự án thực hiện công tác kiểm tra, kiểm toán dự án theo quy định.

4.2.2.7. Nghiệm thu chất lượng

Nghiệm thu chất lượng các công trình có ý nghĩa rất quan tro ̣ng, nó vừa mang tính tổ chức (tăng cường giám sát, kiểm tra), la ̣i vừa mang tính kỹ thuâ ̣t, bắt buộc phải tuân thủ quy chuẩn, đi ̣nh mức kinh tế kỹ thuâ ̣t trong nghiê ̣m thu.

Việc nghiệm thu các công trình lâm sinh theo quy định tại Quyết định số 162/1999/QĐ-BNN/PTLN ngày 10/12/1999 của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT về việc ban hành quy định tạm thời nghiệm thu khoán bảo vệ rừng, khoanh nuôi tái sinh kết hợp trồng bổ sung, trồng rừng và chăm sóc rừng (gọi là QĐ 162/QĐ-BNN, dự án JICA áp dụng từ 2002 đến ngày 10/02/2005) và Quyết định số 06/2005/QĐ-BNN ngày 24/01/2005 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành quy định nghiệm thu trồng rừng, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh rừng, chăm sóc rừng trồng, bảo vệ rừng, khoanh nuôi phục hồi rừng tự nhiên (gọi là QĐ số 06/QĐ- BNN).

Nghiệm thu chất lượng các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng lâm sinh và cơ sở hạ tầng sinh kế thực hiện theo quy định của Nhà nước tại Nghị định số 209/2004/NĐ- CP ngày 16/4/2004 của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình và các Nghị định sửa đổi bổ sung một số điều của nghị định này.

4.2.2.8. Giám sát đánh giá

Dự án JICA không xác định trước các chỉ số giám sát đánh giá, mà hàng tháng Ban quản lý dự án JICA Trung ương phối hợp với Văn phòng Tư vấn dự án cử cán bộ đi kiểm tra hiện trường, hướng dẫn và đôn đốc các Ban quản lý dự án các tỉnh triển khai thực hiện dự án.

Thực trạng cơ chế quản lý rừng phòng hộ của dự án JICA

Hiệu quả về kinh tế

Hiệu quả về xã hội