Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM GIÁM SÁT THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI
2.1.3. Đặc điểm của giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
2.1.3.1. Về chủ thể giám sát
Chủ thể GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN khá đa dạng. Tùy theo các mô hình GSTH Hiến pháp, chủ thể GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN có thể là người đứng đầu nhà nước, nghị viện, chính phủ, tòa án có thẩm quyền chung, cơ quan chuyên môn như Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng Bảo hiến.
Nhóm chủ thể thứ nhất: Tổng thống, Nghị viện, Chính phủ hay cơ quan trực thuộc (không phải là cơ quan tư pháp). Những cơ quan này thực hiện hoạt động giám sát hiến pháp mang màu sắc chính trị vì đây chính là những cơ quan chính trị, được thành lập theo nhiệm kỳ bằng phương pháp bầu cử hay bổ nhiệm [2]. Với
phương pháp này, một cuộc bầu cử mới, một nhiệm kỳ mới sẽ làm thay đổi một phần hay toàn bộ thành phần của cơ quan, kéo theo hệ lụy là những quyết định chính trị sẽ được thực hiện theo lăng kính của nhân sự mới. Có thể lấy Pháp là một ví dụ. Theo Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1799 và 1852, thẩm quyền giám sát Hiến pháp được trao cho Thượng viện. Nhưng theo tinh thần của Hiến pháp mới 1958, Ủy ban giám sát Hiến pháp bao gồm Tổng thống, chủ tịch hai viện và 10 thành viên khác do Tổng thống là Chủ tịch, trong số đó có 7 người do Quốc hội (Hạ viện) bầu và 3 người là do Hội đồng Cộng hòa (Thượng viện) bầu [2].
Một số quốc gia áp dụng mô hình chủ thể giám sát hiến pháp là các cơ quan chính trị thường có sự phân biệt quyền lập hiến và quyền lập pháp, trong đó cơ quan GSTH Hiến pháp là cơ quan lập hiến. Tuy nhiên, việc trao thẩm quyền GSTH Hiến pháp cho cơ quan chính trị, đặc biệt là cơ quan chính trị dân cử hiện tại đã bộc lộ nhiều điểm lỗi thời và ít được áp dụng ở các nước trên thế giới. Bởi lẽ, với tư cách là một cơ quan chính trị, sự kiểm soát dễ sai lạc vì cơ quan này nghĩ nhiều đến lợi ích của đạo luật, tính hợp thời cũng như giá trị thực tiễn của nó. Cơ quan chính trị có xu hướng xem xét vấn đề GSTH Hiến pháp trên khía cạnh chính trị hơn là pháp lý. Hơn nữa, với tư cách là một hoạt động mang tính chuyên môn khá cao, GSTH Hiến pháp phát hiện những hành vi vi phạm Hiến pháp đòi hỏi phải được thực hiện bởi những người có kiến thức chuyên môn, am hiểu nghiệp vụ tư pháp. Thực tiễn ở một số quốc gia theo mô hình trao quyền GSTH Hiến pháp cho cơ quan dân cử, trong đó có Việt Nam, hiệu quả của nó trong việc thực hiện nhiệm vụ này rất khiêm tốn.
Nhóm chủ thể thứ hai: các cơ quan tư pháp. Có hai mô hình phổ biến của loại hình này: đó là Tòa án thường và Tòa án Hiến pháp. Theo mô hình của Mỹ, hệ thống Tòa án - cơ quan nắm quyền lực tư pháp - được giao trọng trách GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN, có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật. Theo lý thuyết của mô hình này, tính độc lập tuyệt đối trong nguyên tắc tam quyền phân lập phải được đảm bảo. Mô hình này cho phép các tòa án được nhà nước thành lập để giải quyết các vụ án phổ thông thuộc lĩnh vực dân sự, hành chính, hình sự và đảm nhiệm việc thẩm tra vi hiến [9]. Như vậy, Tòa án tối cao liên bang chỉ có thẩm quyền GSTH các vụ án cụ thể chứ không phải các VBQPPL mang tính trừu tượng. Và rõ ràng là, thẩm quyền giám sát các quy định của Hiến pháp về BĐQCN được trao cho nhánh các cơ quan tư pháp chứ không thuộc về tòa án nào.
Điều đó cho thấy, nếu xét thấy một đạo luật là vi phạm quy định của Hiến pháp về
BĐQCN thì tất cả các tòa án trên lãnh thổ Hoa Kỳ đều có quyền từ chối áp dụng đạo luật đó. Xét trên khía cạnh kiểm soát quyền lực, tòa án Mỹ trở thành đối trọng quan trọng của cơ quan lập pháp và hành pháp.
Theo mô hình của nhiều nước châu Âu, Tòa án Hiến pháp được thành lập và là chủ thể có thẩm quyền GSTH các quyết định của Hiến pháp về BĐQCN hiệu quả.
Điển hình của mô hình này là nước Đức. Theo đó, nếu tòa án chuyên trách cho rằng một văn bản pháp luật đi ngược lại quyền cơ bản thì sẽ liên hệ với tòa án Hiến pháp để kiểm tra tính hợp hiến. Nhưng họ không có quyền hủy hay không công nhận giá trị Hiến pháp mà chỉ tòa án Hiến pháp mới có quyền đó. Với tranh chấp liên quan đến Hiến pháp thì Tòa án Hiến pháp xem các quyết định của cơ quan công quyền có hợp hiến hay không, kiểm tra việc sử dụng pháp luật có phù hợp với hiến pháp hay không.
Tòa án hiến pháp là nơi xác định cơ quan lập pháp có vi phạm hiến pháp hay không, có quyền yêu cầu cơ quan lập pháp ra phán quyết khác nếu phán quyết đó vi phạm các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Trong nhiều trường hợp tòa án hiến pháp không ra phán quyết mà yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền khác có sự điều chỉnh sao cho hợp hiến, tòa không được phép đưa ra các vấn đề chính trị xã hội có ảnh hưởng tới trách nhiệm của cơ quan lập pháp mà hỏi ý kiến những cơ quan đó. Họ cũng không được gợi ý, phân biệt đối xử với bất cứ đối tượng nào để tác động tới cơ quan lập pháp. Có thể nói, đây được coi là mô hình thành công đặc biệt là ở Đức. Sau 1949, mô hình này được học hỏi và thành công ở nhiều nước trên thế giới.
2.1.3.2. Về đối tượng giám sát
Đối tượng giám sát chính là "cái" mà hoạt động giám sát nhằm vào, tác động vào [21, tr.27]. Đối tượng của GSTH các quy định của hiến pháp về BĐQCN là các VBQPPL có nội dung và mục đích BĐQCN do các cơ quan có thẩm quyền ban hành, cũng như hoạt động của cơ quan, nhà nước, cá nhân chịu sự giám sát trong việc cụ thể hóa các quyền hiến định trong Hiến pháp và pháp luật. Nhìn chung, GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN có đối tượng chính như sau:
Thứ nhất, các VBQPPL có liên quan đến QCN có hiệu lực thấp hơn Hiến pháp. Nội hàm của khái niệm GSTH các quy định Hiến pháp về BĐQCN có nghĩa là xem xét sự phù hợp của luật với các quy định về QCN trong Hiến pháp. Đây là đối tượng giám sát quan trọng nhất và cũng chính là lí do ra đời CCPL GSTH Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1803 với việc trao thẩm quyền cho các Tòa án xem xét tính hợp hiến của các đạo luật. Có thể nhận thấy, các VBQPPL phải có nội dung phù hợp với
các điều khoản hiến định. Điều đó góp phần đảm bảo tính hợp hiến của các đạo luật và các VBQPPL khác. Tuy nhiên, trong thực tiễn, có hai tình huống xảy ra: Một là, các cơ quan có thẩm quyền ban hành những VBQPPL có những quy định không phù hợp với những điều khoản hiến định về QCN; Hai là, hành vi không ban hành những văn bản theo quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Bằng việc giám sát các đối tượng này, cơ quan có thẩm quyền GSTH Hiến pháp sẽ loại trừ, vô hiệu hóa VBQPPL được ban hành không phù hợp hoặc trái với các quy định của Hiến pháp về BĐQCN hoặc ra quyết định để cơ quan phải ban hành VBQPPL theo thẩm quyền mà Hiến pháp đã quy định [70, tr.40].
Thứ hai, sự phù hợp giữa các VBQPPL trong nước với các điều ước quốc tế về QCN mà quốc gia đó tham gia, ký kết hoặc gia nhập. Khi quốc gia tiến hành tham gia, ký kết hoặc gia nhập một điều ước quốc tế về QCN, quốc gia thành viên phải có trách nhiệm nội luật hóa những nội dung của Công ước vào hệ thống pháp luật quốc gia. Ở một số nước quy định rõ ràng trong trường hợp các điều ước quốc tế và pháp luật quốc gia có quy định khác nhau thì ưu tiên áp dụng pháp luật quốc tế. Trong trường hợp này, việc nội luật hóa là trách nhiệm của quốc gia. Nhưng điều đó không tránh khỏi những sự mâu thuẫn giữa hai hệ thống pháp luật vì những lí do khác nhau. Trách nhiệm của GSTH Hiến pháp còn phải xem xét tính phù hợp của các văn bản pháp luật này. Tuy nhiên, không loại trừ tình huống đặc biệt: chính bản thân điều ước quốc tế có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp về BĐQCN của quốc gia thành viên. Một số quốc gia đã xác định tình huống này trong Hiến pháp. Ví dụ Hiến pháp Tây Nam Nha năm 1978 quy định; "Việc ký kết điều ước quốc tế bao hàm những điều khoản trái với Hiến pháp này chỉ được tiến hành sau khi sửa đổi Hiến pháp" (Điều 95). Cộng hòa Pháp cũng quy định tương tự trong Hiến pháp năm 1958 của mình: "Trong trường hợp Hội đồng bảo hiến, theo đề nghị của Tổng thống Cộng hòa hoặc của Thủ tướng Chính phủ hay một trong hai viện của Nghị viện, tuyên bố rằng điều ước quốc tế bao hàm những điều khoản trái với Hiến pháp, thì việc quyết định đưa điều ước quốc tế đó ra phê chuẩn hay phê duyệt chỉ được tiến hành sau khi sửa đổi Hiến pháp" (Điều 54).
Thứ ba, hành vi của những người giữ các vị trí quan trọng của nhà nước:
Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ, thành viên của Chính phủ, thẩm phán tòa án…
Tuy nhiên, có thể nhận thấy rằng, đây cũng chính là những chủ thể có thẩm quyền GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Hành vi vi phạm các quy định của
Hiến pháp về BĐQCN của các cá nhân có thẩm quyền bao gồm: ban hành văn bản pháp luật không phù hợp hoặc trái với các điều khoản hiến định về QCN; hành động nhân danh nhà nước ngăn cản hoặc hạn chế hoặc không thực hiện việc bảo đảm quyền và tự do hiến định của công dân.
2.1.3.3. Về khách thể giám sát
Khách thể chính là mục đích mà các chủ thể giám sát muốn đạt được. Tuy nhiên, điều đặc biệt trong hoạt động giám sát này đó là, các chủ thể giám sát Hiến pháp cũng chứa đựng tiềm ẩn các nguy cơ vi phạm Hiến pháp. Khách thể của GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN là mục đích bảo đảm cho các chủ thể thực hiện Hiến pháp hoạt động tuân theo đúng quy định của pháp luật, ngăn ngừa và xử lý vi phạm hiến pháp nhằm bảo đảm cho quyền hiến định được thực thi trong thực tế, đảm bảo QCN cho các cá nhân trong xã hội.
2.1.3.4. Về hình thức và phương pháp giám sát
Hình thức và phương pháp GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN rất đa dạng, tương ứng với các chủ thể giám sát thuộc các mô hình giám sát khác nhau. Đối với chủ thể giám sát thông qua cơ quan tư pháp, phương pháp giám sát chủ yếu là phương pháp khởi tố và phương pháp khước biện. Với chủ thể là các cơ quan mang tính chính trị, các hình thức được sử dụng chính là xem xét báo cáo hoạt động, xem xét tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật, chất vấn, thành lập ủy ban lâm thời, bỏ phiếu tín nhiệm… Trong CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN thông qua cơ quan vừa mang tính chính trị, vừa mang tính tư pháp, việc sử dụng kết hợp các phương pháp của hai chủ thể trên được áp dụng tùy thuộc vào nội dung cụ thể của hoạt động giám sát.