Chương 3 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ
3.2. THỰC TRẠNG CÁC YẾU TỐ CỦA CƠ CHẾ PHÁP LÝ GIÁM SÁT THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN CON
3.2.1. Thực trạng các quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền của các chủ thể giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền
Giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về BĐQCN được giao cho nhiều chủ thể. Trong phạm vi Luận án này, nghiên cứu sinh chỉ đề cập tới CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN có tính chất Nhà nước do các chủ thể là các cơ quan nhà nước và các cá nhân có thẩm quyền thực hiện, được quy định trong Hiến pháp, bao gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND và Viện kiểm sát nhân dân (VKSND).
3.2.1.1. Các quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền của Quốc hội trong việc giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Trong các hoạt động của mình, Quốc hội đã góp phần rất quan trọng trong việc bảo vệ và thúc đẩy QCN thông qua việc quán triệt sâu sắc các quan điểm và tư tưởng về QCN. Hiến pháp Việt Nam quy định thẩm quyền giám sát Hiến pháp nói chung của Quốc hội, chứ không có quy định cụ thể về thẩm quyền GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN.
Hiến pháp 2013 đã quy định vị trí, chức năng của Quốc hội tại Điều 69,
trong đó có chức năng GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. So sánh với Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có thể thấy vị trí của Quốc hội trong cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa hoàn toàn Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) bằng việc quy định "Quốc hội là … cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 không quy định Quốc hội giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước như Hiến pháp 1992.
Phạm vi của quyền giám sát của Quốc hội, theo Hiến pháp 2013, giới hạn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất, những cơ quan do Quốc hội thành lập, phê chuẩn và chịu sự giám sát của Quốc hội, ví dụ Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử quốc gia.
Các cơ quan này được đề cập trong các quy định cụ thể của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 70). Điều đó phù hợp với tính chất tối cao của chức năng giám sát của Quốc hội cũng như phù hợp với thực tiễn, bởi trong suốt quá trình lịch sử, hầu như phạm vi hoạt động giám sát của Quốc hội chưa bao giờ được thực hiện đối với các cơ quan nhà nước từ cấp tỉnh trở xuống.
Một điểm thay đổi căn bản nữa trong việc quy định thẩm quyền của Quốc hội ở Hiến pháp 2013 là Quốc hội không còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến.
Quốc hội là cơ quan dân cử, đại diện cho nhân dân thực hiện quyền lực. Như vậy, bằng hình thức này, nhân dân thực hiện quyền lực gián tiếp. Hiến pháp 2013 còn quy định các hình thức dân chủ trực tiếp như phúc quyết Hiến pháp khi Quốc hội quyết định (Điều 120), trưng cầu dân ý (Điều 29). Vì thế, quyền lập hiến cao hơn quyền lập pháp, Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp. Bằng quyền lập hiến của mình, Nhân dân giao cho Quốc hội thực hiện một số quyền cụ thể như quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành; thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp; thảo luận và thông qua Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (Điều 120). Hiến pháp 2013 ghi nhận: Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Điều đó có nghĩa là chủ thể của quyền lực nhà nước là nhân dân.
Quốc hội là cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực của nhân dân, biến ý chí, nguyện
vọng của nhân dân thành luật, thành các quy định chung mang tính chất bắt buộc, cưỡng chế của nhà nước đối với mọi tầng lớp dân cư trong xã hội.
Quốc hội không "toàn quyền" làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp mà còn dựa trên ý kiến đề nghị của "Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội". Đối với quyền lập pháp, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận quyền sáng kiến lập pháp của nhiều chủ thể, trong đó có Chính phủ, TANDTC, đồng thời cũng quy định rõ sự khác nhau về quyền sáng kiến lập pháp của cá nhân đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
Nhìn một cách tổng quát, Quốc hội có 3 chức năng quan trọng, bao gồm: 1) thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, 2) quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; 3) giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Như vậy, Quốc hội có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản nhất của xã hội ta. Các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ban hành phải cụ thể hóa Hiến pháp và luật, không được trái với tinh thần và nội dung các quy định của Hiến pháp và luật về BĐQCN.
Ngoài ra, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũng quy định các chủ thể có thẩm quyền GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN, bao gồm: Quốc hội giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC trong việc thi hành các qi của Hiến pháp về BĐQCN, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát VBQPPL của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC.
Trong khi đó Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc thi hành các qi của Hiến pháp về BĐQCN, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; giám sát VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC, nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của Quốc hội. Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC trong việc thi hành luật,
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; giám sát VBQPPL thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Uỷ ban phụ trách; giúp Quốc hội, UBTVQH thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của các cơ quan này. Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức hoạt động giám sát của Đoàn và tổ chức để đại biểu Quốc hội trong Đoàn giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương; giám sát VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; tham gia Đoàn giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội tại địa phương khi có yêu cầu; (Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015).
Các quy định trên cũng được thể hiện trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. Các văn bản pháp luật này đã phân định phạm vi, thẩm quyền khác nhau của mỗi cơ quan Quốc hội trong việc GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN.
3.2.1.2. Các quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người của Chủ tịch nước
Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 được quy định tại Chương VI gồm 8 điều, từ Điều 86 đến Điều 93. Điều 86 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại". Với vai trò "là người đứng đầu Nhà nước", Chủ tịch nước thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân, các nhà nước và các tổ chức khác. Với vai trò "thay mặt nhà nước", Chủ tịch nước thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với bên ngoài. Như vậy, quy định tại Điều 86 Hiến pháp năm 2013 đã đề cao vai trò của Chủ tịch nước, vị trí, tính chất pháp lý của Chủ tịch nước, thể hiện tính hệ thống và thống nhất trong bộ máy nhà nước cũng như trong mối quan hệ với các chủ thể khác.
Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội (Điều 87). Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Sau khi được bầu, Chủ tịch nước phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp. Đây là điểm mới của Hiến pháp 2013, nhằm tạo cơ sở quan trọng cho nhân dân thực hiện chức năng giám sát đối với những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước, trong đó có Chủ tịch nước. Hành vi tuyên thệ của Chủ tịch nước là hành vi thiêng liêng, cao cả, là nguồn cảm hứng đoàn kết cho các tầng lớp nhân dân, thể hiện tính vẹn toàn của bộ máy quyền lực và niềm tin của nhân dân vào chính quyền, từ đó hình
thành nên sự đồng thuận xã hội và xây dựng khối đại đoàn kết dân tộc. Đồng thời, lời tuyên thệ của Chủ tịch nước nhấn mạnh tính tối cao của Hiến pháp, đó là lời cam đoan vững chắc về việc Chủ tịch nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp và GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN [52].
Theo quy định của Hiến pháp 2013, thẩm quyền của Chủ tịch nước nhìn chung không thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992 nhưng đã có sự sắp xếp lại cho hợp lý, khoa học hơn. Trên cơ sở tiếp thu thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 quy định thống nhất: "Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị UBTVQH (UBTVQH) xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua" (Khoản 1 Điều 88). Hiến pháp năm 2013 cũng đã bỏ các quy định liên quan đến việc "công bố Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của UBTVQH". Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với quy định là Chủ tịch nước chỉ phải công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh tại Khoản 1 Điều 88 Hiến pháp năm 2013.
Chủ tịch nước được Hiến pháp trao thẩm quyền GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN với những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể: Đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày pháp lệnh được thông qua; nếu pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí, thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất. Chủ tịch nước thực hiện quyền GSTH thực hiện các quy định của Hiến pháp về BĐQCN với những đối tượng: UBTVQH, Chính phủ, TANDTC (Điều 18 Luật tổ chức TANDTC năm 2002), VKSNDTC (Điều 9 Luật tổ chức VKSND năm 2002).
Đối với UBTVQH, Chủ tịch nước có quyền đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh mà cơ quan này đã thông qua, nếu những quy định trong pháp lệnh này có những nội dung trái với những điều khoản hiến định về QCN. Tuy nhiên, Hiến pháp chưa dự liệu các căn cứ để Chủ tịch nước yêu cầu UBTVQH xem xét lại pháp lệnh.
Đối với Chính phủ, Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ, có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước [66, Điều 90].
Theo quy định của Luật tổ chức TAND, Luật tổ chức VKSND, hai cơ quan này có trách nhiệm báo cáo công tác hoạt động của cơ quan mình trước Chủ tịch nước trong thời gian Quốc hội không họp.
3.2.1.3. Quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người của Chính phủ
Hệ thống các cơ quan hành pháp cũng có trách nhiệm GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN, bảo đảm cho các quyền hiến định có hiệu lực pháp lý cao nhất. Trách nhiệm này được quy định theo nội dung của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND) hiện hành.
Theo đó, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước. Chính phủ có trách nhiệm tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Đồng thời, bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, QCN, quyền công dân (Khoản 6 điều 96); tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước, quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70 (khoản 7 điều 96 Hiến pháp 2013).
Thủ tướng Chính phủ là người có trách nhiệm cao nhất trong hệ thống hành pháp, thực hiện nhiệm vụ GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN của Chính phủ. Điều 98 Hiến pháp 2013 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ như sau:
''…3. Trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng, chức vụ tương đương thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
4. Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ;
…
6. Thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
Như vậy, với quy định này, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành bãi bỏ các văn bản của các chủ thể theo quy định, nếu các văn bản đó có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Đây là một thẩm quyền rất quan trọng, giúp Thủ tướng Chính phủ thực thi nhiệm vụ giám sát một cách "thực quyền", nhằm đảm bảo các quy định của Hiến pháp về BĐQCN được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật, các nghị quyết của HĐND.
Bên cạnh đó, Luật Tổ chức Chính phủ quy định chi tiết hơn một số thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, theo đó, Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng các văn bản pháp luật và các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và các dự án khác thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra và xử lý các vi phạm trong quá trình triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong phạm vi toàn quốc [68, Điều 28]. Chiến lược, quy hoạch đó sẽ được xây dựng và triển khai với sự lồng ghép phương pháp tiếp cận QCN nếu Thủ tướng Chính phủ thực hiện thẩm quyền của mình, kiểm tra, xử lý những dự án vi phạm các quy định pháp luật về quyền con người.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 99 Hiến pháp 2013, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Như vậy, các Bộ và các cơ quan ngang Bộ cũng có trách nhiệm GSTH các quy định Hiến pháp về BĐQCN trong phạm vi lĩnh vực mình quản lý. Thẩm quyền này được quy định cụ thể tại các Điều 25, 26, 27 Luật tổ chức Chính phủ năm 2001; Điều 91 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm kiểm tra VBQPPL của mình, của cơ quan ngang bộ về những nội dung liên quan đến lĩnh vực do mình phụ trách.
3.2.1.4. Quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người của Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án Nhân dân
Cùng với hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan hành pháp,