Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.2. KHÁI NIỆM, CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH VÀ VAI TRÒ CỦA CƠ CHẾ PHÁP LÝ GIÁM SÁT THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ BẢO
2.2.2. Các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
Trong phạm vi Luận án này, CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN được xem xét bởi bốn yếu tố cấu thành cơ bản sau:
- Các quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền giám sát của các chủ thể trong CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN.
- Hình thức và phương pháp GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN - Trình tự, thủ tục pháp lý GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN - Hậu quả pháp lý của hoạt động GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN.
Đây là bốn yếu tố cơ bản của CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Bốn yếu tố này liên hệ chặt chẽ với nhau trong quá trình vận hành cơ chế nhằm đảm bảo chức năng giám sát các quy định của Hiến pháp về BĐQCN.
2.2.2.1. Các quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền của các chủ thể giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
Hệ thống quy phạm pháp luật về chức năng, thẩm quyền của các chủ thể GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN chứa đựng nguyên lý tổ chức vận hành của
toàn bộ cơ chế GSTH Hiến pháp về cơ bản chính là các quy định về chức năng, thẩm quyền của các chủ thể giám sát Hiến pháp nói chung. Các quy định này xác lập quyền hạn, khả năng, phương thức và các điều kiện đảm bảo để các chủ thể giám sát việc thực hiện các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Đồng thời, điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quan hệ giám sát bằng việc ràng buộc các chủ thể giám sát hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Thông qua quy định các biện pháp pháp lý, các chủ thể sẽ áp dụng các quy định pháp luật này trong quá trình thực hiện giám sát [22].
Trong CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN, hệ thống các văn bản pháp luật có ý nghĩa then chốt, quyết định hiệu quả, hiệu lực hoạt động của cơ chế. Từ việc quy định chức năng và thẩm quyền của các chủ thể giám sát, các cơ quan này sẽ xác định phương thức và trình tự, thủ tục thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với từng chủ thể cụ thể. Trong hệ thống các VBQPPL này, Hiến pháp có giá trị pháp lý cao nhất, quy định các nguyên tắc cơ bản để các văn bản pháp luật khác ban hành đồng bộ, thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn. Tất cả tạo thành một hệ thống liên hệ chặt chẽ với nhau, đảm bảo tính khách quan, khoa học và hợp lý của CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Các quy phạm pháp luật quy định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể đối với chức năng GSTH Hiến pháp cũng như quy định trách nhiệm phối kết hợp giữa các chủ thể giám sát với nhau, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát.
Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giám sát được quy định tùy thuộc vào chủ thể giám sát ở từng hệ thống khác nhau. Về phổ biến, cơ quan GSTH Hiến pháp là một cơ quan tư pháp, ví dụ tòa án thường ở Mỹ. Đối với mô hình ở châu Âu thì đó là tòa án chuyên biệt (Tòa án Hiến pháp). Ở mô hình hỗn hợp, cả Tòa án thường lẫn Tòa án Hiến pháp đều là những cơ quan giám sát Hiến pháp. Chức năng, thẩm quyền của các chủ thể này được quy định bởi những thể chế cụ thể, quy định nguyên tắc của hoạt động giám sát hiến pháp, nội dung, vị trí, tính chất, cách thức thành lập và cơ cấu tổ chức của cơ quan có thẩm quyền GSTH hiến pháp.
Các quy định pháp luật này chứa đựng các nguyên tắc, quy phạm điều chỉnh sự cân bằng quyền lực giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (theo chiều ngang) và sự thống nhất giữa trung ương và địa phương (theo chiều dọc) [70, tr.51]. Về nội dung, các quy định đó điều chỉnh các hoạt động xem xét tính hợp hiến của văn bản và hành vi của cơ quan, cá nhân được nhà nước trao quyền, hoạt động bảo vệ quyền và tự do hiến định của công dân.
Hình thức tồn tại của các quy định pháp luật về chức năng, thẩm quyền của các chủ thể GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN có thể là quy tắc thành văn hoặc bất thành văn. Ở các quốc gia theo hệ thống dân luật (civil law), các quy định này được hình thành một cách có hệ thống trong Hiến pháp và các đạo luật.
Trong khi đó, đối với các quốc gia theo hệ thống thông luật (common law), bên cạnh các nguyên tắc và quy phạm hiến pháp, án lệ cũng được coi là nguồn của các quy định pháp luật về thẩm quyền, chức năng của các chủ thể giám sát. Ví dụ, thẩm quyền GSTH hiến pháp của Tòa án Mỹ được hình thành trong vụ án Marbury chống Madison như đã đề cập ở phần trên, chứ không phải quy định trong hiến pháp.
2.2.2.2. Hình thức và phương pháp giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
Hình thức và phương pháp giám sát mô tả phương thức để vận hành cơ chế.
Đó là các cách thức và biện pháp để các chủ thể GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN sử dụng để thực hiện chức năng giám sát trong phạm vi thẩm quyền của mình. Với tư cách là một bộ phận cấu thành của cơ chế, nếu các quy phạm pháp luật quy định nội dung của cơ chế thì hình thức và phương pháp giám sát thể hiện việc các nội dung đó được thực hiện như thế nào. Hành lang pháp lý này sẽ quy định và cho phép phạm vi hoạt động, hình thức và phương pháp hoạt động của các chủ thể, giúp các chủ thể xác định rõ biện pháp nào là phù hợp với mình, phạm vi nào mình
"lấn sân" hoặc không thực hiện là vi phạm pháp luật. Điều đó cũng góp phần quy định sự ràng buộc, quan hệ giữa các chủ thể giám sát với đối tượng chịu sự giám sát, dẫn đến yêu cầu các chủ thể và đối tượng giám sát đều phải hoạt động trong khuôn khổ hành lang pháp lý.
Hình thức và phương pháp giám sát cũng phải được quy định trong các văn bản pháp luật đối với từng chủ thể giám sát cụ thể. Như vậy, mỗi chủ thể sẽ có những hình thức và phương pháp đặc thù nhưng đều thực hiện chức năng GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN. Đối với cơ chế GSTH hiến pháp thông qua cơ quan tư pháp, phương pháp khởi tố được áp dụng phổ biến và được thực hiện khi một chủ thể cho rằng một đạo luật trái với hiến pháp và đề nghị tòa án xem xét tính hợp hiến của đạo luật đó. Một tòa án đặc biệt, ví dụ Tòa án Hiến pháp, được lập ra để thực hiện phương pháp này [70, tr.54]. Trong khi đó, đối với các chủ thể là các cơ quan mang tính chính trị thì phương pháp được sử dụng phổ biến là xem xét báo cáo hoạt động, xem xét tính hợp hiến của VBQPPL, chất vấn, thành lập ủy ban lâm thời, bỏ phiếu tín
nhiệm. Trong cơ chế GSTH hiến pháp thông qua cơ quan vừa mang tính tư pháp, vừa mang tính chính trị, các phương pháp của hai mô hình trên được sử dụng linh hoạt và kết hợp tùy vào nội dung cụ thể của hoạt động giám sát hiến pháp.
2.2.2.3. Trình tự, thủ tục pháp lý giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
Trình tự, thủ tục là sự sắp xếp một nhiệm vụ cụ thể theo một trình tự thời gian nhất định. Sự sắp xếp này được thực hiện theo thứ tự tùy thuộc vào tính chất và nội dung công việc. Bằng việc quy định các trình tự, thủ tục trong các VBQPPL, yêu cầu các chủ thể thực hiện công việc đó phải tuân thủ một cách nghiêm túc và triệt để. Trình tự và thủ tục pháp lý trong CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN được hiểu là những hoạt động được thực hiện theo một trình tự nhất định do pháp luật quy định, thông qua đó các chủ thể GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN tiến hành chức năng giám sát của mình.
Đây là một trong bốn yếu tố cơ bản, quan trọng cấu thành CCPL nói chung và CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN nói riêng, đảm bảo để cơ chế vận hành một cách trôi chảy, hiệu quả. Có thể nói, CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN chỉ có thể hoạt động hợp pháp, dân chủ khi có một trình tự, thủ tục chặt chẽ, hợp lý. Thêm vào đó, một quy trình giám sát khoa học sẽ góp phần tạo sự ổn định trong hoạt động của các chủ thể giám sát, đảm bảo sự phân công và phối hợp hợp lý giữa các chủ thể.
Nếu các quy định pháp luật xác định chức năng thẩm quyền của các chủ thể giám sát, thì việc thực hiện các quy định đó phải tuân thủ một trình tự, thủ tục pháp lý nhất định. Đến lượt nó, các trình tự, thủ tục này lại phải được ghi nhận trong các văn bản pháp luật để đảm bảo tính hợp pháp.
Đối với mô hình giám sát hiến pháp phi tập trung, thủ tục xem xét tính phù hợp với các quy định của Hiến pháp về BĐQCN của một văn bản luật và giải quyết những vấn đề liên quan được thực hiện theo thủ tục thông thường. Nếu Tòa án xét thấy một đạo luật nào đó có dấu hiệu trái với các quy định của Hiến pháp về BĐQCN thì Tòa án có thể tự mình hoặc theo yêu cầu của các bên liên quan đệ đơn lên tòa án tối cao yêu cầu xem xét lại tính hợp hiến của đạo luật đó. Ở tòa án tối cao, việc xem xét này được thực hiện theo thông lệ. Sau khi phân công người chuẩn bị cho từng vụ án, các thẩm phán tổ chức một buổi họp kín để quyết định những vụ án nào sẽ được đưa ra tranh luận hoặc bỏ qua thủ tục này. Nếu cần tranh luận, tòa án sẽ thảo luận về các tình huống
của sự việc, trả lời các câu hỏi của thẩm phán. Sau đó họp kín và quyết định theo đa số.
Phán quyết của tòa án tối cao có giá trị pháp lý cao nhất và có tính chất hướng dẫn cho tất cả các tòa án khi xem xét những vụ việc tương tự [57, tr.64].
Đối với mô hình giám sát hiến pháp tập trung, Tòa án hiến pháp thực hiện công việc này theo một thủ tục đặc biệt. Các bước thông thường để giải quyết các vụ việc tại Tòa án Hiến pháp bao gồm: Thụ lý, xem xét sơ bộ, quyết định (đưa ra các phán quyết). Việc thụ lý có thể giao cho Tổng thư ký, Chánh án Tòa án Hiến pháp, một hội đồng nhỏ hoặc do chính hội đồng toàn thể quyết định. Tòa án Hiến pháp sẽ xem xét về quyền yêu cầu của chủ thể, sự phù hợp giữa yêu cầu với thẩm quyền xét xử của Tòa án hiến pháp, cơ sở pháp lý của yêu cầu hoặc những vấn đề liên quan đến thời hạn. Sau đó, vụ việc sẽ được giao cho một Hội đồng nhỏ hoặc với sự chuẩn bị của chánh án, hội đồng có thẩm quyền sẽ xem xét vụ việc tại phiên họp. Tòa án Hiến pháp sẽ xét xử vụ việc thông qua hội đồng xét xử, trong đó quy định cụ thể về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, triệu tập nhân chứng, luật sư, những trường hợp Thẩm phán không được tham gia Hội đồng vì lí do có thể ảnh hưởng đến sự khách quan trong thảo luận và quyết định [57, tr.98].
2.2.2.4. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát thực hiện các quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền con người
Là một trong bốn yếu tố cấu thành CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN, hậu quả pháp lý của hoạt động này có mối quan hệ chặt chẽ, mật thiết với ba yếu tố còn lại. Đây chính là kết quả cuối cùng mà hoạt động GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN hướng tới thông qua những trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Đó là những quyết định của các chủ thể giám sát với đối tượng bị giám sát. Điều này góp phần đảm bảo hiệu quả của quá trình giám sát. Nếu thiếu yếu tố này, hoạt động giám sát Hiến pháp chỉ mang tính hình thức, không có giá trị pháp lý. Vì thế, có thể nói rằng, hậu quả pháp lý là yếu tố quan trọng, quyết định trong CCPL GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN.
Nói một cách cụ thể hơn, khi các chủ thể bị giám sát có hành vi vi phạm pháp luật, chủ thể giám sát sẽ ra những quyết định pháp lý yêu cầu chủ thể bị giám sát phải chịu trách nhiệm, bao gồm trách nhiệm nhà nước, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thường dân sự và trách nhiệm hình sự. Hậu quả pháp lý GSTH các quy định của Hiến pháp về BĐQCN cũng rất đa dạng, tùy vào chức năng, thẩm quyền của chủ thể giám sát cũng như mô hình giám sát cụ thể.
Đối với mô hình giám sát hiến pháp phi tập trung, do các nước theo truyền thống án lệ, nên phán quyết của cơ quan tư pháp có liên quan đến việc xác định tính hợp hiến của các đạo luật có hiệu lực bắt buộc đối với các bên có liên quan và đối với các vụ việc tương tự. Tuy nhiên, phán quyết của tòa án cấp dưới có thể không được công nhận và bị tòa án cấp trên sửa đổi hoặc hủy bỏ. Như vậy, trong CCPL GSTH hiến pháp về BĐQCN, hậu quả pháp lý sẽ dẫn đến sự vô hiệu của một đạo luật nào đó trên thực tế. Đồng thời, sự phán quyết vô hiệu này của tòa án cấp trên sẽ có hiệu lực đối với tòa án cấp dưới, phán quyết của tòa án tối cao có hiệu lực đối với tòa án các cấp [57, tr.65].