CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN CẤP HUYỆN
1.2. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN CẤP HUYỆN
HUYỆN 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện
1.2.1.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện
Quản lý NSNN được hiểu là quá trình tác động của Nhà nước đến NSNN, nhằm làm cho hoạt động của NSNN đúng theo pháp luật, kích thích tăng trưởng, phát triển kinh tế từ đó bồi dưỡng nguồn thu và sử dụng tiết kiệm có hiệu quả các khoản chi NSNN đảm bảo sự cân đối giữa thu, chi ngân sách.
Là một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước, do đó về bản chất, ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện cũng chịu sự tác động như ngân sách nhà nước tuy nhiên là hoạt động của các chủ thể quản lý (QL) thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều chỉnh hoạt dộng của ngân sách cấp huyện nhằm đạt được mục tiêu đã định.
Quá trình tác động và điều chỉnh các chủ thể QL được thực hiện thông qua việc vận dụng các chức năng tài chính, các phương pháp thích hợp để hoạch định, tác động, và thực hiện thanh, kiểm tra nhằm đảm bảo cho quá trình thu, chi của NSNN cấp huyện được thực hiên đúng pháp luật, chống tiêu cực đạt hiệu quả cao.
Như vậy, quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện là hoạt động của cơ quan nhà nước trên địa bàn cấp huyện sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để tác động đến quá trình chi NSNN nhằm đảm bảo các khoản chi NSNN trên địa bàn huyện được thực hiện theo đúng chế độ chính sách đã được Nhà nước quy định, phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của địa phương trong từng thời kỳ.
1.2.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện
Theo luận điểm của Đồng Thị Vân Hồng (2010), tác giả luận văn nghiên cứu rút ra các đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện cụ thể như sau:
Thứ nhất, quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện gắn với hoạt động cơ quan tài chính huyện là phòng Kế hoạch Tài chính và KBNN chịu trách nhiệm tổ chức kiểm tra toàn bộ các khâu trong chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước, đảm bảo cho dự toán được lập chính xác, đảm bảo việc phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách đúng định mức, đảm bảo hạch toán kế toán đúng chế độ và quyết toán ngân sách đầy đủ, đúng thời gian.
Thứ hai, quản lý chi NSNN cấp huyện gắn với quyền lực nhà nước cấp huyện, mang tình chất pháp lý thể hiện trong các hoạt động kiểm tra, kiểm soát quá trình chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước của các đơn vị sử dụng NSNN trên địa bàn huyện thông qua việc kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước.
Thứ ba, quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện gắn với quy trình và yêu cầu thực hiện theo phân cấp của chính quyền huyện. Khi các yêu cầu trên được tôn trọng đầy đủ thì công tác quyết toán các khoản chi ngân sách nhà nước sẽ được tiến hành thuận lợi. Đồng thời, nó sẽ tạo cơ sở vững chắc cho việc phân tích đánh giá quá trình chấp hành dự toán một cách chính xác, trung thực và khách quan.
1.2.2. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện
Nội dung quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện gồm 4 khâu: Lập dự toán chi NS, chấp hành dự toán chi NS, quyết toán chi NS và kiểm soát chi NSNN.
1.2.2.1. Lập dự toán chi ngân sách nhà nước
Lập dự toán chi NSNN trên địa bàn huyện là hoạt động của cơ quan nhà nước trên địa bàn cấp huyện sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để tác động đến quá trình lập kế hoạch chi NSNN trong từng thời kỳ.
Đây là quá trình đánh giá, phân tích nhu cầu chi trên cơ sở cân đối nguồn thu để từ đó xác định các chỉ tiêu, cơ cấu chi cho phù hợp; Là khâu đầu tiên quan trọng, là giai đoạn khởi đầu trong một quá trình ngân sách, tạo tiền đề cơ sở cho các khâu tiếp theo.
*Yêu cầu của việc lập dự toán chi NS huyện:
Việc lập dự toán một cách phù hợp sẽ giúp chu trình quản lý NS được thực hiện hiệu quả, quá trình lập dự toán NS huyện cần đảm bảo:
- Dự toán NS phải bám sát kế hoạch phát triển KT-XH của địa phương và có tác động tích cực đối với việc thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH.
- Dự toán chi NS huyện phải được tổng hợp cụ thể theo lĩnh vực chi. Đối với dự toán chi cho đầu tư phát triển cần ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ của các chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Dự toán chi thường xuyên được xây dựng trên cơ sở các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức theo quy định.
- Dự toán chi NS huyện phải được lập theo đúng nội dung, biểu mẫu, thời hạn kèm theo báo cáo thuyết minh rõ cơ sở, căn cứ tính toán và phải thể hiện đầy đủ các khoản chi theo Mục lục NSNN và hướng dẫn của Bộ Tài chính.
* Căn cứ lập dự toán chi NS huyện:
Theo Nguyễn Ngọc Hùng (2006), Việc lập dự toán chi NS huyện phải căn cứ vào:
- Nhiệm vụ phát triển Kinh tế - Văn hoá - Xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh của huyện trong năm kế hoạch và những năm tiếp theo.
- Các chủ trương, chính sách của Nhà nước về hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động an ninh - quốc phòng và các hoạt động khác trong từng giai đoạn nhất định. Dựa vào căn cứ này sẽ giúp cho việc xây dựng dự toán chi thường xuyên của NSNN có một cách nhìn tổng quát về những mục tiêu và nhiệm vụ mà NSNN phải hướng tới.
- Các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển KT-XH, đặc biệt là các chỉ tiêu có liên quan trực tiếp đến việc cấp phát kinh phí NSNN kỳ kế hoạch. Đây chính là việc cụ thể hóa các chủ trương của Nhà nước trong từng giai đoạn phát triển KT-XH kết hợp với các định mức chi sẽ là những yếu tố cơ bản để xác lập dự toán chi của NSNN.
- Chính sách, chế độ thu NS; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy định; định mức phân bổ dự toán NS do Thủ tướng chính phủ, HĐND cấp Tỉnh ban hành theo phân cấp.
- Dựa trên các kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch NS của các năm trước, đặc biệt là của năm báo cáo, báo cáo dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình, của các địa phương cấp dưới trực tiếp.
- Các chính sách, chế độ chi thường xuyên hiện hành và dự kiến những điều chỉnh hoặc thay đổi có thể xảy ra trong kỳ kế hoạch. Đây là cơ sở pháp lý cho việc tính toán và bảo vệ dự toán chi của NSNN. Đồng thời là cơ sở cho quá trình chấp hành dự toán, không bị rơi vào tình trạng hụt hẫng khi có sự điều chỉnh hoặc thay đổi một hay một số chế độ chính sách chi nào đó.
- Kết quả phân tích, đánh giá tình hình quản lý và sử dụng kinh phí thường xuyên kỳ báo cáo sẽ cung cấp các thông tin cần thiết cho việc lập dự toán chi theo các phương diện: tính phù hợp của các định mức chi, tính phù hợp của các hình thức cấp phát, hướng gia tăng của các khoản chi cả về tốc độ và cơ cấu diễn ra như thế nào.
- Quyết định phân cấp nhiệm vụ chi NS địa phương của HĐND tỉnh trong thời kỳ ổn định NS ở địa phương, những quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN (đối với dự toán năm đầu thời kỳ ổn định NS); mức bổ sung cân đối của NS cấp tỉnh cho NS cấp huyện đã được quy định.
- Số kiểm tra về dự toán ngân sách được cơ quan có thẩm quyền thông báo, tình hình thực hiện dự toán năm báo cáo và các năm liền kề.
- Khả năng cân đối nguồn kinh phí để đáp ứng cho nhu cầu chi thường xuyên kỳ kế hoạch. Khả năng này được dự báo trên cơ sở cơ cấu thu NSNN kỳ báo cáo và mức tăng trưởng của các nguồn thu.
- Bên cạnh đó, lập dự toán cho chi đầu tư phát triển còn cần căn cứ vào những dự án đầu tư có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định và quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng, phù hợp với kế hoạch tài chính của thời kỳ ổn định NS và khả năng NS hàng năm.
* Phương pháp lập dự toán chi
Phương pháp được áp dụng trong quản lý chi NSNN cấp huyện là phương pháp tổng hợp từ dưới lên. Theo như phương pháp này nội dung thu, chi của NSNN sẽ được lập từ những đơn vị cơ sở, sau đó chúng được tổng hợp báo cáo lên các cấp, các ngành bên trên và cuối cùng tổng hợp thành dự toán thu, chi của NSNN.
- Đối với chi thường xuyên:
+ Trên cơ sở nội dung dự toán của UBND huyện trình, Sở Tài chính xem xét và tổng hợp trình HĐND tỉnh quyết định. Sau khi HĐND tỉnh quyết định dự toán ngân sách toàn tỉnh cũng như của các đơn vị dự toán cấp huyện, thành phố, UBND tỉnh quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện. Trên cơ sở phân bổ dự toán ngân sách huyện của UBND huyện, Phòng TC -KH phối hợp với các đơn vị dự toán cấp I của huyện và UBND các xã, thị trấn điều chỉnh dự toán kinh phí cho phù hợp trình UBND huyện, UBND huyện lập dự toán tổng hợp cũng như phương án phân bổ NS của toàn huyện thông qua HĐND ở kỳ họp HĐND hàng năm, HĐND huyện căn cứ vào báo cáo thẩm tra về dự toán NS UBND huyện đã phê duyệt của Ban KT- XH, HĐND, ý kiến của các HĐND qua kỳ họp để phê chuẩn dự toán chi NSNN huyện bao gồm dự toán chi NS huyện về chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
+ Căn cứ vào dự toán chi thường xuyên đã được HĐND phê chuẩn, UBND huyện chính thức phân bổ và giao dự toán chi cho các đơn vị sử dụng NS sách trên toàn huyện và cấp xã.
- Đối với chi đầu tư phát triển:
+ Trên cơ sở nguồn thu để chi cho đầu tư phát triển cùng với số liệu thu, chi ngân sách năm trước, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện các dự án xây dựng trên địa bàn, Phòng TC-KH phối hợp với các phòng ban chức năng tổng hợp nhu cầu sử dụng vốn của các dự án đang và sẽ thực hiện trên địa bàn để tham mưu, trình UBND huyện xem xét, thông qua thường trực HĐND huyện trước khi gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính xem xét. Trên cơ sở đề xuất dự toán thu chi ngân sách huyện được Sở Tài chính và Sở kế hoạch đầu tư, Sau khi HĐND tỉnh quyết định dự toán ngân sách toàn tỉnh trong đó có nội dung giao về chi đầu tư phát triển của các huyện, thành phố, UBND tỉnh giao dự toán thu chi NS năm sau trong đó có chỉ tiêu chi đầu tư phát triển.
+ Phân bổ vốn đầu tư: Căn cứ Nghị quyết HĐND huyện về giao chỉ tiêu kế hoạch, UBND huyện quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý trên địa bàn huyện và dự toán NSNN hàng năm đồng thời thực hiện đúng theo quy định Luật NSNN và các quy định của Nhà nước về quản lý đầu tư XDCB.
+ Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư: Trong năm kế hoạch, trong quá trình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư, phòng TC-KH phối hợp với KBNN huyện thực hiện rà soát tiến độ, tình hình giải ngân các dự án đầu tư, tổng hợp báo cáo UBND huyện thông qua HĐND huyện điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư cho các dự án đã được bố trí vốn đầu năm nhưng không đủ điều kiện và khả năng thanh toán vốn hoặc bố trí thừa vốn sang cho dự án có khả năng thanh toán hoặc thiếu vốn so với phát sinh.
1.2.2.2. Chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước
Chấp hành dự toán chi NSNN là quá trình thực hiện dự toán chi NSNN sau khi được các cấp có thẩm quyền thông qua theo những trật tự, nguyên tắc nhất định, là khâu cốt yếu mang tính quyết định đối với một chu trình ngân sách.
Đối với quản lý chi NSNN, chấp hành dự toán chi NSNN là khâu có ý nghĩa quyết định trong một chu trình NS. Nếu khâu lập dự toán chỉ dừng lại trên giấy tờ, nằm trong dự kiến còn thực tế dự kiến đó được thực hiện ra sao lại phụ thuộc vào việc chấp hành dự toán đó. Hơn nữa, việc chấp hành dự toán chi ngân sách có thực hiện tốt thì khâu tiếp theo trong quản lý NS là quyết toán chi NS mới thực hiện tốt được.
- Chấp hành các khoản chi thường xuyên:
Theo Quốc hội Việt Nam (2015) : Sau khi được HĐND huyện thông qua dự toán và phân bổ dự toán chi, UBND huyện ban hành quyết định giao dự toán và phân bổ sự toán cho các đơn vị cấp huyện. Căn cứ quyết định của UBND huyện về giao dự toán NS cho các đơn vị dự toán trên toàn huyện, phòng TC-KH thực hiện thông báo dự toán cho các đơn vị dự toán đồng thời có hướng dẫn để các đơn vị dự toán lập dự toán chi tiết theo mục lục ngân sách gửi phòng TC-KH thẩm định duyệt dự toán chi; sau khi dự toán đã được phòng TC-KH duyệt, đơn vị dự toán gửi Phòng TC-KH làm căn cứ quản lý và KBNN để kiểm soát chi.
Để quản lý tốt khâu chấp hành dự toán chi thường xuyên cần có sự phân phối và cấp phát NS một cách hợp lý, bên cạnh đó là việc sử dựng một cách có hiệu quả, hợp lý nguồn ngân sách được.
- Chấp hành các khoản chi đầu tư phát triển:
Căn cứ vào dự toán ngân sách năm được giao, giá trị khối lượng công việc đã thực hiện và điều kiện chi ngân sách, chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị thanh toán kèm theo các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật gửi cơ quan tài chính đơn vị thực hiện chức năng cấp phát vốn sau khi đã kiểm tra hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư đã đầy đủ theo quy định.
Trong phạm vi quản lý của mình, KBNN có thực hiện chức năng kiểm tra hồ sơ đã đề nghị cấp phát vốn được phòng TC- KH chấp nhận, nếu hồ sơ đáp ứng được điều kiện đầy đủ và chấp hành theo quy định của luật NS cũng như các quy định hiện hành của Nhà nước thì thực hiện cấp phát vốn, bên cạnh đó KBNN thực hiện đối chiếu, cũng như theo dõi xác nhận số vốn đã thực hiện cấp phát đối với các dự án đồng thời số còn dư tại KBNN.
Đối với các nhiệm vụ phát sinh ngoài dự toán được giao đầu năm như thiên tai, bệnh dịch,... các nhiệm vụ cấp bách cần thực hiện mà đơn vị dự toán không đủ kinh phí nhưng vẫn phải thực hiện theo quy định thì đơn vị làm tờ trình xin kinh phí báo cáo với UBND huyện thông qua phòng TC-KH thực hiện tổng hợp và bổ sung kinh phí.
- Xử lý ngân sách cuối năm:
Theo Nguyễn Ngọc Hùng (2006): Đến cuối năm ngân sách, đối với những khoản thu, chi vẫn nằm trên tài khoản ngân sách tại KBNN, KBNN phối hợp với cơ quan tài chính đôn đốc các đơn vị dự toán xử lý theo quy định, cụ thể:
Đối với các khoản chi NS được giao trong năm cần thực hiện chi hết, trong trường hợp đơn vị không chi thì sẽ bị hủy mà không được chuyển sang năm sau chi tiếp. Trừ trường hợp các khoản bổ sung trong năm, các khoản tạm ứng kinh phí được chi đến tháng chỉnh lý ngân sách (tháng 1 của năm ngân sách tiếp theo), trong trường hợp hết tháng chỉnh lý vẫn chưa xủ lý hết thì bị hủy theo quy định. KBNN thông báo cho cơ quan tài chính cùng cấp xử lý.
Đối với các tài khoản tiền gửi ngân sách của các đơn vị dự toán nếu là số tạm thu tạm giữ thì đến cuối năm ngân sách cần thực hiện trích nộp lại ngân sách, một số tài khoản khác được phép chuyển số dư sang năm tiếp theo để thực hiện chi theo quy định.
Các đơn vị sự nghiệp có thu, các cơ quan thuộc Đảng Cộng sản Việt Nam được chuyển kinh phí NS chưa sử dụng hết trong năm NS sang năm sau chi tiếp theo quy định .
1.2.2.3. Quyết toán chi ngân sách nhà nước a) Quyết toán chi thường xuyên
Quyết toán chi thường xuyên là nhằm cho ra con số quyết toán NS có tính chính xác phản ánh đánh giá được quá trình lập dự toán cũng như chấp hành dự toán của cả một năm ngân sách, từ đó nhận ra được mặt tích cực cũng như hạn chế trong quản lý chi NS để có biện pháp khắc phục hoàn thiện trong khâu quản lý NS.